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臺中高等行政法院判決
105年度訴字第285號
105年11月2日辯論終結
原 告 盧增興
訴訟代理人 何崇民律師
複 代理人 王瑞甫律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 林秀芳
巫秋蓉
上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國103年7月8日以申請函詢被告有關苗栗縣造橋鄉「龍山吾母宮」（下稱系爭宮廟）84年7月18日寺廟登記表證（下稱84年寺廟登記表證）記載住持為原告與原處分記載無住持不同之疑義，經被告以103年8月15日府民宗字第1030165461號函復原告。
嗣原告於104年9月21日函文被告請求更正系爭宮廟負責人為原告，經被告以104年10月30日府民宗字第1040227607號函略以系爭宮廟登記迄今尚未具有經被告備查之信徒名冊及管理或組織章程，請造橋鄉公所輔導系爭宮廟依內政部104年7月31日台內民字第1040428354號函釋意旨辦理選任負責人並報主管機關備查。
原告不服，於104年11月25日提起訴願請求撤銷被告104年10月30日府民宗字第1040227607號函、塗銷苗栗縣寺廟登記表92年12月登記證栗縣（造）登字第捌號即原處分並將系爭宮廟負責人更正為原告，經內政部以105年2月12日台內訴字第1050006831號訴願決定以提起訴願逾期而為不受理，原告未於期限內提起行政訴訟而告確定。
其後，原告於105年6月20日向被告提出確認行政處分無效申請書，請求確認原處分無效、塗銷系爭宮廟92年無效之變動登記並恢復住持為原告之登記，原告認被告於原告請求後30日內不為確答，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭宮廟依84年寺廟登記表登記原告為住持，訴外人朱火爐則登記為管理人，由朱火爐協助廟務之管理。
嗣於92年間被告辦理92年度寺廟總登記時，誤以管理人朱火爐為負責人，而向朱火爐為通知，朱火爐竟假借被告行政疏失，未經原告同意，私下向被告申請變動登記，並將系爭宮廟負責人登記為朱火爐，被告亦疏未詳查，逕以原處分變更登記朱火爐為負責人。
惟依監督寺廟條例第6條第1項規定及84年寺廟登記表證記載，原告為系爭宮廟之住持，為實質有權之營理人，另依寺廟登記規則第3倏規定，寺廟之登記，應由住持即原告聲請之，若無住持者，始得由登記名義上之管理人朱火爐為之。
準此，被告准由朱火爐申請變更登記，程序上實有之重大瑕疵。
㈡又依修正前寺廟登記規則第10條第1項規定，被告應派員調查所填申請寺廟變更資料是否確與事實相符，始得准予變更登記，且84年寺廟登記表證既已記載原告為住持，且系爭宮廟之基地及建物皆為原告所有，被告卻以原處分准與無聲請權人朱火爐聲請之變更登記，有無效事由。
因系爭宮廟於84年間即登記原告為住持，且廟宇坐落基地及建物皆為原告所有，則若由並非住持、亦非廟宇坐落基地及建物所有權人之朱火爐變更登記，形式上即與常情有違，被告卻准予朱火爐之申請，即有違誤，又原處分顯具一般人一望即知之瑕疵，屬行政程序法第111條第7款其他具有重大明顯瑕疵之無效行政處分，其所為之錯誤變動登記處分應屬無效。
㈢又依監督寺廟條例第6條第1項及第2項前段規定，原告既於84年寺廟登記表登記為系爭宮廟之住持，揆諸臺灣高等法院104年度上字第917號判決、最高法院85年度台上字第2157號判決要旨，則原告就系爭宮廟亦有管理權能而為系爭宮廟之管理人。
次依行為時寺廟登記規則第3條規定，修正前寺廟是84年寺廟登記表既登記原告為系爭宮廟之住持，則寺廟之登記自應由原告聲請之，何以92年之寺廟登記卻在有住持之情況下，逕由管理人朱火爐代為登記，顯然與法令有違。
又雖寺廟圖記為寺廟重要之印鑑證明，然系爭宮廟為行政作業方便計，印鑑皆常年存放於寺廟中，朱火爐付以取付印鑑亦不得作為認定寺廟管理權屬之證明。
綜上，寺廟登記之申請應由身為系爭宮廟住持之原告為之，始為適法，被告逕准予朱火爐申請寺廟登記，未盡調查之義務，實有重大瑕疵。
㈣系爭宮廟之主建物為苗栗縣○○鄉○○段00○號建物，其系爭宮廟建物使用執照為（84）栗建管造字第50號；
然使用執照登記之起造人為「造橋鄉龍山吾母宮，管理人：盧增興」，顯見管理權人應為原告，與所有權狀記載管理者為朱火爐即有明顯不同，顯然存有私權爭執甚明，揆諸高雄高等行政法院92年度訴字第429號及最高行政法院95年度判字第1424號判決意旨，即無法認定朱火爐確有管理權，被告不應准朱火爐辦理寺廟登記，且被告提呈之系爭宮廟建物謄本調取時間為103年7月25日，亦無從證明被告之承辦人員於辦理系爭宮廟92年12月之寺廟登記時，有落實查核建物謄本之程序，亦有違法之處。
㈤又縱舊寺廟登記證不得作為登記有案寺廟之證明文件，然其為經機關核可之公文書，登載之內容自有公信力，而得援引為證據。
且84年寺廟登記表係經機關實質審認並核可之公文書，得信其登載之事項為真，且原處分登記負責人為朱火爐之登載仍持續對外發生規制力，此由被告104年10月30日函覆原告盧增興之函文即可知悉，則原負責人如何認定，顯係依原處分之登記，是其登載內容持續發生效力，自有其訴訟上之證明力，被告認為舊寺廟登記證自104年12月31日起不得作為登記有案寺廟之證明文件，被告似指原處分登載內容已全然失效，則上開函釋所稱「原負責人」如何認定？實屬有疑，故被告所辯，毫無理由等情。
並聲明求為判決：確認原處分關於負責人為朱火爐部分無效。
三、被告則以：㈠依92年寺廟總登記作業程序第6點㈡規定，初稿原則上由寺廟負責人親自填寫，倘寺廟負責人要求登記人員即公所人員代填，登記人員代填後，應朗誦並複問有無錯誤，確認無誤後才加蓋寺廟印信及負責人印章。
至系爭宮廟84年及原處分，經書面審查其寺廟登記均相同且管理人印鑑式章皆朱火爐，故原告請求被告塗銷原處分，實無理由。
㈡有關寺廟登記規則第3條規定，原告主張依84年寺廟登記表原告係為系爭宮廟之住持，原處分何以朱火爐名義辦理部分。
惟按監督寺廟條例第6條第2項之規定，實務上寺廟具有管理權之負責人，並非單以名稱為判斷，而係依寺廟不同組織型態而有不同稱謂，如管理人制係以管理人為該寺廟負責人，執事會制係以住持為該寺廟負責人。
系爭宮廟依84年寺廟登記表記載，其宗教別為道教，組織型態為管理人制、管理人姓名及印鑑式均為朱火爐，且寺廟圖記為寺廟重要之印鑑證明，上開資料與原處分比對並無不同。
次依苗栗縣竹南地政事務所土地建物查詢資料，苗栗縣縣造橋鄉潭內段93號之建物於84年9月18日登載所有權人為系爭宮廟，管理者亦為朱火爐。
準此，原處分係朱火爐以系爭宮廟負責人名義，備齊資料申請換證，經造橋鄉公所登記人員參照應備資料，依論理及經驗法則判斷朱火爐為負責人應無疑義，被告所為之登記處分，並非無效之行政處分。
㈢另「辦理寺廟登記須知」於102年9月10日經內政部以台內民字第1020287824號令修正發佈，並自即日起生效，生效前核發之寺廟登記表及寺廟登記證，自104年12月31日起不得作為登記有案寺廟之證明文件。
蓋自政府遷臺後，我國分別於42年、53年、62年、72年、82年、92年辦理6次總登記，爰依修正前寺廟登記規則核發之舊寺廟登記證，證明寺廟為登記有案寺廟之證明效力，原則上至102年12月31日止，是舊寺廟登記證自103年1月1日起不得作為登記有案寺廟之證明文件；
且為使新、舊寺廟登記證之證明效力於辦理期間得以銜接，直轄市、縣（市）政府得於相關規定延長舊寺廟登記證之證明效力至期間屆滿之日，此有內政部102年11月15日台內民字第1020339902號函意旨可茲參照。
又內政部102年11月21日台內民字第1020352394號函頒「縣市102年度全面換領寺廟登記證作業規範」制定苗栗縣102年度全面換領寺廟登記證作業計畫，其中第7點附註：本須知修正生效前核發之寺廟登記表及寺廟登記證，自104年12月31日起不得作為登記有案寺廟之證明文件。
故系爭宮廟84年寺廟登記表證自104年12月31日起，已不得作為登記有案寺廟之證明文件等語，資為抗辯。
並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為：原處分變更登記負責人即管理人為朱火爐，並無住持之記載，是否屬行政程序法第111條第7款其他具有重大明顯瑕疵之無效行政處分，而為無效？
五、經查：㈠按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」
為行政訴訟法第6條第2項所明定。
本件原告曾以105年6月20日向被告提出確認行政處分無效申請書，請求確認原處分無效、塗銷系爭宮廟92年無效之變動登記並恢復住持為原告之登記，有原告確認行政處分無效申請書在卷足憑（本院卷第13至15頁），因被告於原告請求後30日內不為確答，而提起本件行政訴訟等情，應認原告提起本件請求確認原處分關於變更登記負責人為朱火爐無效之訴訟，已有踐行關於行政訴訟法第6條第2項所規定之程序，合先敘明。
㈡次按行政訴訟法第6條規定，固有關於確認行政處分無效之訴訟類型；
然有瑕疵之行政處分，尚有無效處分及得撤銷處分之分；
所謂無效之行政處分，行政程序法第111條定有規範；
其中第7款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
準此、就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，其中行政程序法第111條第1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。
而所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者；
故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分（最高行政法院96年度判字第1755號判決意旨可參），且如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非無效，僅為「得撤銷」（同院100年度判字第1329號判決意旨參照）。
再所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。
㈢再按監督寺廟條例第6條第2項規定：「寺廟有管理權之僧道，不論用何名稱，認為住持。
但非中華民國人民，不得為住持。」
、行為時寺廟登記規則第2條規定：「寺廟登記之舉辦，分總登記及變動登記2種，總登記每10年舉行1次，變動登記每年舉行1次，新成立之寺廟，應於成立時聲請登記，其登記手續與總登記同。」
又內政部54年4月1日台內民字第168560號代電略以：「關於寺廟登記證之效力問題，可依照臺灣省政府原擬『第2次寺廟登記既係依照規定通令辦理，第2次寺廟總登記辦理完竣後第1次寺廟登記所發登記證似應一律無效。』
……」、同部102年11月5日台內民字第1020339902號函略以：「主旨：各直轄市、縣（市）政府未依辦理寺廟登記須知修正後第26點第1項規定訂定相關規定規範換領寺廟登記證辦理期間者，依修正前寺廟登記規則核發之舊寺廟登記證，證明效力至102年12月31日止，詳如說明，請查照。
說明：……二、本部業於102年8月8日、9月10日令頒修正寺廟登記規則及辦理寺廟登記須知，寺廟登記規則修正後第2條規定業已廢止寺廟總登記，及依辦理寺廟登記須知修正後第26點第1項規定：『直轄市、縣（市）政府就本須知修正施行前轄內登記有案之寺廟，應依本須知所定，繕造寺廟登記證，並依行政程序法相關規定，通知寺廟及寺廟負責人於一定期間內，持本須知修正前核發之寺廟登記表及寺廟登記證，至寺廟所在地鄉（鎮、市、區）公所換領寺廟登記證。』
直轄市、縣（市）政府如未依上開規定就換領寺廟登記證事宜訂定相關規定規範辦理期間，舊寺廟登記證依前述說明自103年1月1日起不得作為登記有案寺廟之證明文件；
如直轄市、縣（市）政府訂有相關規定規範辦理期間者，為使新、舊寺廟登記證之證明效力於辦理期間得以銜接，直轄市、縣（市）政府得於相關規定延長舊寺廟登記證之證明效力至辦理期間屆滿之日。」
復內政部編印92年寺廟總登記工作手冊之92年寺廟總登記作業程序第6點略以：「執行登記：92年6月1日起至92年10月31日以前完成。
㈠鄉（鎮、市、區）公所登記工作人員應攜帶登記表，準時前往寺廟辦理登記。
㈡寺廟登記表各欄初稿原則上由寺廟負責人親自填寫，但寺廟負責人要求登記人員代填時，登記人員可代為填寫，登記人員代填登記後，應朗誦並複問負責人有無錯誤。
如無錯誤，再行依登記表各欄初稿所填內容繕打一式五份，寺廟登記表初稿應併案存檔。
㈢寺廟登記表繕打後，登記人員應加以檢查核對，俟確實無誤，再請寺廟負責人加蓋印信及負責人印章。
……。」
，另被告依內政部102年11月21日台內民字第1020352394號函頒「縣市102年度全面換領寺廟登記證作業規範」制定苗栗縣102年度全面換領寺廟登記證作業計畫，其中第7點附註：「本須知修正生效前核發之寺廟登記表及寺廟登記證，自104年12月31日起不得作為登記有案寺廟之證明文件。」
㈣經查，內政部編印之92年寺廟總登記工作手冊，係內政部依行為時寺廟登記規則第2條規定，就直轄市、縣市辦理10年一次之寺廟總登記應進行之流程、應備之文件表冊及其他應注意之事項等，所為細節性、技術性及事務性之規定，經核並未違反行為時寺廟登記規則之規定，被告據以為92年間辦理轄區內寺廟總登記時之依據，尚無不法。
次查，被告於92年間為辦理轄區內寺廟總登記，依行為時寺廟登記規則第2條規定、內政部編印之92年寺廟總登記工作手冊中「92年寺廟總登記作業程序」第5點及第6點規定辦理，寄發「苗栗縣政府92年度寺廟總登記通知單」予系爭宮廟，通知系爭宮廟應備妥1.寺廟印信及負責人印章、身分證影印本；
不動產所有權狀及存款證件；
3.原有之寺廟登記表證；
4.負責人變動之證明文件；
5.加入所屬教會團體會員證；
6.寺廟照片等文件，並請系爭宮廟先填妥寺廟登記表空白部分、寺廟人口登記表及寺廟總登記申請書後寄回被告。
嗣經被告依系爭宮廟所提示上開文件形式審查，認系爭宮廟依84年寺廟登記表記載，系爭宮廟坐落苗栗縣○○鄉○○段000○00○號土地，其宗教別為道教，組織型態為管理人制，管理人姓名及印鑑式均為朱火爐，住持為原告；
再依苗栗縣竹南地政事務所土地建物查詢資料記載，坐落苗栗縣○○鄉○○段000○00○號土地之同段93建號建物，於84年9月18日登載所有權人為系爭宮廟，管理者為朱火爐，與系爭宮廟84年寺廟登記表記載相同；
又系爭宮廟84年寺廟登記表上寺廟印鑑與原處分即92年寺廟登記表上寺廟印鑑亦為相同，且系爭宮廟自84年總登記迄92年被告辦理登記時並未有負責人變動之證明文件等情，有內政部編印之92年寺廟總登記工作手冊、苗栗縣政府92年度寺廟總登記通知單、系爭宮廟84年寺廟登記表、苗栗縣竹南地政事務所土地建物查詢資料及原處分附本院卷可稽（本院卷第119至122頁、第11頁、第10頁、第72頁、第12頁），被告認系爭宮廟係朱火爐以負責人名義，備齊資料申請換證，經造橋鄉公所登記人員參照應備資料形式審查並無不合，報經被告審查無誤後，作成原處分發給系爭宮廟，揆諸前開規定及說明，原處分應屬適法。
㈤本件原告主張原處分有上開無效事由，惟按監督寺廟條例第6條第2項本文「寺廟有管理權之僧道，不論用何名稱，認為住持」之規定，並參照行為時寺廟登記規則第3條「寺廟之登記，由住持聲請之，無住持者，由管理人聲請之」之規定，是實務上寺廟具有管理權之負責人，並非單以名稱為判斷，而係依寺廟不同組織型態而有不同稱謂，如管理人制係以管理人為該寺廟負責人，執事會制係以住持為該寺廟負責人，而直轄市、縣市於辦理92年寺廟總登記作業時，依行為時寺廟登記規則第2條及內政部編印之92年寺廟總登記工作手冊之規定，係依前次寺廟登記表上記載之寺廟負責人申請寺廟總登記時，所提出應備之相關文件及申請書等表件，經形式審查並無不符，即予以登記並發給新的寺廟登記表證。
經查，被告於辦理92年寺廟總登記作業時，依系爭宮廟84年寺廟登記表記載系爭宮廟組織型態為管理人制，管理人姓名為朱火爐，寺廟印鑑之圖記亦為朱火爐所保管，並有朱火爐之印鑑章（本院卷第10頁）且系爭宮廟之建物所有權人為系爭宮廟，其管理者亦登記為朱火爐（本院卷第71頁），被告依上開規定認定朱火爐為系爭宮廟具有管理權之負責人，並以朱火爐申請而提出之應備相關文件及申請書等，形式審查認定並無不合，而作成原處分，應認被告所為行政處分並無任何一望即知之重大明顯瑕疵，其所為原處分並不具無效事由。
至原告主張系爭宮廟之住持為原告，故其為實際負責人云云，惟查，系爭宮廟之實際上負責人究為原告或朱火爐、朱火爐是否無權使用系爭宮廟印鑑、以及系爭宮廟主建物之使用執照登記管理人與所有權狀登記管理人不一致等私權紛爭，原告若對此有所爭執，應循民事訴訟或非訟程序以為救濟，究非本院所能審核，亦非原告得執以為原處分具有重大明顯瑕疵等無效事由之主張。
又查系爭宮廟建物謄本乃苗栗縣竹南地政事務所於84年9月18日本於職權所登載，原告若認其登載內容與事實不符，應另循民事或行政救濟程序以為主張；
且依土地法第43條規定，該土地建物謄本之登記機關為苗栗縣竹南地政事務所，並非被告，在該建物登記並未經法院確定判決或其他法定事由認屬登記錯誤前，應認該登記有公信力，被告依該土地建物謄本記載，認定系爭宮廟84年間管理人即為朱火爐，亦難認有重大明顯之瑕疵，其所作成之原處分，亦非屬無效。
準此，原告前揭主張行政處分無效之原因，縱有瑕疵，該瑕疵，亦非瑕疵猶如「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，自無首揭行政程序法第111條第7款款規定無效之事由。
則原告訴請確認原處分關於負責人為朱火爐部分無效，為無理由，應予駁回。
六、綜上所述，原告主張原處分具有行政程序法第111條第7款所規定具有重大明顯之瑕疵之事由，並不足採，其請求確認原處分關於負責人為朱火爐部分無效，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，尚無逐一論述之必要，附此說明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 16 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 林 靜 雯
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 11 月 16 日
書記官 黃 靜 華
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