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臺中高等行政法院判決
105年度訴字第337號
106年2月22日辯論終結
原 告 黃陳瑞玉
黃元祥
共 同
訴訟代理人 陳淑芬 律師
原 告 黃幹雄
黃經基
鄧惠媛
黃柏欽
黃柏舜
黃蘭鑑
黃蘭綱
黃淑瑩
陳黃美枝
被 告 苗栗縣頭份市公所
代 表 人 徐定禎
訴訟代理人 黎育誠
徐玉珍
許守承
上列當事人間退還保證金事件，原告提起行政訴訟，並經本院依原告黃陳瑞玉及黃元祥聲請，分別於105年11月14日、106年1月17日以105年度訴字第337號裁定准予追加原告黃幹雄、黃經基、鄧惠媛、黃柏欽、黃柏舜、黃蘭鑑、黃蘭綱、黃淑瑩、陳黃美枝為本件原告，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告黃幹雄、黃經基、鄧惠媛、黃柏欽、黃柏舜、黃蘭鑑、黃蘭綱、黃淑瑩、陳黃美枝經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依到場兩造之聲請，由其一造辯論而為判決。
又原告前係主張其被繼承人黃琇瑩、黃麟發於91年11月22日承諾簽立之切結書，依行政程序法第141條第1項規定準用民法第71條、同法第83條及第73條等規定，為無效之行政契約，請求被告返還現金220萬元及其利息，利息起算日則自收現金時起算等情，經本院97年3月13日以96年度訴字第291號判決（下稱前確定判決）駁回原告之訴確定；
本件原告則係依行政程序法第149條準用民法第227條之2規定，請求被告應給付原告220萬元，及自95年5月5日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息等情，核原告提起本件訴訟標的及公法上請求權與前確定訴訟並非相同，原告提起本件行政訴訟，自無訴訟標的為確定判決或和解之效力所及情形，應予准許，併予敘明。
二、事實概要：緣高鐵路線經過苗栗縣頭份鎮之興隆段時因採路塹結構施工，造成該處原本之既有道路被截斷無法通行，交通部高速鐵路工程局基於維持既有道路暢通功能之原則，選定與原既有道路最近距離處進行道路改道，以降低中斷既有道路所造成之阻隔影響，乃選定TK88＋980處（高鐵里程）規劃跨越高鐵之橋。
嗣訴外人黃琇瑩、黃麟發（即原告之被繼承人，下稱被繼承人）因開發個人土地之需求，於民國87年8月間向交通部高速鐵路工程局申請將跨越橋變更至TK88＋780處，而為交通部高速鐵路工程局否准。
被繼承人乃商請交通部高速鐵路工程局、韓商現建公司以其在取得附近居民之同意下，欲將該跨越橋樑從原規劃之TK88＋980（高鐵里程）處改設至TK88＋780（高鐵里程）處並請被告居中協調召開三次協調會，而於第三次協調會（下稱第三次協調會）中被繼承人向附近居民保證跨越橋樑若改設至TK88＋780（高鐵里程）處時，其必定會建妥連接原既有道路之聯絡道，並於91年11月22日承諾簽立切結書（下稱系爭契約），且提供新台幣（下同）1,000萬元保證金（現金300萬元及支票面額100萬元計7張）用以保證其必定會完成該聯絡道路工程（下稱系爭聯絡道工程），用以取信於附近之居民，若其未能依約行事時，被繼承人同意將所提供之保證金沒收用以作為繼續興建道路之用，並自願將上開保證金交由被告代為保管。
其後系爭聯絡道工程有施做一部分，被告即按比例退還部分代為保管之保證金款項，惟被繼承人未繼續進行施工該聯絡道路，致使代為保管之保證金款項尚無從返還（被告代為保管之金額尚有現金220萬元及支票面額100萬元計6張）。
原告及其他繼承人前主張該切結同意書為無效，請求被告返還其所保管之金額，為被告所不同意，提起行政訴訟並經前確定判決原告之訴駁回確定。
其後，原告以被繼承人皆已過世（黃琇瑩於92年5月13日過世、黃麟發於92年2月2日過世），系爭聯絡道工程屬嗣後履行不能，原告為繼承人，依行政程序法第149條準用民法第227條之2規定，向臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）提起給付訴訟，請求被告給付220萬元及自95年5月5日至清償日止按年息百分之5計算之利息，經苗栗地院以105年度訴字第258號裁定移送本院審理。
三、原告主張略以：原告黃陳瑞玉之夫黃麟發與次女黃琇瑩即被繼承人生前曾簽立系爭契約，共同提供保證金新臺幣220萬元及支票6紙（面額計680萬元）予被告並已交付，保證完成系爭聯絡道工程完成。
然被繼承人皆已過世，已屬嗣後履行不能，且被告自被繼承人過世至今，從未主動要求原告等繼續履約，原告等亦從未主動表示代為履行系爭契約。
又被繼承人黃琇瑩過世後，6月至11月屆期之票，被告均未提示兌現，可證被告不願負保證之責；
且由被告105年8月5日陳報狀所附之6紙支票僅存影本等情，依民法第325條第3項、票據法第144條準用同法第74條及第100條等規定，被告早已同意原告等不用繼續履行，因被告不同意被繼承人過世後由被告另負保證之責。
況前確定判決認定系爭契約屬有效之行政契約，且行政程序法第149條有規定行政契約本法未規定者，準用民法之相關規定，故民法第227條之2亦應有準用，是原告等為繼承人，爰依民法第227條之2之規定，請求判決變更原保證責任並判決被告應返還原告保證金220萬元及支票6紙，且先請求給付220萬元等情。
並聲明求為判決被告應給付原告220萬元，及自95年5月5日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
四、被告則以：㈠被繼承人因開發個人土地之需求，商請台灣高速鐵路股份有限公司（下稱高鐵公司）、韓商現建營造公司以其在取得附近居民之同意下，欲將該跨越橋樑從原規劃之TK88+980（高鐵里程）處改設至TK88+780（高鐵里程）處，而被繼承人為達前開目的取得附近居民之同意，遂央請被告居中協調召開3次協調會。
嗣於第三次協調會中被繼承人向附近居民保證跨越橋樑若改設至TK88+780（高鐵里程）處時，其必定會建妥連接原既有道路之聯絡道，並於協調會中承諾簽立系爭契約，用以保證其必定會完成該聯絡道路工程，取信於附近之居民，係為達前開目的，始簽立系爭契約，該次協調會議之結論為：⒈為確保便道能供里民通行不可設守衛室、收過路費及交切結書給被告。
便道依產業道路設計規範施工，另開分期支票給公所以利工進。
⒉徐家旁便道另外由黃代表盛和代表黃家協調。
而系爭契約內容則為：有關高鐵里程TK88+980跨越橋遷移至TK88+780處，經頭份鎮公所91年11月20日召開協調會依其結論特立切結書以資為憑其內容如后：⒈高鐵里程TK88+980跨越橋興建時，周邊道路連通部分由切結人自行負責施工、道路寬度為3公尺之柏油路面如附圖，應依產業道路簡易規範施工，施工前應先申請向被告報備，以合程序。
⑴高鐵路線道路之開闢應配合跨越橋興建之時程同時完成有關其土地之取得及同意書，由切結人負責。
⑵道路開闢完成後，切結人應無條件提供公共使用，日後該路權亦歸被告管理。
⒉為確保道路能如期完工，切結人應提供保證金做為保證，其條件如左。
⑴切結人應提供現金新台幣參佰萬元及支票柒張，每張各壹佰萬元共計新台幣壹仟萬元，由被告保管做為履約保證金，詳如附件。
⑵道路施工時共分十階段，每當做完一階段時切結人得要求退還提供之支票乙張，以次類推現金部分則留至最後三階段退還，但切結人如要求退回款項時，應於事前三日提出申請書以做為退款之依據。
⑶切結人如未能依約行事時鎮公所得將所提供之保證金沒收做為繼續興建道路之用，切結人不得異議，應願放棄先訴抗辯權。
其後，被告以91年11月25日頭鎮建設字第0910022097號函告高鐵公司、興隆里辦公室、韓商現建營造公司及被繼承人黃琇瑩等略以：「有關高鐵里程TK88+980跨越橋遷移至TK88+780處，經被告居中協調陳情人與相關里民已取得協議，被告同意遷移，請查照……」。
㈡系爭契約，依其內容無非係被繼承人單方面承諾負擔義務所為之單方意思表示，其本應受系爭契約內容之拘束，況被繼承人黃琇瑩當初申請將高鐵里程TK88+980跨越橋遷移至TK88+780處，高鐵公司業已達成，其即應完成系爭契約所承諾之義務，否則被告即違反承諾及應對系爭契約內容及相關會議紀錄善盡督促及保管責任，從而，需待原告等依系爭內容完成時，被告始能返還所保管之保證金。
㈢復被告於95年8月28日召開「興隆里高鐵跨越橋旁聯絡道路施工保證金案」會議及95年9月25日召開「興隆里高鐵跨越橋旁聯絡道路施工保證金案」現場會勘（參與者有高鐵公司、興隆里長、相關代表、里民及吳維海即原告等之代理人），結論為：⒈請林金雄里長與劉文照代表於本次會後再次與前次開會人員協商，配合該既成道路之施工。
⒉請黃琇瑩女士家屬確實依前「切結同意書」所簽具之內容執行工作，被告定當按工程施作比例逐次退還保證金。
⒊建議由業主及附近相關地主聯合組成管理委員會，負責處理保管保證金。
㈣另前確定判決已確認：⒈系爭契約為行政契約，屬合法有效，原告等自應受該契約之拘束。
⒉原告之被繼承人自應完成系爭契約所承諾之義務，否則即違反其對當初同意遷移當地居民及被告之承諾義務，從而，需待原告等依系爭契約內容完成時，被告始得依該契約所同意約定而返還所保管之保證金。
惟自前確定判決確定以來，原告等既未依約定完成系爭聯絡道工程，原告主張返還保證金，為無理由等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有系爭契約（苗栗地院105年度訴字第258號卷，下稱苗栗地院卷，第38頁）、第三次協調會議紀錄（同卷第37頁）、原確定判決（同卷第48至53頁）附卷可稽，並經本院調閱前確定判決全卷供參，自堪認為真正。
兩造之爭點為：原告等主張被繼承人皆已過世，系爭聯絡道工程屬嗣後履行不能，依行政程序法第149條準用民法第227條之2規定請求被告給付220萬元及自95年5月5日至清償日止按年息百分之5計算之利息，是否有據？
六、本院判斷如下：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」
，「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。
因公法上契約發生之給付，亦同。」
為行政訴訟法第2條、第8條第1項所明定。
又行政機關對於人民，於不能基於公權力作成行政處分時，其公法上財產及非財產給付之請求權，亦須以一般給付訴訟貫徹之，其情形一如同項後段所規定行政契約之法律關係，因此應予肯認行政機關與人民間，因公法上原因而發生之財產上給付，或行政處分以外之其他非財產上之給付，得為給付訴訟之訴訟標的。
次按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。
但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」
、「（第1項）行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。
如不能調整，得終止契約。
（第2項）前項情形，行政契約當事人之一方為人民時，行政機關為維護公益，得於補償相對人之損失後，命其繼續履行原約定之義務。
（第3項）第2項之請求調整或終止與第2項補償之決定，應以書面敘明理由為之。
……。」
、「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」
為行政程序法第135條、第147條及第149條所明定。
再按「契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。」
為民法第227條之2第1項所明定。
㈡經查，被繼承人參與被告於91年11月20日所召開第三次協調會，於會中被繼承人向附近居民保證跨越橋樑若改設至TK88＋780（高鐵里程）處時，其必定會建妥連接原既有道路之聯絡道，並依該會議記錄於91年11月22日提供系爭契約與保證金1千萬元（現金300萬元及支票面額100萬元計7張）予被告，系爭契約明確表示：「高鐵里程TK88+980跨越橋興建時，周邊道路連通部分由切結人自行負責施工、道路寬度為3公尺之柏油路面……切結人如未能依約行事時，被告得將所提供之保證金沒收做為繼續興建道路之用……」，並自願將上開保證金交由被告代為保管，是被繼承人與被告就被繼承人應依約履行系爭聯絡道工程之相關事項已作成結論，已有意思表示之合致，而有契約之存在，原告即應受該行政契約之拘束，系爭契約性質屬行政契約，並為合法有效之行政契約等情；
又依前確定判決理由以原告之被繼承人應完成切結書所承諾之義務，否則即違反其對當初同意遷移當地里民及被告之承諾義務，故需待被繼承人依系爭契約之內容完成時，被告始得依系爭契約所同意約定而返還所保管之保證金，惟系爭聯絡道工程迄今僅完成一小部分等情，均為兩造所不爭執（本院卷第51頁），並據前確定判決論斷甚明。
準此，原告自應受系爭契約約定內容之拘束，完成系爭聯絡道工程，若未能依約完成該工程，被告得將被繼承人提供之保證金用以做為繼續興建完成該工程。
㈢原告雖稱被繼承人皆已過世，系爭聯絡道工程屬嗣後履行不能，依行政程序法第149條準用民法第227條之2規定，原告應先給付系爭保證金其中220萬元部分云云。
惟查：⒈系爭契約所保證之系爭連絡道工程，係因原告之被繼承人為開發私人土地申請高鐵TK88＋980處（高鐵里程）跨越高鐵橋改設至TK88＋780（高鐵里程）處，並於第三次協調會中出具系爭契約向當地居民保證其必定會建妥連接原既有道路之聯絡道，且系爭契約之性質屬行政契約等情，已如前述，而系爭聯絡道工程有使當地居民得以通行之公益需求，故就系爭契約履行所生之爭議，應優先適用行政程序法關於行政契約之規定，若同法未規定者，始準用民法相關之規定。
經查，就原告所執之情事變更原則，於本件是否適用，前開同法第147條即明定行政契約之情事變更原則，觀諸同條規定，可知行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容，如不能調整，得終止契約；
但因行政契約有實現公益之目的，行政機關與人民締結行政契約後，如情事變更，如人民依同條第1項規定請求調整契約內容或終止契約，將妨礙契約之公益目的時，行政機關得基於公益性及公平性，於補償人民之損失後，仍命其繼續履行原約定之義務；
且上開人民請求調整契約內容或終止契約、行政機關補償人民之決定，均應以書面敘明理由為之，以求慎重明確（同條88年2月3日立法條文對照表說明欄參照，按立法院於三讀時原列於同法第141條，嗣經總統公布施行時係列於同法第147條，同卷第138至139頁）。
然查，原告僅曾於95年5月5日以函文向被告請領系爭保證金，理由係「為購買聯絡道路土地之用」（苗栗地院卷第5頁），其後迄至原告起訴請求被告返還保證金為止，原告均未曾以情事變更為由，以書面請求調整系爭契約內容或終止系爭契約。
準此，基於行政契約仍以尊重訂約雙方合意之原則，原告自不得未經書面向被告請求調整系爭契約之權利義務，即逕以契約嗣後履行不能，而向本院起訴請求被告返還保證金。
⒉縱依原告所陳，本件得依同法第149條準用民法第227條之2有關情事變更之規定。
惟查，依前開民法第227條之2第1項規定之情事變更原則，係源於誠信原則內容之具體化發展而出之法律一般原則，屬於誠信原則之下位概念，乃為因應情事驟變之特性所作之事後補救規範，旨在對於契約成立或法律關係發生後，為法律效果發生原因之法律要件基礎或環境，於法律效力終了前，因不可歸責於當事人之事由，致發生非當初所得預料之變動，如仍貫徹原定之法律效果，顯失公平者，法院即得依情事變更原則加以公平裁量，以合理分配當事人間之風險及不可預見之損失，進而為增減給付或變更其他原有之效果，以調整當事人間之法律關係，使之趨於公平之結果。
因此，當事人苟於契約中對於日後所發生之風險預作公平分配之約定，而綜合當事人之真意、契約之內容及目的、社會經濟情況與一般觀念，認該風險事故之發生及風險變動之範圍，為當事人於訂約時所能預料，基於「契約嚴守」及「契約神聖」之原則，當事人固僅能依原契約之約定行使權利，而不得再根據情事變更原則，請求增減給付。
惟該項風險之發生及變動之範圍，若非客觀情事之常態發展，而逾當事人訂約時所認知之基礎或環境，致顯難有預見之可能時，本諸誠信原則所具有規整契約效果之機能，自應許當事人依情事變更原則請求調整契約之效果，而不受原定契約條款之拘束，庶符情事變更原則所蘊涵之公平理念及契約正義（最高法院103年度台上字第308號民事判決意旨參照，同院104年度台上字第2413號判決、102年度台上字第929號判決及97年度台上字第1794號判決意旨同）。
本件依前開兩造不爭執事項所述，可知被繼承人與被告簽訂系爭契約時，所提供之保證金係供被繼承人日後無法履行系爭聯絡道工程時，被告得將所提供之保證金沒收做為繼續完成工程之用。
準此，被繼承人於訂定系爭契約，應已就日後可能發生之無法履行完成系爭聯絡道工程之風險，提供保證金預作保證完成該工程之約定，則雖被繼承人於該工程完成前死亡，然系爭契約所負保證完成該工程之義務，並非被繼承人一身專屬，依被繼承人生前訂定系爭契約時所提供之保證金，即屬因風險發生（如本件之被繼承人死亡）致被繼承人無法完成該工程時所為之履約保證，綜合系爭契約當事人之真意、系爭契約之內容及目的、社會經濟情況與一般觀念，被繼承人之死亡尚非被繼承人訂約時所不能預料，則基於誠信原則，承受系爭契約權利義務之原告，自仍應依系爭契約之約定，繼續完成系爭聯絡道工程，或使被告得將被繼承人提供之保證金用以做為繼續興建完成該工程。
故本件被繼承人死亡，並無情事變更原則之適用，原告主張系爭聯絡道工程屬嗣後履行不能，依行政程序法第149條準用民法第227條之2規定，請求被告返還保證金云云，要無可採。
七、綜上，原告之主張，均無可採。被告以原告受系爭契約約定內容之約束完成系爭聯絡道工程後，被告始得返還所保管之保證金等語，核無違誤。
原告起訴意旨求為被告應給付原告220萬元，及自95年5月5日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。
另本件事證已臻明確，兩造其餘事證及主張，核與本判決之結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 8 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 林 靜 雯
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 3 月 8 日
書記官 黃 靜 華
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