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臺中高等行政法院判決
105年度訴字第369號
106年5月3日辯論終結
原 告 全葉工程顧問有限公司
代 表 人 李明哲
訴訟代理人 陳錦芳 律師
被 告 臺中市政府建設局
代 表 人 黃玉霖
訴訟代理人 湯識弘
上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺中市政府中華民國105年8月19日府授法申字第1050152811號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為被告民國102年間依政府採購法辦理「103年度臺中市政府建設局第二大隊轄區工程委外設計監造（東勢、石岡、后里等區及鄰近行政區）」之工程招標採購案（下稱系爭技術服務採購案）之得標廠商，雙方已於103年1月17日簽訂「委託技術服務契約書」（下稱系爭採購案契約書），原告依約應就被告辦理之「103年度臺中市政府建設局第二大隊轄區工程（本件涉及工程部分為：被告辦理之103年度臺中市后里及石岡區等鄰近區域緊急排水及公共設施改善與搶修工程）」負有為被告設計及監造之義務。
而原告為履行契約義務提出於被告之系爭工程103年7月1日及103年10月12日監造日報表非由實際監造工程師李明哲簽認，而係由他人簽署李明哲姓名提出於被告；
且將系爭工程承造廠商即訴外人贊勝營造有限公司（下稱贊勝公司）尚未依約施工履行完成之「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」等2部分工項列載於工程總結算明細表（第1次派工至第4次派工）並簽具提出於被告供作系爭工程結算請款之憑證。
經被告承辦人員查覺上情後，認定原告違反委託技術服務契約第16條第1項第7款之約款，符合政府採購法第101條第1項第4款規定之情形，乃以105年3月16日中市建工二字第1050028837號函（下稱原處分）通知原告將其刊登政府採購公報（通稱停權處分）。
原告不服，循序提起異議及申訴，均經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：㈠被告作成原處分時未充分舉證原告有偽造變造監造日報表，縱認原告因可歸責之事由而循內部代理機制代簽，且授權員工使用公司大小章，符合報表格式規範；
原告依圖說規定查驗承包商開挖之實方，依流程原告並無法實質查核土方是否申報，非屬偽造、變造，亦無偽造、變造之故意：1.被告於申訴程序中所提出之監造日報表為修改後版本，修改後第1次至第4次派工監造報表均為原告公司時任監造主任李明哲所親簽，該修正後由監造主任親簽之監造日報表顯非屬私自製作之虛偽文書，被告之舉證顯不足以證明原告有違反政府採購法第101條第1項第4款之情事，該部分亦遭原申訴審議判斷認無理由。
2.系爭工程進行中，主辦工程司無論於會勘、履勘甚或派工前之管線協調會，均經常性地不於期日前進行通知而僅於期日當日以電話臨時通知原告，甚或未通知相關單位出席履勘或協調會，導致系爭工程進度延誤情形，屢見不鮮。
被告於104年5月22日以中市建工二字第1040063700號函通知原告應於104年6月1日前將函文附件所列尚須修正及補充事項之修正資料函復被告，以利辦理後續決算及請款事宜，但上開函文竟遲至8月才寄送，致使原告於104年8月28日始收受上開函文。
倘非原告基於謹慎，於104年6月1日當日向被告詢問驗收資料提送時間為何，始知當日已為招標機關上開函文所定期日之末日。
惟104年6月1日當日，申訴廠商之監造主任即李明哲，因公在外出差，無法就系爭監造日報表進行簽名，倘未於被告所示之期日提出該修正資料，被告必然藉詞原告逾期提出而扣罰原告，原告為配合被告之期程，迫於無奈，僅有請監造主任即李明哲審閱報表內容無誤後，依原告公司內部代理機制委由工程師代為簽名。
故原告既基於公司內部代理機制，委由工程師代為簽名，自難認係符合偽造之要件，更難認原告有偽造監造報表之故意，參酌臺北市政府訴92025號申訴審議判斷書判斷要旨認為「政府採購法第101條第1項第4款之偽造、變造與刑法上定義不同，惟行為人仍須具備偽造或變造之故意，始得該當本款之構成要件」之見解，本件原告自與政府採購法第101條第1項第4款規定未合。
3.系爭工程之「公共工程監造報表」係原告公司本於監造單位之地位依公共工程施工品質管理作業要點附表五-1規定所提出，由欄位最下方之「監造單位簽章：」一欄可知，應簽章人亦為原告公司，故監造報表應由原告公司簽章以具名提出即可。
被告所提出之3張系爭工程監造報表中，雖簽署「李明哲」之字跡前後不同，惟3張監造報表之「監造單位簽章：」攔位，皆印有原告公司之大、小章，符合系爭監造報表之格式要求，實際上皆係原告公司之員工獲得公司授權後，代表公司用印於監造報表，「李明哲」3字是否親簽，並非系爭監造報表之重點，亦無所謂偽造、變造之問題。
4.依系爭採購案契約書之約定，原告僅有監督承包商製作結算書之義務，且依原設計之實方量查驗承包商開挖之土方，符合圖說規定，非屬登載不實。
又原告依本案工程之土石方兩階段申報流程，並無實質查核是否申報土方之權責，其依承包商提供之相關文件提送予被告，亦無偽造、變造之故意：⑴依系爭採購案契約書第2條第2項第11目及第2條附件二第2款第3目第12點之約款，可知原告之權責係監督系爭工程之承造廠商製作結算明細表等相關資料，並予以審查後協助提送給被告。
原告確係依承造商所提供之「廢棄土方處理」及「廢棄土方運棄」等相關文件做成統計決算報表，被告僅以原告有提送義務為相反主張云云，並無可採。
再者，被告於系爭工程承造廠商贊勝公司於申訴審議程序亦陳稱：「如果申訴廠商沒有將數量提供給監造單位，監造單位不可能在結算表上記載系爭2工項之數量1,587.68立方公尺」等語。
可見承造商有義務製作結算書，原告僅有監督之義務，不能因此課予原告承擔承造商製作結算書之義務。
況且，縱係原告代承造商製作結算書，也係基於監督指導之立場，不能因此要求原告承擔承造商之責任。
蓋系爭採購案契約書既無此約定，自不能要求原告負擔系爭採購案契約書以外之義務。
⑵土方之數量計價的單位為體積，非以重量計價，且挖出來後的土方為鬆方，所以並無法用「每車的體積」或是「每車的重量」進行土方估算，故採用收方測量的實方計價，為最保守且最準確的計價方式。
而土方經開挖後，變成「鬆方量」之體積遠大於設計時之「實方量」，故本案之計價以原設計測量所得之實方量為最保守亦相對最準確的計算方式。
系爭工程於現場基礎開挖期間，原告依監造契約及監造計畫規定，係僅於「檢驗停留點」而非逐日進行查驗，且開挖深度與範圍皆經監造人員實地查驗符合圖說規定，是以結算數量與原設計相同，原告自無登載不實之情。
被告辯稱原告未逐日查驗挖方數量及運棄數量云云，實無可採。
⑶本件剩餘土石方兩階段申報流程中，原告並無實質查核土石方流向是否如實申報之權責，僅能轉交承包商填具之處理紀錄表給被告。
原告已現場查核承包商所開挖之實方，並依承包商提供之相關文件作成總結算明細表，並無偽造或變造之故意，亦無虛偽請款之意圖：①系爭採購案契約書約定監造之103年度臺中市第二工務大隊災害緊急搶險、搶修工程，其「工程剩餘土石方兩階段申報作業及流向勾稽作業契約補充事項」第5點規定土石方運送憑證使用流程如下：承包廠商於工程主辦單位發給運送憑證後，轉交給工地負責人；
土方運離工地時，由負責人於運送憑證簽章；
運土業者核對土方內容與運送憑證無誤簽收後，隨車攜帶至土石方處理場所，場所管理者簽收運送憑證並收存憑證第四聯，並將月報表上網申報；
運送業者留存憑證第三聯，並送回工地負責人處，工地負責人留存第二聯並將第一聯送交工程主辦單位；
工地負責人並應將每月整理之處理紀錄表送交工程主辦單位。
故監造單位僅負責將工程主辦單位發給之運送憑證遞交給承包廠商，並將承包廠商所登錄之處理紀錄表回報給工程主辦單位。
又觀諸處理紀錄表格式，亦無監造單位應查核簽章之欄位。
②本工程之廢棄土石方處理與運棄之實質查核，係由工程主辦單位、承包商及土石方處理場所，分別上網登錄取得單位碼及流向編號，並分別簽收並遞交運送憑證；
監造單位即原告在前開兩階段申報流程中，並無法取得相關流向文件或勾稽資料，以實質查核承包商是否如實申報土石方流向，僅有轉交承包廠商所填具的處理紀錄表予工程主辦機關即被告之權責。
③原告已秉持其監造責任，審核承包商土石方處理計畫送被告核備完成，並依設計圖說及監造計畫擬定內容查驗開挖之實方，其設計開挖範圍與深度與圈說相符，嗣依承包商所提供之「廢棄土方處理」及「廢棄土方運棄」等相關文件提送總結算明細表，承包商未提出營建剩餘土方流向證明顯非可歸責於原告，原告並無偽造或變造相關履約文件之故意，亦無「登載不實」而讓承包商請款之意圖。
縱認原告辦理結算時疏未令承包商提出土方流向證明有過失，亦與採購法第101條第1項第4款之要件不符。
⑷原告之施工及監造日報表均係依權責查驗後據實填寫，施工日報表的第一版，其完成數量為1,587.68立方公尺，惟因被告未詳查系爭工程土方運送並未上網申報，致後續承造商無法提出土石方證明後，被告乃於104年7月之會議中要求為避免程序瑕疵，要求原告將承包商無法提出土石方證明的行為，視為承包商並無施作，而請原告將完成數量修正為0，以作為對承造商不計價之懲罰，是原告既依照被告之指示而填寫施工及監造日報表，難認有登載不實之情。
況且，遍觀監造契約，未有原告應逐日責令承包商提交施工日報之規定，且被告亦未舉證證明原告有此義務。
且觀諸土石方兩階段申報流程可知，承包商係於每月底將土石方處理紀錄表送交工程主辦單位，亦知原告並無逐日責令承包商提出土資流向證明之義務。
⑸系爭工程之承造商贊勝公司亦因未依約辦理契約工項「廢棄土石方處理」及「廢棄主石方運棄」等2工項且違規棄置餘土而遭被告予以刊登政府採購公報之處分，贊勝公司就被告通知刊登政府採購公報之處分向臺中市政府採購申訴審議委員會提出申訴，並於預審會議時就其未依契約約定處理及運棄剩餘土方乙節坦承不諱。
惟臺中市政府採購申訴審議委員會就贊勝公司提出申訴乙節，撤銷相對人原異議處理結果，顯見申訴審議委員會亦認贊勝公司違反政府採購法情節並非重大。
惟就原告提出之申訴竟決定駁回，其申訴審議判斷顯係裁判矛盾且違反政府採購法第6條所揭示之公平原則，原申訴審議判斷關於駁回原告申訴部分，顯有違誤。
㈡退萬步言，縱認原告該當偽造或變造之要件，被告所為停權處分亦不符合比例原則：1.參照最高行政法院103年度判字第341號判決、高雄高等行政法院104年度訴字第375號判決、行政院公共工程委員會96年4月16日工程企字第09600151280號函釋及行政院公共工程委員會訴0000000申訴審議判斷理由意旨，即知廠商違反政府採購法第101條第1項各款規定，不以該各款中明定情節重大者為限，一律均應審酌是否合乎比例原則。
至於是否有違反政府採購法第101條而情節重大，應參酌廠商係出於故意或過失、履約情形、已完成之工作或項目占合約之比例及該不合格之項目所生之損害大小因素綜合考量。
另行政程序法第7條所謂「顯失均衡」，應參酌諸如法秩序之維持、違法事件之持續性及嚴重性、監督及管理之困難程度、所涉金額與契約金額之比例、對國家、社會造成之後果或影響等多項因素綜合考量。
2.系爭工程之承攬廠商贊勝公司於履約期間未依約辦理「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」等2部分工項且違規棄置餘土，卻提出已完成系爭2工項之相關文件予監造單位即原告，原告係依承造商所提供之「廢棄土方處理」及「廢棄土方運棄」等相關文件做成統計決算報表，承造商未提出營建剩餘土方流向證明顯非可歸責於原告，原告並無偽造或變造相關履約文件之故意，亦即縱認原告作成之統計決算報表與事實不符而違反政府採購法第101條第1項第4款規定（原告否認之），原告應僅負過失之責，原告非基於故意，其違約情節尚難謂重大。
3.縱認申訴廠商之統計決算報表登載有誤之情事違反政府採購法第101條第1項第4款規定，惟招標機關尚得依系爭契約之約定對申訴廠商進行扣罰，已有其他同樣能達成目的之最小侵害手段可資運用，並非廠商有違反政府採購法第101條之規定即應一律將之刊登於政府採購公報。
4.系爭工程之土石方運棄費用僅20餘萬元，原告所得之服務費僅1萬餘元，占整體標案之比例甚微。
惟原處分將使參與公共工程表現卓著、以公共工程為主要業務之原告，因過失行為於3年內不得參與公共工程，顯失均衡，有違行政程序法第7條之比例原則：⑴系爭工程廢棄土石方處理及運棄部分之工程費用僅20餘萬元（占糸系契約總金額4％）、原告之服務費用僅1萬餘元，未完成部分所涉工程款僅占整體標案微小比例，其他亦無工程品質不良之情形。
⑵原告雖非大型工程顧問公司，惟員工人數歷年來仍介於30至50人間，目前原告公司含加保人數共達41人，屬中型顧問公司，原告公司自成立來均以承接政府部門之公共工程案件為公司主要業務，此由原告104年得標政府採購案件數為41件，高居全國工程技術顧問公司第12名；
且原告公司103年及104年公共工程之營業收入為50,988,710元及52,010,171元，分別占該年度營業收入總額之98.35％及95％即知。
原告公司既以政府公共工程為主要業務，對於公司內部管理及監造人員於履約過程之履約管理等事項自當嚴格要求，亦就內部人員辦理職前訓練講習、教育訓練講習、履約管理、工程輔導查核、內部稽核等課程，並要求工作人員確實遵守職業倫理及內部管理系統等，力求公共工程監造業務之確實，原告確已對內部員工善盡監督、管理之責。
⑶原告自公司成立以來提供優良之工程服務，過往於公共工程之查核成績良好，甲等比例佔查核案件數量之半，且工程查核亦幾乎無被扣點情形，此有原告近5年公共工程履歷資料可稽。
再者，原告參與眾多公共工程，均秉持服務與回饋社會之理念，對於工程設計及監造期間之品質管理設有管控機制，並落實於實際執行過程，故工程品質深獲業主肯定，並頒發相關感謝狀表揚原告對於工程品質之用心。
尤有甚者，原告承攬基隆市立建德國民中學「103年度活動中心校舍耐震能力補強工程」「新北市新店區105年度災害緊急搶修及颱風災後復建工程-小坑二路8、9災後復建工程」工程效益及品質深獲業主肯定，分別經提報參與中華民國地震工程學會辦理之「結構耐震補強工程技術獎」及新北市工程優質獎評選，前者經評選後獲頒建築類之「結構耐震補強工程技術獎」，後者經初選通過進入複審並進入最後決選階段。
前開獲獎紀錄及感謝書函等均再再可證原告多年來承攬並完成公共工程之設計、監造，對地方及國家建設發展之貢獻。
⑷原告過往參與公共工程紀錄良好，且年營業額高達5,000萬元，承攬公共工程案件數量高居全國顧問公司第12名，原處分將使原告長達3年無法參與公共工程，對其工作權暨財產權侵害甚鉅，將承擔過於嚴重之損害。
以利益權衡之觀點，原告因情節及金額甚微之過失致受原處分，與政府採購法欲達成之公益目的顯不相當，參酌前述實務見解，原處分已達「顯失均衡」之程度，不符行政程序法第7條揭示之狹義比例原則，其理至明等情。
並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。
三、被告答辯略謂：㈠有關監造日報表簽章部分：1.系爭工程自103年5月21日工程開工後，原告從未告知被告關於「因監造主任（李明哲）另有要務，經取得簽署人（監造主任：李明哲）之同意，授權他人代為簽署」等相關事宜，直至工程104年3月25日驗收合格後，被告察覺原告提送決算資料中之監造日報表有核章字跡不符之情形，請原告說明，原告始以104年11月4日104中建東字第189號函略以：「……故委由工程師代為簽名後旋即提出……」等語，可知該日報告並非由李明哲所為，與真實不符，自違反政府採購法之規定。
雖然本件之申訴審議判斷認修改後第1次至第4次派工監造報表確為李明哲所親簽云云，惟違反行政法上之行為既已完成，自不因嗣後修正而免其責任，原處分並無違誤。
2.原告雖謂因被告承辦人恐請款公文延誤，催促辦理，致使原告監造報表偽簽云云，惟被告工程承辦人係於104年5月22日以中市建工二字第1040063700號函通知原告應於104年6月1日前將函文附件所列尚須修正及補充事項之修正資料函復被告，以利辦理後續決算及請款事宜，核與原告監造日報表偽簽時間為103年間，不具因果關係。
㈡有關工程總結算明細表部分：1.原告認為係依承造商贊勝公司提供之「廢棄土方處理」及「廢棄土方運棄」等相關文件作成統計決算報表，故資料與事實不符非可歸責於原告云云。
惟原告係工程監造單位，依據委託技術服務契約第2條第2項第11款規定，明確指出原告依規約應辦工程驗收決算等事宜，屬自身應辦事項，應就施工廠商提供資料如實審核，直至結算資料符合實際始轉核至工程主辦機關被告辦理後續請款作業，故廠商提供資料，原告應依規審查仍不免除履約及提供正確資料之義務及責任。
2.原告以104年3月13日104中建東字第140號函送「103年度臺中市第二工務大隊災害緊急搶險、搶修工程（東勢區等鄰近區域）」「臺中市政府建設局工程總結算明細表（第1次派工至第4次派工）」「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」上所填載之系爭2工項之數量1,587.68立方公尺，施工廠商贊勝公司應依契約規定依核定土石方處理計畫將廢棄土石方運往核定之土石方處理場處理，惟施工廠商於他案中已自承在竣工前並未將廢土運棄至合法場所，僅運至鄰近民地保存。
另有關被告指出原告所提之工程總結算明細表上特定工項及數量涉嫌登載不實乙節，原告對於施工廠商贊勝公司未依法提出營建剩餘土石方流向證明乙節並不否認。
3.原告為專業監造廠商，本應依委託技術服務契約第2條第2項第7款規定，逐日就施工廠商贊勝公司於工地現場完成若干挖方數量，以及運棄數量與流向，確實監督，並按日填載監工日報，且原告另應責令施工廠商贊勝公司按日交付施工日報及提出土資流向證明，始能於結算文件上計算並填載實做數量，惟原告提出與原派工數量完全相同，然工程實務上，土方幾不可能發生實際施作數量與原預估數量分毫不差之情況，故其填載之數量核屬無據且為不實之數據。
4.原告對於臺中市政府採購申訴審議委員會撤銷施工廠商贊勝公司申訴案，惟駁回原告申訴案，認為裁判矛盾且違反公平原則乙節。
惟臺中市政府採購申訴審議判斷書駁回原告申訴案，認為原告登載不實完成數量，屬嚴重之違約（法）之行為態樣，認原處分並無違反比例原則，指述原告提送之系爭工程總結算明細表登載不實部分，應屬有據。
被告依本法第101條第1項第4款規定，將原告刊登政府採購公報，於法有據，原異議處理結果為相同之認定，核無不合。
至於臺中市政府採購申訴審議委員會撤銷施工廠商贊勝公司申訴案，因係認為尚有舉證不足，故兩者因舉證不同，故判斷不同，並無矛盾、不公平及違誤情形。
㈢有關原處分並無違反比例原則部分：1.原告認為被告原處分及申訴審議判斷顯未考量比例原則之適用云云。
惟委託技術服務契約契約之「工程剩餘土石方兩階段申報作業及流向勾稽作業契約補充事項」及「臺中市公共工程土石方運送憑證與兩階段申報制度流程」規定，施工廠商應依核准申報廢棄土方處理計畫書執行土石方運送及處理，以履約「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」契約工項，而原告為監造單位，應按契約規定確實要求施工廠商依規約施工，惟廠商未辦理「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」，原告監造單位卻將工項數量約1,587.68立方公尺納入結算請款，涉及監造不實、審核不實屬重大過失之違約行為，而監造日報表及結算明細表皆係工程履約重要之文件，原告如有偽、變造或登載不實之情形，屬嚴重之違約（法）行為態樣，原處分自無違比例原則。
2.原告主張「……是否有違反政府採購法第101條而情節重大，應參酌廠商係出於故意或過失、履約情形、已完成之工作或項目占合約之比例及該不合格之項目所生之損害大小因素綜合考量。
同理，廠商工作項目之金額占合約之比例亦應列入是否情節重大知考量範圍內。」
等語，認為原處分應考量比例原則云云，惟「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」，工項數量約1,587.68立方公尺，以容量10立方公尺卡車需載運約150車次標的明顯，施工廠商未載運至指定土石處理場，載運至工地周遭附近棄運，造成社會環境負擔，原告為現場監造於第4次派工施工期間103年11月20日至104年2月16日相當時間未發現、未制止、未通報承廠商違規施工，並納入結算請款，涉及監造不實屬重大過失之違約行為，而結算明細表皆有登載不實之情形，屬嚴重之違約（法）行為態樣，原處分自無違比例原則。
3.原告主張「……亦即縱認原告做成之統計決算報表與事實不符，原告亦僅負過失之責。
且系爭工項之工程費用僅20餘萬元、原告之服務費用僅1萬餘元，違約情節亦非重大。」
等語，認為原處分應考量比例原則云云。
惟施工廠商未載運1,587.68立方公尺土石方至指定土石處理場，而載運至工地周遭附近棄運，造成社會環境負擔，原告為現場監造約3個月期間未發現、未制止、未通報承商違規施工，並納入結算請款，涉及監造不實屬重大過失之違約行為，而結算明細表皆有登載不實之情形，屬嚴重之違約（法）行為。
4.原告監造單位應依約監督承包商依工程契約施工，監督廢棄土石方依契約規定運往核定土石處理廠，本案承包商未依規運送廢棄土及處理，原告身為監造單位應當場制止，並要求其依規約執行，並函報工程主辦機關被告知悉，惟原告身為監造單位，於施工期間並未當場制止承包商違規施工亦未通報被告，顯違反契約相關規定，且無監造作為並監造不實，甚至於結算明細表重要文件中提報未依規施作工項數量。
為遏止此等行為，故遵循政府採購法第101條之規定，對於廠商有違法或重大違約情形時，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關等語。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為：被告認定原告提出之監造日報表非由監造工程師李明哲本人製作簽名，而工程總結算明細表列載承造廠商未依約施作完成之工項，乃依政府採購法第101條第1項第4款規定對原告為停權處分，認事用法有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按政府採購法第101條第1項第4款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」
㈡經查：本件原告為系爭技術服務採購案之得標廠商，依系爭採購案契約書約定，原告就訴外人贊勝公司承作之系爭工程負有為被告設計及監造之義務，經被告認定原告為履行監造義務提出之系爭工程103年7月1日及103年10月12日監造日報表並非由實際監造人李明哲簽認而係他人代為簽署，且將贊勝公司未合法依約履行完成之「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」等2部分工項列入工程結算請款，乃作成原處分通知原告將其刊登政府採購公報，原告循序提起異議及申訴，迭經異議處理結果及審議判斷均未獲變更等情，為兩造所不爭執，復有卷附原處分即被告105年3月16日中市建工二字第1050028837號函（見本院卷第48至49頁）、異議處理結果即被告105年4月18日中市建工二字第1050046740號函（見本院卷第54至55頁）及臺中市政府105年8月19日府授法申字第1050152811號採購申訴審議判斷書（見本院卷第58至67頁）等件可稽，堪予認定。
㈢原告雖以上開情詞指摘原處分違法應予撤銷云云。
惟：1.揆諸政府採購法第101條第1項第4款之立法目的，乃鑒於政府採購案件攸關公共利益，廠商自參與投標起迄於履約完成，本應遵守誠實信用原則，其使用不實內容之投標、契約或履約相關文件，必妨礙廠商間良性競爭，危及採購公平性及採購品質，若不從嚴責其停權效果，將難予杜絕，易使僥倖之徒，群起效尤，不但辦理機關必須付出極大代價予以防範，延宕時效，浪費政府資源，而且無以確保政府採購法之規範目的。
準此以論，該款規範之目的既在防止廠商以偽造之文件矇混通過招標機關之檢驗，致影響採購品質，並維廠商間之良性競爭，顯與刑法關於變造及偽造文書罪所維護之法益互殊，彼此之涵義不能為相同解釋。
易言之，政府採購法第101條第1項第4款所稱偽造及變造、均非以行為人有無制作權限為必要，其行為態樣包括廠商自行製作不實文件之情形在內（最高行政法院100年度判字第1782號判決意旨參照）。
2.再者，政府採購法第101條第1項第4款著重於行為人之行為責任，只要其行為完成，足以影響採購品質之虞，即該當其客觀構成要件，不以發生實害結果為必要；
且此款所稱履約相關文件，凡廠商履行契約所應提交予採購機關之文件，均屬之（最高行政法院105年度判字第440號、105年度判字第435號、106年度判字第121號判決意旨參照及行政院公共工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋意旨參照）。
3.又對照政府採購法第101條第1項第4款與同項第3款、第8款、第10款、第14款等款之規定，顯見前者不似後者明定「情節重大」為構成要件。
是以廠商參與政府採購案有偽造、變造投標、契約或履約相關文件之情形者，除可認其行為不具實質違法性，足以阻卻處罰外，立法機關既已評價其行為本身在客觀上已深具可責難性，無論辦理採購機關或行政法院均無以其行為非情節重大不予處罰之裁量餘地，否則，即創設法律所無之裁罰要件，明顯違反權力分立原則，殊不足取（最高行政法院106年度判字第121號判決意旨參照）。
另行政罰側重於實現行政管制目的，其非難性之評價遠較犯罪之刑事處罰為低，若不處罰過失行為，將無以維護公共利益，此稽之行政罰法第7條第1項明定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
可明。
故行政違規行為，除法律明定其處罰限於故意行為外，不論行為人主觀上出於故意或過失，均應處罰，並不受法條描述其行為態樣之用語而影響。
4.查本件原告乃受被告委託就訴外人贊勝公司承作之系爭工程為設計及監造，依兩造簽訂之系爭採購案契約書及原告為履約而製作之監造計畫書所載原告應提供之監造服務，其義務內容包括負責工程施工監造、品質查核、填具工程監造日誌、查核紀錄、查驗紀錄、驗收紀錄、工程估驗請款、施工日誌、監督承造廠商依照工程採購契約設計圖說及相關法令正確施工、監督施工品質、審核履約進度及履約估驗計價等項目，並由李明哲擔任監造工程師負責現場監造與內業，陳信佑擔任監造技師，職掌計畫負責技師等情，此見諸卷附系爭採購案契約書第2條約款（見併卷外放系爭採購案契約書第2頁、第3頁）、監造計畫書（見本院卷第264頁、第267頁、第268頁反面、第269頁）可明。
5.經稽之卷附原告提出於被告之103年7月1日系爭工程第1次派工監造日報表及103年10月12日系爭工程第2次派工監造日報表監造單位簽章欄「李明哲」簽名，明顯與監造工程師李明哲本人簽名不符（見本院卷第196至198頁），且原告前已出具104年11月4日104中建東字第189號函陳明上開該監造日誌表確非由李明哲簽名屬實在卷可憑（見本院卷第199頁）。
足認原告提出於被告之上開2紙監造日報表並非由實際監造工程師李明哲簽認，而係他人簽署李明哲姓名提出於被告。
原告雖主張：上開監造報表均經李明哲審閱，而授權李信佑代為姓名云云（見本院卷第250至251頁）。
然該監造報表係系爭工程現場施工實況之紀錄，依原告就系爭工程分派之工作人員職掌，僅李明哲具監造工程師資格，陳信佑係監造技師，既未親任現場監造業務之監造工程師自不具簽署之適格，且衡情在監造報表簽名不需數秒鐘，倘李明哲確實有親至現場監造，並核實填載監造報表，當無不能製作報表完成時立即簽名之理。
是上開原告所述，核與事證情況不符，難認信實可採。
6.原告就系爭工程簽認估價請款之第1次派工至第4次派工工程總結算明細表內列載之「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」等2部分工項，依被告與承作廠商贊勝公司簽訂之「103年度臺中市第二工務大隊災害緊急搶險、搶修工程(東勢區等鄰近區域)」工程契約之「工程剩餘土石方兩階段申報作業及流向勾稽作業契約補充事項」及「臺中市公共工程土石方運送憑證與兩階段申報制度流程」之約款（見併卷外放之被告答辯卷第209頁以下及第212頁以下），贊勝公司應依核准申報廢棄土方處理計畫書執行土石方運送及處理，以履行「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」之工項，將廢棄土載運至合法土石方處理場處理，並取得流向證明文件，始履約完成。
原告受被告委託監督承作廠商贊勝公司應合法依約完成工項，並查驗工程品質及簽認估價請款，依前揭系爭採購案契約書第2條第2項第7款約定，原告之監造工程師自須親至工地現場逐日確實監督贊勝公司挖取、運棄土石方之數量，並按日填載監工日報，且應責請贊勝公司按日交付施工日報及提出土石方之流向證明文件，核實比對無訛，才能將該工項計入結算請款。
況且，衡量上開工項之土石方總數量約1,587.68立方公尺，必須容量10立方公尺之卡車載運達150車次才能處理完成，倘原告之監造工程師確實有親至工地現場監督，並核實查驗，當可輕易查悉贊勝公司就上開工項並未合法履約完成，迅即責成贊勝公司完工，原告卻任由贊勝公司主張即將之列入已履約完成之工項簽認工程總結算明細表估價請款，益證原告監造工程師並未逐日親至工地現場監督，並親自核實簽認日報表至明。
7.又衡諸本件原告受被告委託監造贊勝公司施作系爭工程，自應本於專業，忠勤信實地履行契約義務，其監造工程師竟怠惰未親至工地現場監督查驗，委由他人代為簽署工程監造日報表混充敷應，且任憑贊勝公司主張，未善盡查驗義務，將未合法履約完成之工項，簽認結算明細表報請付款，其可非難性至為嚴重，無從憑認不具實質違法性，亦無從以其款項占總工程款之比例不大為由，即謂以其行為非屬情節重大，而設詞寬免其行政責任。
是故，本件原告提交予被告之上開系爭工程103年7月1日與103年10月12日監造日報表，以及第1次派工至第4次派工工程總結算明細表關於「廢棄土石方處理」及「廢棄土石方運棄」工項部分，均明顯不實，核諸上開說明，其所為符合政府採購法第101條第1項第4款所稱偽造、變造履約相關文件之情形，核諸上開說明，被告作成原處分將原告刊登政府採購公報，自屬適法有據。
六、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告所為之原處分及異議處理結果均不具違法應予撤銷之事由，申訴審議判斷決定駁回其申訴，亦無不合。
至於申訴審議判斷理由關於認定被告就系爭工程103年7月1日及103年10月12日監造日報表非由實際監造工程師李明哲簽認，未善盡舉證之責部分，其論據固有未當之處，但其維持原處分及異議處理結果之結論並無二致，仍應予維持。
從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 24 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 5 月 24 日
書記官 凌 雲 霄
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