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臺中高等行政法院判決
105年度訴字第5號
105年7月13日辯論終結
原 告 林平煌
輔 佐 人 林瑞麟
訴訟代理人 林盛煌 律師
郭眉萱 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
訴訟代理人 蕭智元 律師
複 代 理人 周軒毅 律師
參 加 人 賴淑卿
訴訟代理人 陳鎮 律師
許富雄 律師
輔助參加人 臺灣彰化農田水利會
代 表 人 呂炉山
訴訟代理人 李俊錫
上列當事人間水利法事件，原告不服中華民國104年11月10日經
濟部經訴字第10406315310號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、緣參加人賴淑卿於民國103年7月16日檢具相關書件，以其辦理擴大投資，需申購輔助參加人臺灣彰化農田水利會所有之彰化縣○○鄉○○段000○0○號土地（下稱系爭土地，其登記地目為「水」，登記使用地類別為「水利用地」，面積為86平方公尺）為由，向被告申請系爭土地之「無妨礙水利證明」。
經被告審查結果，認系爭土地已無保留作為水利相關設施用地之需求，依水利法第63條之2第2項規定，以103年8月22日府水管字第1030263369號函（下稱原處分）為同意參加人所請之處分。
原告主張其為系爭土地之鄰地（即同段343及344地號2筆土地，下稱343及344地號土地）所有權人「祭祀公業林登元」（下稱系爭祭祀公業）之派下員之一，不服原處分，於104年6月17日（收文日期為同年月18日）提起訴願，惟經訴願機關決定以原告非原處分之相對人，亦非原處分之利害關係人，與訴願法第18條規定不合，乃決定訴願不受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、程序方面：
原告主張其於104年2月25日向輔助參加人陳情，輔助參加人以104年5月20日彰水管字第1040006567號函（見本院卷第17頁，以下各當事人及機關文件出現2次以上者，均以各該當事人及機關該年月日文件簡稱之）復原告，原告於同年月26日收受該函後，始知悉此事，於104年6月18日對原處分提起訴願（見訴願卷第38-41頁），業據原告陳明在卷，復為被告等所不爭執，並有上開函文及訴願書附卷可稽，應堪採信，依訴願法第14條規定，原告提起訴願並無逾法定不變期間而不合法之情形，先此說明。
三、原告主張略以：
（一）343及344地號土地為系爭祭祀公業所有，該祭祀公業管理人林牛已歿，目前無新管理人。其派下員散落全國各地，
經蒐證結果，只能查得林牛之父林朝桂（清朝咸豐年間）
，以前資料全無。其派下員全員資料既未齊全，無法向地
方民政機關辦理申報，致無法依祭祀公業條例第6條第1項、第2項規定，選出新管理人。
（二）原告係林牛之長孫，有戶籍等資料可稽，依祭祀公業條例第3條第1項第4款第2目及第4條第1項規定，原告具有該祭祀公業派下員法定身分。
原告於103年9月16日及104年3月27日以派下員身分，提供343及344地號土地所有權狀，及原告戶籍謄本正本表，向彰化縣田中地政事務所申請系爭
祭祀公業土地鑑界獲准，足證原告具有派下員身分；且本
件訴願決定書之理由三、（一）亦認定原告為該祭祀公業
之派下員（最高法院99年度台上字第1264號民事判決參照）可參。
依民法第827條、第1151條規定、及第828條準用第821條規定，暨最高法院100年台上字第1980號民事判決意旨，原告為343及344地號土地之公同共有人之一，因事實上無法取得全部公同共有人同意，只要為全體公同共有
人之利益，其中一共有人縱然未得全體共有人之同意，亦
得對他人提起訴訟，其當事人適格即無欠缺。
（三）依司法院釋字第469號解釋意旨，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由「保護規範理論」判斷為其法律
上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，得依行政訴訟法
第4條規定，提起撤銷訴訟（最高行政法院99年度判字第212號判決，及高雄高等行政法院96年度訴字第823號裁定意旨參照）。
原告世居於上開343及344地號土地上（門牌號碼：彰化縣○○鄉○○村○○0巷000號），與胞弟林平順一家十餘口共同居住，世代家人均在343及344地號土地上務農為業，所需灌溉水源，係引自系爭土地（水利地渠
道）所供應濁水溪水源灌溉，且自費開通水路，並建造系
爭土地所需之水利建造物，又經常修護（原告已以104年11月3日訴願補充第二次理由書之證據3，提出輔助參加人104年10月14日協調會議內容譯文及錄音檔，由與會之岳曉秋【現任社頭工作站站長】、李俊錫【103年時任社頭工作站站長】、林瑞麟【原告之子】談話內容，即可證明
）。且原告為輔助參加人之會員，享有灌溉或農田排水利
益，及其他依法規或該會章程規定之法律上權利，輔助參
加人負有提供原告灌溉及管理水利設施之責。原告既享有
系爭水權，依水利法第27條第1項、第32條、第33條、第46條第1項第1款、第2款、第63條之2規定，及最高行政法院58年判字第272號判決意旨，原告自為原處分之法律上利害關係人。原告雖非原處分之相對人，惟系爭土地之水
利建造物一旦遭拆除，且無其他可供替代灌溉之水路，原
告需自行花費數萬元鑿井引水灌溉，原告上開權益即有受
損。況被告及輔助參加人辦理系爭土地（水利地）變更土
地處分案，均需原告提供同意書，被告未依規即核准原處
分，已直接限制及損害原告之農地灌溉使用權限，並影響
原告之工作及財產權益，原告係法律上之利害關係人，非
僅為事實上利害關係人而已。另被告以原處分核發系爭土
地之「無妨礙水利證明」後，參加人已於103年12月間向輔助參加人購得系爭土地，並由參加人配偶於103年12月31日委請挖土機將系爭土地填平，造成原告應有灌溉法益
及農作物受損，原處分業已對原告法律上之權利或利益發
生直接損害。原告身為家族長，基於公同共有繼承關係，
因前述管理人暫時無法推舉，為維護系爭祭祀公業及派下
員全體之利益，必須由原告名義提起本件行政訴訟。是原
處分為「第三人效力處分」，依「保護規範理論」判斷之
，原告為原處分之法律上利害關係人，自有提起本件撤銷
訴訟之權能，而為適格之當事人。
（四）原處分下列違法之處：
1、342-1地號水利地灌溉溝渠尚未開通：
⑴該水利地灌溉溝渠必須開通，343地號水稻田灌溉無虞，依法始得核發系爭土地之「無妨礙水利證明」。
⑵輔助參加人103年5月8日彰水管字第1030005895號函、輔助參加人所屬社頭工作站（下稱社頭工作站）103年5月12日彰水社頭字第1030800273號函、輔助參加人103年5月22日彰水管字第1030005472號函、105年5月20日彰水管字第1050006653號函，社頭工作站彰水社頭字第1050800253號函，及原處分，暨社頭工作站站長岳曉秋於104年9月2日鑑界時之說明，可知迄105年5月20日為止，342-1地號水利上之灌溉溝渠尚有障礙未排除，而未開通。上開文件竟
均稱342-1地號水利地灌溉溝渠業已開通，可供343地號水稻田灌溉云云，顯為對重要事項非依據事實所做成，違背
其行政任務及依法行政原則。
⑶被告及輔助參加人擴大解釋成：「已規劃於該地號土地上設置水路以取代繫案土地水利設施等」，亦即不需要先完
成342-1水路開通，即可核發系爭土地之「無妨礙水利證明」，令人難以信服。
⑷現場會勘意義在於查證342-1地號水利地是否可供343地號土地灌溉無虞，並據以決定系爭土地是否廢渠。
但103年6月13日現場會勘，輔助參加人並無人到場，事後採用社頭工作站當時站長李俊錫表示343地號土地可由342-1地號引灌之詐欺言詞，並由李俊錫事後簽名，該現場會勘紀錄係
造假，被告嚴重失職。且被告依該會勘紀錄表，並未再次
為現場勘查，即認定「．．．現況已為空地．．．周遭相
臨土地已無農牧用地．．．而依彰化農田水利會103年5月22日彰水管字第1030005472號函，該會已完成同段342-1地號水路開通確保343地號用水權益，惟倘同段343、344地號土地供水若有爭議願自行負責．．．。」
作成與其103年7月7日函認定完全相反及矛盾之原處分，已顯然違法行政程序法第6條、第8條、第9條及第43條規定。
⑸又濁水溪自南向北流，系爭土地高於344及343地號土地，可以利用高低地勢自然灌溉，而342-1地勢低於344及343地號土地，無法供應該2筆土地灌溉，被告皆因未至現場
現勘，故無法瞭解實況。
2、本件未取得原告之同意書，即核發系爭土地之「無妨礙水利證明」：
⑴依彰化縣政府水利資源處標準作業程序無妨礙水利證明申辦（下稱系爭作業標準），為行政程序法第159條至第162條規定之行政規則，依「行政自我約束原則」，行政機關
下達行政規則，行政機關依行政規則處理人民之事務時，
本於憲法第7條平等權，受合法「行政慣例」所拘束，相
同之事務，應為相同之處理，已產生「事實上對外效力」
。
且103年6月13日會勘紀錄表會勘結論2點所載，參加人須有原告出具之「同意書」，始得申請系爭土地無妨礙水
利證明，但參加人未向被告提出該同意書，即核發系爭土
地無妨礙水利證明，依法有違。被告辯稱：廢除系爭系爭
土地水路後，系爭343、344地號土地是否有灌溉水源，為輔助參加人之權責，被告尊重其判斷云云，不能採信。
⑵依水利法第63條之4、經濟部93年10月26日經授水字第09320222750號函、及「臺灣灌溉事業管理規則」第40條及第41條第1項第4款規定，灌溉及排水路之申請變更，應具備「關係人同意書3份」書件送所在地管理機構轉報主管機
關核定之，始得變更。
⑶輔助參加人於103年4月29日會勘紀錄結論記載：「．．．惟前揭342-1水路尚未完成施設，建議．．．確保同段343地號用水權益」，顯示拆除系爭土地水路將影響343地號用水權益，惟參加人未取得原告之同意書，被告即核發系
爭土地無妨礙水利證明，違反系爭作業標準規定及行政自
我拘束原則。
⑷又依「彰化縣農田水利會受理灌溉排水圳路改道處理要點」（下稱改道處理要點）第4點之⑺規定可知，需出具關
係人土地使用權同意書正影本各3份。
且該要點第5點⑷規定，申請改道經本會認可後，依水利法第46條之規定，將有關地籍位置圖影印本及新圳路工程設計圖各2份，函報
當地縣市政府核准後，通知申請人依本要點各項規定辦理
。可見參加人應取得原告同意書後，由水利會函報被告核
准始得改道。本件被告未加審核，即核發系爭土地無妨礙
水利證明，其行政程序顯係違法。
（五）參加人明知343地號農地一直種植水稻，卻向被告陳稱該土地上無種植，對重要事項提供不正確資料或為不完全陳
述，致被告依該資料或陳述而作成行政處分，依行政程序
法第119條第2款規定，其信賴不值得保護。
該違法行政處分於法定救濟期間經過後，依行政程序法第117條第1項前段規定，被告得依職權為全部或一部之撤銷。
（六）原處分已經妨礙原告對343、344地號土地所有權之行使：因被告核發系爭土地之無妨礙水利證明，業已妨礙原告對
上開2筆土地之完整地支配權，並妨害其所有權之自由使
用、收益，致其所有權能發生減縮、減損之損害。依臺北
高等行政法院102年度訴字第1524號判決意旨，原處分顯有違誤。
另輔助參加人於系爭土地渠道改道至342-1地號及出售系爭土地，均未通知原告；
又原告自104年6月18日提起訴願起，至104年11月10日經濟部作成決定為止，訴願其間達5個月，訴願機關均未為通知延期作成決定，均
同有違法等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則略以：
（一）原告並非原處分之利害關係人，無權提起訴願及本件行政訴訟：
1、依訴願法第1條前段、第18條、行政訴訟法第4條第1項、第3項規定，並參照最高行政法院75年判字第362號判例意旨，所謂利害關係指法律上之利害關係而言，不包括經濟
上、情感上或其他事實上之利害關係。
2、本件原處分係以「賴淑卿」為處分相對人，並非原告，原告除對於原處分具有法律上之利害關係，否則不得針對原
處分提起訴願及本件行政訴訟。原告固主張伊為系爭土地
之鄰地即343、344地號土地所有權人「祭祀公業林登元」之派下員之一，系爭土地上之水利設施係為供應343、344地號土地灌溉，具有保護當地居民生命財產及改善環境，
提昇居住安全之功用，故伊為原處分之利害關係人。並於
鈞院補充陳述：水利法規定興辦灌溉事業及灌溉事業區內
埤池、圳路及其他設施之變更或廢止，應經主管機關核准
，係為確保灌溉事業區內之土地及會員均能享有灌溉權利
，不受影響，依保護規範理論，伊自屬法律上之利害關係
人，伊得依民法第821條規定，單獨本於所有權請求除去侵害，而提起訴願及本件行政訴訟。再者，伊有自費開通
水路及建造系爭土地上水路所需之水利建造物，對於系爭
地號土地之水權登記，及其水利建造物拆除，應有利害關
係云云。惟查：
⑴原告主張曾自費開通水路及建造系爭土地上水路所需之水利建造物，被告否認之，系爭土地上之水利設施應為輔助
參加人所有之公物，並非原告所有，原告前揭主張，尚屬
無據。
是原告援引最高行政法院58年判字第272號判例核與本件之情形不同，尚難比附援引。
⑵按公共使用之公物，其性質無須經特別許可即可使用者，屬公物之「一般使用」，人民對公物之一般使用性質，僅
屬反射利益。查系爭地號土地上之水利設施為輔助參加人
所有供農地灌溉之公物，原告對該水利設施之利用，核屬
無須經特別許可即可使用之一般利用，而一般公物之利用
原則上僅為公物設置之反射利益，並未賦予利用人權利以
對抗公物設置機關或第三人，是縱如原告所稱343、344地號土地有利用系爭土地上水利設施灌溉之需求，充其量僅
有反射利益，難認343、344地號土地所有權人為原處分之利害關係人。
⑶依民法第828條第1項、第3項、第828條第2項準用第821規定，可知公同共有人除得單獨本於所有權對第三人為請求
外，公同共有物其他權利之行使，除法律或公同共有關係
所成立之契約另有規定外，應得公同共有人全體之同意。
查343、344地號土地之所有權人係「祭祀公業林登元」，並非原告，原告主張伊係「祭祀公業林登元」派下員之一
，是否屬實，已有可疑。而「祭祀公業林登元」並未辦理
法人登記，應屬非法人團體，縱原告為「祭祀公業林登元
」派下員之一，原告亦僅係343、344地號土地公同共有人之一。是原告除得單獨本於所有權對於第三人為請求外，
其他權利之行使，原則上應得公同共有人全體之同意，否
則即難謂為適法。查系爭土地及其上之水利設施並非原告
所有，原告主張依民法第767條規定對被告請求排除侵害，自屬無據。
至原告復主張伊依農田水利會組織通則第15條第1項規定，享有之農田灌溉或排水之利益受侵害，而
提起本件訴訟，然原告此主張既非本於土地所有權對於被
告有所請求，自不得由原告單獨提起本件訴訟。
是343、344地號土地所有權人縱為原處分之利害關係人，原告單獨提起本件訴訟，亦不合法。
（二）原處分並無違法：
1、依水利法第63條之2規定，輔助參加人管理之系爭土地上水利設施之廢止，固需經被告核准，但水利法對於核准與
否之要件，並未予以明文，被告有一定裁量權限。被告為
辦理審核無妨礙水利證明，內部雖訂有系爭作業標準，然
此僅係供被告承辦人員內部辦理參考之用，並無對外公佈
，亦無法律效力。再按凡法律規定，行政機關對於是否為
行政行為，以及如何為行政行為，有裁量空間者，則行政
機關有行政行為之裁量權，行政法院自應尊重行政機關之
裁量空間，除有逾越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁
量瑕疵之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行為，
以違法論外，不得就行政行為之合目的性，進行審查。
2、參加人向被告申請辦理無妨礙水利證明時提出：申請書、輔助參加人103年5月22日函、系爭土地地籍圖謄本、土地登記謄本、位置圖、現場照片，經被告依內部作業程序之
「申請無妨礙水利證明會勘審查表」，審核參加人檢附之
相關文件符合前揭作業程序後，詢問其他目的主管機關，
包括系爭土地所在之社頭鄉公所，及系爭土地上之水利設
施管理機關即輔助參加人。社頭鄉公所表示系爭土地不影
響鄰近地區排水，無留作水利相關設施用地之必要，且不
妨礙下水道系統。輔助參加人表示系爭土地不影響農田灌
溉排水設施，343地號可由342-1地號土地引灌。
被告信賴社頭鄉公所及輔助參加人之前揭意見，因此作成同意參加
人所請之原處分，並無違法，且無違反內部作業程序流程
。
3、原告雖稱342-1地號土地上並未完成水路開通云云，惟依水利法或被告內部之無妨礙證明申辦作業程序規定，並無
強制規定灌溉事業區內圳路及其他設施之廢止，以有其他
替代設施為前提，而農田灌溉屬農田水利會之權責，農田
水利會有權規劃灌溉渠道，農田水利會會員並無請求農田
水利會設置一定灌溉溝渠之權利，且343地號土地係由345-1或342-1地號引灌，對於343地號土地並無影響，故被告同意輔助參加人所稱系爭土地上之水利設施無保留作為農
田水利設施，343地號可由同段342-1地號土地引灌之意見，因此作成原處分，並無違法等語，並聲明求為判決駁回
原告之訴。
五、參加人主張略以：
（一）本件原告當事人不適格：
1、原告並未舉證證明是系爭祭祀公業之派下員，難認是公同共有人，不具備成為農田水利會會員之資格：
⑴參照最高法院105年度台上字第403號判決意旨，本件原告雖提出其所系出之戶籍謄本為證，惟此只能證明其祖父為
林牛。
而林牛在343及344地號土地登記謄本雖記載為系爭祭祀公業之管理人，但林牛是否為系爭祭祀公業之派下員
，並沒有規約等其他積極證據可資證明，參照上開判決意
旨，尚難以林牛曾登記為系爭祭祀公業之管理人，即認定
林牛為系爭祭祀公業之派下員，並據此認定原告亦為派下
員。
⑵原告既不能證明其為系爭祭祀公業之派下員，自難認定為343、344地號土地之公同共有人。
從而，原告依法無本於公同共有人資格始能主張之權能，包括單獨本於所有權對
第三人之請求、或公同共有物之處分及其他權利之行使。
⑶原告引用農田水利會組織通則第14條第2款規定，主張其為輔助參加人之會員，享有灌溉或農田排水利益或其他依
法規或該會章程規定之權利，據此主張其為有權利及法律
上之利益，並因原處分而受侵害之人。惟依農田水利會組
織通則之規定，原告主張其為輔助參加人之會員，須以其
為上揭鄰地所有權人（共有人）為前題。然原告並不能證
明，已如上述。則原告顯然欠缺成為輔助參加人會員之前
提要件，因之其於本件訴訟當事人不適格甚明，原告反此
之主張，不足憑採。
2、退步言之，縱認原告具備成為農田水利會會員之資格，其亦非原處分之受處分人：
⑴縱343、344地號土地有利用系爭土地上之水利設進行施灌溉之需求，然其使用系爭土地上之水利設施，只是反射利
益，並無就該水利設施向被告或輔助參加人主張一定行為
或不行為之公法上請求權。
⑵縱認原告具備成為農田水利會會員之資格，其既非原處分之相對人，亦非利害關係人，自不具本件訴訟當事人適格
。
（二）縱認本件原告當事人適格，其法律上之利益亦不因原處分而受有侵害：
依輔助參加人所述，343、344地號土地北向毗鄰之342-1地號土地，於72年間辦理農地重劃時，即編定為水利設施作為灌溉之用，於原處分作成前，雖344地號土地東側主灌溉溝重新施作，但342-1地號土地也已引灌，可使原告所稱需灌溉之343地號土地，處於可引水灌溉之狀態。
但因原告無權占用342-1地號灌溉水路用地，343地號土地才無法順利引水灌溉。是原告縱然為適格之當事人，其法律
上之利益亦不因原處分而受有侵害，是原告之請求並無理
由。
六、輔助參加人主張略以：
（一）依水利法第63條之2條規定，水利設施變更廢止須經主管機關（縣政府）核定，本件輔助參加人同意參加人逕向縣
政府申請廢止，尊重主管機關行政裁量。
（二）水利法並無強制規定水利設施之廢止，要以其他替代設施為前提，水利會會員並無權要求水利會設置特定灌溉溝渠
之權利。且系爭土地保留與否與供水灌溉並無直接關聯。
（三）本段土地屬於農地重劃區，附近有二條渠道供水，輔助參加人有裁量由那一條通水之權責。
（四）因陳厝厝圳更新改善，故於103年5月10日僱工將342-1地號土地上之進水口鑽孔開通，繼續維持其灌溉功能，因施
工中遭原告阻擋，致功能不彰非無法供水，經鑑界後已積
極辦理障礙排除，以恢復原功能。
七、上開事實概要欄所述之事實，有103年7月16日無妨礙水利證明申請書（含輔助參加人103年5月22日函、地籍圖謄本、系爭土地土地登記謄本、現況測量圖、現況照片（訴願卷第19-24頁）、原處分（本院卷14頁）、訴願書（訴願卷第38-41頁）、訴願決定書（本院卷第11-13頁）、原告起訴狀（同卷第4-10頁）附卷可稽，應堪認定。
八、本件首應探究者，乃原告是否為系爭祭祀公業派下員之一：（一）原告主張其為系爭祭祀公業管理人林牛之長孫，故其為系爭祭祀公業派下員之一，惟被告及參加人均否認之，此牽
涉到原告是否為343、344地號土地公同共有人之一之認定，故應先予究明。
（二）按台灣祭祀公業係以祭祀祖先及結合同姓同宗之親屬為目的而設置，組織鞏固，且富有永續性。其管理人之資格，
習慣上固無何項限制，祇需具有意思能力之自然人即可。
惟有派下之公業，通常以選任派下擔任管理人為原則，但
選任派下以外之人為管理人亦屬有效（台灣民事習慣調查
報告，第6版，第775、783頁參照）。
則祭祀公業管理人以選任派下員擔任管理人為原則，此為事實之常態，至選
任派下以外之人為管理人，則為變態之事實。主張常態事
實之當事人，不負舉證之責任，主張變態事實之當事人，
應負舉證責任（最高法院105年台上字第392號、95年度字第584號、94年度台上字第373號判決意旨參照）。
（三）依土地所有權狀（見本院卷第132-133頁）記載，343、344地號土地為系爭祭祀公業所有，其管理人為林牛（住所
：彰化縣○○鄉○○村○○0巷0號）。
林牛於37年8月10日死亡（見本院卷第129頁戶籍謄本），林牛次子林東權於71年12月13日死亡（見本院卷第130頁戶籍謄本），原告為林東權之長子（見本院卷第130頁戶籍謄本）。
查林牛為系爭祭祀公業管理人，而祭祀公業管理人以選任派下
員擔任管理人為原則，此為事實之常態，至選任派下以外
之人為管理人，則為變態之事實。揆諸前揭規定及說明，
原告為主張該常態事實之當事人，就此不負舉證之責任；
被告及參加人為主張該變態事實之當事人，就此即應負舉
證責任。查被告及參加人均辯稱：原告主張其係系爭祭祀
公業派下員之一，惟未舉證以實其說，不可採信云云，但
均未就此變態事實加以舉證證明，其等辯解均非可採。故
本件原告為系爭祭祀公業派下員之一，應堪認定。是被告
及參加人辯稱原告非系爭祭祀公業派下員之一云云，不足
採取。
九、次應探究者，乃原告是否為343、344地號土地之公同共有人：
（一）按民法第1151條規定：「繼承人有數人時，在分割遺產前，各繼承人對於遺產全部為公同共有。」
第827條規定：「（第1項）依法律規定、習慣或法律行為，成一公同關
係之數人，基於其公同關係，而共有一物者，為公同共有
人。（第2項）前項依法律行為成立之公同關係，以有法
律規定或習慣者為限。（第3項）各公同共有人之權利，
及於公同共有物之全部。」
第828條規定：「（第1項）公同共有人之權利義務，依其公同關係所由成立之法律、法
律行為或習慣定之。
（第2項）第820條、第821條及第826條之1規定，於公同共有準用之。
（第3項）公同共有物之處分及其他之權利行使，除法律另有規定外，應得公同共
有人全體之同意。」
第820條第5項規定：「共有物之簡易修繕及其他保存行為，得由各共有人單獨為之。」
第821條規定：「各共有人對於第三人，得就共有物之全部為本
於所有權之請求。但回復共有物之請求，僅得為共有人全
體之利益為之。」。
（二）祭祀公業條例於97年7月1日起施行，該條例施行前成立之祭祀公業，而未依法變更登記為法人者，其性質仍屬於某
死亡者後裔公同共有祀產之總稱，其財產應為祭祀公業派
下員公同共有，於祭祀公業條例施行後，祭祀公業如有原
始規約約定祀產處分方式（或其他權利義務之行使），自
當依規約所定方式處分（或行使），無規約或規約未記載
祀產處分方式（或其他權利義務之行使）者，在依祭祀公
業條例第14條第3項規定訂定或變更規約記載財產處分方式（或其他權利義務之行使）前，祭祀公業之財產處分行
為（或其他權利義務之行使），仍應依98年1月修正前之民法第828條第2項之規定，最高法院103年度台上字第1643號判決意旨可資參照。
（三）查系爭祭祀公業雖向彰化縣社頭鄉公所依祭祀公業條例申請，經該鄉公所以98年5月22日社鄉民字第000000000號公告在案，惟迄今尚未辦理「祭祀公業法人」登記，業經該
鄉公所以105年4月14日社鄉民字第1050005941號函（見本院卷第139頁）覆本院。
揆諸前揭規定及說明，系爭祭祀公業既係在97年7月1日祭祀公業條例施行前成立，且未依法變更登記為法人，其性質仍屬於某死亡者後裔公同共有
祀產之總稱，其財產應為祭祀公業派下員公同共有。又本
件兩造及參加人均無法提出系爭祭祀公業之原始規約，故
有關該祀產處分方式或其他權利義務之行使，應依98年1月修正前之民法第828條第2項之規定為之，亦即應依其性質分別準用民法第820條、第821條及第826條之1規定。
本件原告主張其為系爭祭祀公業所有343、344地號土地之公同共有人之一，其依民法第1151條、依第827條、第828條及第821條規定，以該祀產公同共有人之一的名義，就該祀產之全部為本於所有權之請求，及行使其相關之權利義
務，依法自屬有據。是被告及參加人否認原告此項權利之
行使，顯有誤解，不能採取。
十、再應探究者，乃原告是否本件適格之當事人：
（一）原告主張其為本件適格之當事人，惟被告及參加人均否認之，此牽涉到本件是否應為實體審理之前提，故應予究明
之。
（二）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定
，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願
人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利
或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」
行政訴訟法第4條第1項及第3項定有明文。
準此，須行政處分之相對人及利害關係人，始得以政府機關之行政處分
違法，經訴願未獲救濟，提起撤銷訴訟。此所謂利害關係
人乃指有法律上之利害關係者而言，不包括事實上之利害
關係者在內（最高行政法院75年判字第362號判例參照）。又公行政主體或政府機關作為行政行為依據之法律規範
，是否具有保護第三人之目的，而賦與第三人有維護自己
利益之公權利，並於權利受侵害時請求救濟。依司法院釋
字第469號解釋理由書「．．．法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利
，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或
國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個
人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福
祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產
生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保
障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行
職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」闡述之意旨
，法律規範是否有保障特定人之意旨，應對法律規範為整
體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素
等為綜合觀察以為判斷（最高行政法院103年度判字第114號判決意旨參照），此即所謂之「保護規範理論」。
（三）查系爭土地於72年6月24日經土地重劃後登記為輔助參加人所有，其地目為「水」，面積86平方公尺，編定為特定農業區之水利用地（見訴願卷第22頁之登記謄本）。
依農地重劃條例第37條規定：「（第1項）重劃區農路及非農田水利會管理之水路，其用地應登記為該管直轄市或縣（
市）所有。原登記為國有、省有及鄉（鎮）有者，應辦理
註銷手續。（第2項）前項農路及水路，由直轄市或縣（
市）政府自行或指定機關、團體管理、維護之。其費用由
各該政府列入年度預算。（第3項）重劃區內農田水利會
管理之水路及有關水利設施，其用地登記為農田水利會所
有，並由農田水利會管理、維護之。」由此可知，系爭土
地係屬輔助參加人所有並管理之水路及有關水利設施。
（四）又如前述，兩造及參加人無法提出系爭祭祀公業之原始規約，且關於公同共有人之權利義務，其等復無法提出其公
同關係所由成立之法律、法律行為或習慣（民法第828條第1項參照），有關該祀產處分方式或其他權利義務之行
使，應依其性質分別準用民法第820條、第821條及第826條之1規定。故原告基於該祀產公同共有人之身分，固得
依民法第821條規定，就該祀產之全部為本於所有權之請求。就該祀產之管理行為中之「保存行為」而言，依民法
第820條第5項規定，亦得單獨為之。
則該祀產之保存行為及性質相類之本於所有權對第三人之請求，及民法第821條關於本於所有權對第三人之請求，鄰地通行權等相鄰關
係權利之行使，亦準用之（謝在全先生著，民法物權論（
中），98年增訂4版，第7頁參照）。
（五）因系爭土地是否需保留作為農田灌溉排水設施使用乙案，生有疑義：
1、輔助參加人於103年4月29日會同社頭工作站人員，至現場進行會勘，勘驗結果為：「經現勘及比對測量成果圖所示
，系爭土地係規劃引水供應同段343（現況為三合院及水稻）、346（現況為空地）地號農地耕作使用，同段343地號土地可由北側342-1地號（陳厝厝圳小給7-12，會有地）供灌，惟前揭342-1地號水路尚未完成（開通水路），確保同段343地號用水權益及．．．後再議。」
（見訴願卷第15頁）。
2、嗣被告所屬水利資源處於103年6月13日會同社頭鄉、輔助參加人及參加人等至系爭土地現場辦理會勘，其勘驗結論
為：「1、本案經會勘結果，系爭土地為水利用地，非屬
本府公告區域排水範圍，係屬輔助參加人所有，該地號土
地現況係部分土地有土溝經過，該土溝接三合院後方溝渠
，而系爭土地下方有埋設管線至陳厝厝圳，整條之上、下
游水路相通，．．．同段344、343等2筆地號土地上有果樹及稻作等農作物。
2、本案涉及344、343等2筆土地用水人之權益，請申請人先取得344、343等2筆地號土地所有權人，並取得輔助參加人改道證明後，再向本府申請系爭
土地無妨礙水利證明。」（見訴願卷第10頁）。
3、由上可知，原告於其公同共有之343、344地號土地上種植農作物，其灌溉水路為輔助參加人所有及管理之陳厝厝圳
小給7-11（滑堤土溝，位於系爭土地上），並經系爭土地下埋設管線與陳厝厝圳灌溉水路相連接，且於前揭會勘時
，系爭土地北側342-1地號上輔助參加人所有之陳厝厝圳小給7-12水路尚未完成開通（輔助參加人於本院105年5月26日行準備程序時所提出之社頭鄉東湳段水圳圖，及被告105年1月30日所提出之答辯（一）狀所附系爭土地現況測量圖附本院卷可稽第74、190頁可稽）。
益證系爭土地上陳厝厝圳小給7-11及其水利設施（滑堤土溝），係原告公同共有343、344地號土地上農作物之唯一灌溉水路，原告及輔助參加人對之分別有其用水人及供水人之權利與義務
，且其等權利義務關係應依水利法等法令規範之（如水利
法第46條，及訴願卷第4頁背面之被告訴願答辯狀所稱之水利法第63條之2規定，該水路及滑堤土溝之改造、拆除、變更及廢止，均有一定之法定程序），揆諸前揭「保護
規範理論」及公同共有法律關係之說明，原告本於公同共
有人（所有權人）之身分，與相類之本於所有權對第三人
之請求，就類似於鄰地通行權等相鄰關係權利之本件用水
人之權益，非僅為事實上之利害關係而已，而為水利法等
法令所保障之特定人，故原告就系爭土地「無妨礙水利證
明」之核發處分，具有法律上之利害關係，已堪認定。是
被告及參加人辯稱本件原告僅有事實上之利害關係云云，
自有誤解，不可採取。訴願決定亦為此認定，遽以原告非
法律上之利害關係人，而決定不受理，即有違誤。
（六）則原告以公同共有人之身分（而非以系爭祭祀公業管理人名義自居），提起訴願及本件撤銷訴訟，依「可能性理論
」（即當事人就特定訴訟標的是否具有訴訟權能之當事人
適格，應依原告具體主張特定訴訟標的之原因事實，足以
顯示其權利法律上之利益因行政機關之違法行政行為遭受
損害之可能性存在之謂），核無不合，原告為適格之當事
人，應堪認定。被告及參加人辯稱其非適格之原告云云，
顯有誤解，不足採取。
十一、本件有無理由部分：
（一）按被告為提高無妨礙水利證明之申請作業行政效率，統一行政作業，縮短作業時間，而擬訂「彰化縣政府水利資源
處標準作業程序無妨礙水利證明申辦」（下稱系爭作業標
準），並訂有標準作業程序與流程（系爭作業標準壹參照
）。其肆規定，民眾申請無妨礙水利證明時應檢附下列文
件及份數：「一、申請書3份．．．。二、所有土地所有
權人 同意書3份．．．。四、申請地號土地之地籍圖謄
本．．．。七、申請地點位置圖（須標示並著色表示申請
位置及現況周遭相關地物、水路、道路名稱等）。八、申
請地點現場照片．．．。九、水文、水理演算相關技師簽
證（針對申請土地內或周邊有既成水路時，該水利地報廢
後有無影響現地周遭區域灌溉、排水、滯洪、防洪及區域
環境穩定問題委請相關專業技師做評估簽證 切結）。十
、技師證書及執業執照影本3份（如需檢附第9項時，請核章與正本。」
（見本院卷第19-26頁，被告訴願補充答辯書所附之文件）。查系爭作業標準係參照水利法、河川管
理辦法、排水管理辦法及經濟部訂定「水利建造物建造、
改造或拆除作業要點」所訂定，乃被告為規範所屬及其隸
屬機關人員執行無妨礙水利證明核發之業務處理而制訂，
雖屬非直接對外發生法規範效力之行政規則，然該規定既
已經由被告所屬及其隸屬機關人員執行核發無妨礙水利證
明之適用，而發生事實之外部效力，依行政自我拘束原則
或信賴保護原則，並已產生法律之外部效力，是倘被告所
屬及其隸屬機關人員執行核發無妨礙水利證明時違反該行
政規則之規定時，人民自得依據該行政規則之外部法律效
力請求權利保護。
（二）次查，被告於訴願時所提出之補充訴願答辯書附件「參加人申請無妨礙水利證明會勘審查表」（見本院卷第27頁，及同卷第20頁系爭作業標準伍一參照），其審查事項5記載：「是否應檢附水文、水理演算相關技師簽證成果資料
再辦理（申請土地內或周邊有既成水路時）」。該製成格
式化之會勘審查表所載之內容，核與系爭作業標準一致，
被告所屬及其隸屬機關人員執行核發無妨礙水利證明時，
自應一併遵守。
（三）再查，本件參加人申請後，被告所屬水利資源處依上開行政規則規定，於103年6月13日上午10時會同參加人、輔助參加人、社頭鄉公所人員至系爭土地現場進行會勘，並製
成上開會勘紀錄表及會勘審查表（見本院卷第27、36-37頁），固有遵守上開行政規則之規定。惟依輔助參加人所
提出之系爭土地現場位置圖（見本院卷第190頁），已標示出系爭土地上有陳厝厝圳小給7-11土溝水路，係供343、344地號土地灌溉之用。
且該會勘紀錄表之會勘結論亦載明：系爭土地上之土溝水路，係屬上開2筆土地用水人
之權益，請參加人先取得該2筆土地所有權人同意書，並
取得輔助參加人改道證明後，再向被告申請該無妨礙水利
證明（同卷第36-37頁）。
又上開陳厝厝圳小給7-11土溝水路，係經過系爭土地，並供上開2筆土地灌溉之用，業
已符合系爭作業標準所規定「申請土地內或周邊有既成水
路」之情形，依規定應由申請人檢附水文、水理演算相關
技師簽證成果資料再辦理，但該會勘審查表就此項（審查
事項5）卻未加審核，而保留空白（見本院卷第27頁）。
另該表審查事項8「是否影響農田灌溉排水設施」，會勘
人員在「否」上打勾，並以文字註明「343地號現可由342-1引灌」（同卷第27頁）。
然於該次會勘時，系爭土地北側342-1地號上輔助參加人所有之陳厝厝圳小給7-12水路尚未完成開通，已如前述。且輔助參加人訴訟代理人李俊
錫於本院105年5月26日行準備程序時提出書狀內載：「．．．五、因陳厝厝圳更新改善，故僱工將342-1進水口鑽孔開通，繼續維持他灌溉功能，因施工中原告阻擋致功能
不彰，非無法供水，經鑑界後已積極辦理障礙排除即能恢
復原功能。
六、僱工開通342-1進水口日期為103年5月10日，縣府會勘日期為103年6月13日。」
（見本院卷第189頁）。且其於該次準備程序時陳稱：會勘當天，因有爭議
，經原告阻擋，說我們沒有鑑界，故撤回清除人員，才沒
有清除342-1及345-1地號土地之障礙。
輔助參加人將上開陳厝厝圳改成混凝土堤，打洞（進水口）才得以開通水路
，才能回復灌溉功能，本來342-1地號上要打2個洞，如果不夠，還要在主堤上做水門，讓水流進去，但還沒有測試
，就被原告阻擋（見本院卷第171-172頁）。
其並於本院105年7月13日言詞辯論時陳稱：如果不是原告阻擋我們回復原有灌溉，早就有水可供灌溉，我們施作主幹道後，當
然要打洞讓水進來，因原告阻擋而作罷，後來原告要求我
們鑑界，經鑑界結果發現原告占用我們的地，而無法施作
水道灌溉（見該言詞辯論筆錄第4頁）。
由上可知，342-1上之陳厝厝圳7-12小給，因上開爭議，輔助參加人迄未打通進水口開通水路，並測試是否能據以引灌343、344地號土地，故尚未回復灌溉功能，已堪認定。
（四）本件被告上開會勘紀錄表記載：系爭土地上之土溝水路，係屬上開343、344地號土地用水人之權益，請參加人先取得該2筆土地所有權人同意書，並取得輔助參加人改道證
明後，再向被告申請該無妨礙水利證明；但竟又於會勘審
查表之審查事項8記載不會「影響農田灌溉排水設施」，
並註明「343地號現可由342-1引灌」，前後不一，且與事實不符。
又上開陳厝厝圳小給7-11土溝水路，經過系爭土地，並供上開2筆土地灌溉之用，業已符合系爭作業標準
所規定「申請土地內或周邊有既成水路」之情形，依規定
應由申請人檢附水文、水理演算相關技師簽證成果資料再
辦理，但該會勘審查表審查事項5卻未加審核，而保留空
白，核與系爭作業標準規定不符。嗣被告原處分竟記載：
「．．．說明：．．．二、．．．依彰化農田水利會103年5月22日彰水管字第1030005472號函，該會已完成同段342 -1地號水路開通確保343地號用水權益，惟倘同段343、344地號土地供水若有爭議（參加人）願自行負責，先予敘明。三、本案經相關單位會勘審查結果，現況已無留
作水利相關設施用地之必要，本府同意所請。．．．。」
（見本院卷第14頁背面）而准予核發系爭土地無妨礙水利證明予參加人，揆諸前揭規定，自有不符，而有瑕疵。原
告據以主張撤銷原處分，依法自屬有據。
（五）至於兩造所提出之系爭作業標準及相關附件，依其所載法令更新日期為99年7月13日（本院卷第20、24、27頁），惟依訴願卷附之系爭作業標準及相關附件，其更新日期則
為100年2月24日（見訴願卷第115、117、118頁），且系爭作業標準第10點及第11點規定已略有變更（即現況調查範圍規定原水路上下游各200公尺200公尺，並規定部分情形無庸檢附水文、水理演算相關技師簽證成果資料，又
被告另於100年4月1日頒行「彰化縣政府審查有無妨礙水利案件是否檢附水文、水理分析注意事項」，就此已有規
定（同卷第122-124頁），被告原處分竟未注意並援用該注意事項審查本件申請，依法亦有瑕疵。
十二、綜上所述，本件原處分確實存有瑕疵，依法有違；
訴願決定認定原告僅為事實上之利害關係人，而非法律上之利害
關係人，遽為決定不受理，同有違誤。原告訴請撤銷原處
分及訴願決定，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明
確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影
響，爰不一一論述，附此敘明。
十三、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 27 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 7 月 27 日
書記官 詹 靜 宜
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