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臺中高等行政法院判決
105年度訴字第55號
105年7月14日辯論終結
原 告 鍾雪娥
（即被選定人） 陳萬吉
郭有臺
被 告 內政部
代 表 人 葉俊榮
被 告 行政院
代 表 人 林全
共 同
訴 訟 代 理 人 林亞歆
林靜宜
上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」
行政訴訟法第29條第1項定有明文。
經查原告鍾雪娥、羅秀滿、龔正男、蔡玉雲、陳萬吉、蕭榮茹、簡雪燕、劉美雅、郭榮霖、郭有臺、李義平、李榮森、吳宥岑、吳明錦、吳宛蓁、吳鄭水妹、詹清波、曾財喜、陳錕地、陳滄益、陳沛婕、徐德有、詹永清、謝鎮成、楊文昌、丁慶臺、房婉溱、房詠慧、劉國正、劉伶利、劉孟松、劉陶孟、劉康泉、林文秀、林阿炎、林吉祥、林精新、林錦煌、廖慶康、魏雪娥、王世明、卓文昌、張長芬、盧詹玉燕、張嚴秀葉、張良基、張麗宜、黃發順、賴振治、林宗昶、朱宥炫等51人，係多數有共同利益之人，渠等於訴訟繫屬後，選定鍾雪娥、陳萬吉、郭有臺為當事人（見本院卷第254頁），符合上開選定當事人之規定，自屬適法，至其餘原告，依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。
㈡又本件被告內政部及被告行政院之代表人業已更換，被告內政部及被告行政院陳明新代表人承受訴訟（見本院卷第351頁及第354-2頁），於法無違，應予准許。
二、事實概要：緣前臺中縣政府（按臺中縣與臺中市於99年12月25日合併為臺中市）辦理大甲溪粵新堤防工程，為取得該工程所產生之浮覆地（即東勢鎮新互助段1314、1315、1316、1317、1320、1321、1322、1323、1324、1325、1326、1327、1328、1329、1318、1319、1330、1331、1332地號及下新段1014地號等20筆土地，下稱系爭土地）所有權，依國有財產法施行細則第15條及「關於水道河川浮覆及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」（於91年8月9日修改名稱為「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」）第6點（現行為第5點）規定，於民國（下同）85年1月23日以85府工水字第20344號函經臺灣省政府轉報被告行政院於85年6月1日以台內地字第0000000號函復照准辦理。
大甲溪粵新堤防工程施工期間，因民眾不斷抗爭阻撓及九二一地震影響，造成工程延宕，嗣於93年12月31日完工，94年1月13日驗收完竣後，前臺中縣政府於94年3月31日以府工水字第0940082663號函檢送實測成果之有關圖冊，報經被告行政院於94年10月21日以院授內中地字第0940053302號函（下稱被告行政院94年10月21日系爭函文）復略以：「……本案土地實測結果經核對與原核准範圍相符，同意按實測面積25.383247公頃（即東勢鎮新互助段1314地號第20筆土地）登記由前臺中縣取得所有權。」
，並於94年11月囑託前臺中縣東勢地政事務所辦理土地所有權第一次登記。
案經前臺中縣東勢地政事務所依土地法第55條規定公告15日（94年11月28日起至94年12月31日止），原告郭有臺、劉孟松及徐德有等3人於94年12月13日依土地法第59條之規定，於公告期間內，以書面向該所提出異議，該所依調處及民事訴訟判決確定結果，於98年間辦竣所有權第一次登記為「臺中縣」所有。
其餘原告等未於公告期間提起異議，爰於公告期滿後，於95年間完成所有權第一次登記。
嗣99年臺中縣及臺中市合併，原臺中縣有財產依地方制度法第87條之3規定，由合併後之臺中市概括承受，系爭土地所有權移轉登記為「臺中市」所有。
原告等人長期於系爭土地上居住或種植，為免除臺中市政府依刑法竊占罪查處，遂提起本件確認行政院94年10月21日系爭函文無效之行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭土地位於大甲溪河川區域外，百年前經日據調查為稻田，是原告賴以養家且部分因48年八七水災後無力繳稅而塗銷權狀（但土地並未流失），原告重整家園以占有名義使用土地，種植並興建房屋居住迄今長達數十年以上，未料前臺中縣政府於85年間以不實新生地計畫圖，向臺灣省政府主張系爭堤防施工後可產生河川浮覆地18.15827公頃，轉陳中央即被告行政院以94年10月21日系爭函文，核准將此河川浮覆地（即系爭土地）由前臺中縣政府取得土地所有權，惟查，被告行政院94年10月21日系爭函文有下列8項重大明顯瑕疵：1.河川浮覆地計畫圖不實，將不屬水道土地劃成水道浮覆地。
且實測結果25.383247公頃與原核准範圍18.15827公頃相差7.224977公頃（都市計畫公告有2.3816公頃在大甲溪河川區）。
⒉堤防工程未完竣卻准予登記，違反行政院85年6月1日台內地字第0000000號函令需工程完竣後3個月內將實測結果有關圖冊送被告內政部報院核備，再行辦理所有權登記之規定。
⒊准許登記非河川新生地為前臺中縣政府所有，違反國有財產法施行細則第15條第3項所規定限為河川新生地。
⒋准許登記所有權土地，有約7公頃在大甲溪河川區域線內，為政府公告為都市計畫道路用地等，違反行政程序法第111條第6款專屬管轄經濟部及水利法第82條不得逕為分割登記之規定。
⒌准許前臺中縣政府未回復所有權，違反土地法第12條第2項應回復所有權之規定。
⒍准許堤防工程不符經濟部水利署所制定堤防設置標準，難謂合法之堤防工程。
⒎堤防偏離治理計畫線，違反公告堤防預定線（大甲溪主管機關公告之河川圖，水道位在堤防預定線左側，而前臺中縣政府提出之新生地計畫圖是將欲取得水道劃在堤防預定線之右側，兩者不符。
）⒏中央補助新臺幣（下同）6,000萬元，違反國有財產法施行細則第15條所規定限為經地方政府投資者。
㈡原告104年10月15日向被告行政院提出聲請書並檢附行政院94年10月21日系爭函文，主張該函文有重大明顯瑕疵而無效。
而被告行政院於104年10月19日以院臺建移字第1040056789號移文單，移請被告內政部卓處，並通知原告，而被告內政部又將聲請書移請臺中市政府逕復原告，其不予答復原告，原告不得已再於104年12月31日向被告內政部請求確認系爭函文無效，業經被告內政部以105年1月6日內授中辦地字第1050000393號函復略以，依國有財產法施行細則第15條第3項規定據以辦理，尚非屬無據等語。
是依據被告內政部提出「內政部新生地產權取得」案卷第25頁，顯示被告行政院94年10月21日系爭函文係由被告內政部蘇嘉全部長代為決行。
原告已踐行行政訴訟法第6條第2項所規定之必要程序要件。
且依行政程序法第172條規定，以被告內政部為被告，係屬適當。
又因牽涉被告行政院之函復，故追加被告行政院為被告。
㈢本案部分原告於臺中縣東勢地政事務所公告縣有異議調處，駁回理由就是「行政院核准登記由臺中縣取得所有權」，並見該所訴願答辯書：「本所僅執行行政院准予登記由臺中縣取得所有權之行政處分」，顯然已對外發生法律上效果，並為最高行政法院96年度裁字第1956號裁定駁回理由「並經行政院94年10月21日院授內中地字第0940053302號函核准在案」，按司法院釋字第423號解釋，被告行政院94年10月21日系爭函文屬行政處分，被告辯稱「未直接發生法律上效果」，與事實不符。
本案部分原告與前臺中縣政府土地爭訟，均遭最高行政法院（96年度裁字第1956號裁定、96年度裁字第1349號裁定、90年度判字第388號判決）及鈞院（95年度訴字第299號裁定、94年度訴字第619號裁定、92年度訴字第495號裁定），以「經被告行政院94年10月21日系爭函文核准在案」而予以裁定駁回，證明被告行政院94年10月21日系爭函文已對外發生具體特定法律效果。
又被告辯稱依最高行政法院41年判字第15號及48年判字第99號判例認為對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之指示，人民自不得遽以官署為被告而訴請撤銷乙節，惟本案係依行政訴訟法第6條第2項規定提起確認訴訟，並非提撤銷訴訟。
㈣另被告辯稱原告倘對前臺中縣政府依被告行政院94年10月21日系爭函文取得系爭土地所有權有爭執，應向司法機關訴請處理乙節，惟原告非對前臺中縣政府不服，本案應由鈞院審理，若鈞院認為屬民事範疇，請將案件移送民庭辦理。
㈤本件被告內政部辯稱無法看出原告是否請求確認無效，其為不實之答辯，依原告請願書主旨看出原告請求確認行政院同意系爭土地為政府所有為無效，並檢附被告行政院94年10月21日系爭函文，證明原告已向被告內政部請求確認無效，且經被告內政部函復尚非屬無據。
又被告辯稱原告於93、94及95年間屢次提起行政訴訟，均經最高行政法院及鈞院判決駁回確定在案，而仍以同一事由，向鈞院提起行政訴訟，自非合法等語，然查，依被告所提出之民事及行政訴訟裁判（臺灣臺中地方法院95年度訴字第2720號民事判決、鈞院93年度訴字第452號判決、94年度訴字第619號判決、95年度訴字第272號裁定、95年度訴字第299號裁定、93年度訴字第332號裁定、95年度訴字第494號判決、最高行政法院96年度裁字第1349號裁定、96年度裁字第1415號裁定、96年度裁字第1956號裁定），均與本案事由（確認無效）無關，並無被告內政部所稱同一事由。
㈥被告行政院辯稱原告多次就被告行政院核准前臺中縣政府依法律程序取得工程所產生之河川浮覆地乙事，一再濫提訴訟，有最高行政法院96年度裁字第1956裁定、96年度裁字第1349號裁定、90年度判字第388號判決及鈞院95年度訴字第299號裁定、94年度訴第619號裁定、92年度訴字第495號裁定可稽，然查，上述裁判內容均以被告行政院94年10月21日系爭函文核准在案，而駁回原告之訴，證明系爭函文已對外發生法律效果，且上述裁判內容均與事實有違，法官未查明清楚，即予以亂判，顯然欠缺法律知識。
㈦被告辯稱本案取得系爭土地，符合國有財產法施行細則第15條及「關於水道河川浮覆及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第6點與被告行政院70年10月21日台財字第15088號函釋云云，惟查，系爭土地非法令之水道及河川新生地，又被告行政院70年函釋依法已逾期失效，故原告之請求，已具備公法上之確認利益。
㈧被告辯稱當初工程一定有完成云云，然查，被告從未提出工程完成之相關文件，且鈞院卷第21頁「土堤」照片證明工程尚未完成；
鈞院卷第216頁「土堤」不符大甲溪中央主管機關經濟部水利署制定「堤防設置標準」；
鈞院卷第216頁背面大甲溪中央主管機關經濟部水利署第三河川局104年11月19日現場會勘案件紀錄表「請市府提供查明是否完竣及完成驗收相關程序」及鈞院卷第217頁105年1月22日水三工字第10501003040號函「本局於104年12月10日函請臺中市政府水利局提供相關驗收資料及竣工圖」，均證明無竣工驗收資料。
㈨被告辯稱本案原告與臺中市政府間因土地占用問題，屬私法爭議，應循民事訴訟程序解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟云云，顯與事實及證物不合，系爭土地為原告先民祖宗早年所持有，位於河川圖籍水道外，卻遭被告藉公權力搶走，造成原告反成竊占臺中市政府土地，惟有除去「同意由臺中縣取得所有權之行政處分」，才能免受原告竊占之名，所以本案應與公法法律地位被侵害有關，原告之請求已具備公法上之確認利益。
㈩聲明求為判決⒈確認被告行政院94年10月21日系爭函文（被告內政部中部辦公室代為決行）無效。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告內政部則以：㈠按國有財產法第2條第2項明定：「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」
又未登記土地（包括海埔新生地、港灣新生地、河川新生地及廢道、廢渠、廢堤等），經地方政府投資開發，並報行政院核准者，得依其施行細則第15條規定，登記為地方政府所有。
為處理地方政府投資開發取得未登記土地產權登記案件，行政院於60年訂頒「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」據以辦理。
其處理程序，依該處理原則第5點規定係由地方政府將計畫圖等資料函送被告內政部，並副本抄送財政部，將審核意見送被告內政部。
由被告內政部代擬代判院稿核定。
工程完竣後，地方政府將實測面積報行政院核備後，辦理所有權第一次登記。
爰前臺中縣政府依上開法令規定程序，報經行政院核准取得系爭土地所有權，尚非無據。
㈡次查訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。
對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之指示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷（最高行政法院41年判字第15號及48年判字第99號判例參照）。
是以，本案被告行政院94年10月21日系爭函文係被告行政院與前臺中縣政府間內部所為職務上處理之指示，並未對外直接發生法律效果，自非行政處分。
原告等人對之提起行政訴訟，顯有不合。
㈢復查「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，……」、「土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。
因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」
分為土地法第55條第1項及第59條所明定。
本案原告等倘對前臺中縣政府94年間依被告行政院94年10月21日系爭函文取得系爭未登記土地權利有所爭執者，核屬私權爭執，自應於前臺中縣東勢地政事務所94年11月間辦理土地所有權第一次登記公告期間提起異議，並依土地法第59條規定申請調處，不服調處者，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之（最高行政法院96年度裁字第1349號裁定、行政院95年院臺訴字第0950082720號訴願決定參照）。
是以，本案原告郭有臺等3人已於公告期間提起異議，並依土地法第59條規定調處後，經民事法院判決確定在案，自應依法院判決結果辦理。
至其餘原告等未依規定提起異議，而迭以前臺中縣政府、臺中縣東勢地政事務及被告內政部為被告，於93、94及95年間屢次提起行政訴訟，均經最高行政法院及鈞院判決駁回確定有案，而仍以同一事由，向鈞院提起行政訴訟，自非合法，應予駁回。
㈣綜上，本案原告等請求確認行政院94年10月21日系爭函文無效之行訴訴訟，為無理由等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告行政院則以：㈠按訴願及行政訴訟之提起，以有行政處分存在為前提，所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
又行政機關就其他機關呈請核示事項所為指示處理之命令，非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律上之效果，自不能認其為行政處分。
（最高行政法院48年判字第99號判例參照）。
被告行政院94年10月21日系爭函文同意前臺中縣政府按實測面積取得系爭河川浮覆地所有權，係被告行政院就所屬機關呈請核示事項所為指示處理之命令，屬上級機關對下級機關本於職權所為之指揮監督，既非對外部人民所為之法律行為，並不對外發生具體特定之法律效果，不符合前揭行政處分之要件。
原告對之提起行政訴訟，於法即有不合。
㈡次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。
其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」
行政訴訟法第6條第1項定有明文。
若提起確認行政處分無效之訴，不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護必要要件，應以判決駁回之。
本案原告為與臺中市政府間因土地占用問題，請求確認被告行政院94年10月21日系爭函文無效，其請求乃基於原告對系爭土地權利之爭執，屬私法爭議，與公法法律地位之侵害無涉，故原告之請求並不具備公法上之確認利益，應循民事訴訟程序解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。
㈢末查，本件原告郭有臺等人多次就被告行政院核准前臺中縣政府依法律程序，取得大甲溪粵新堤防工程所產生之河川浮覆地乙事，一再濫提訴訟，有最高行政法院96年度裁字第1956號裁定、96年度裁字第1349號裁定、90年度判字第388號判決及鈞院95年度訴字第299號裁定、94年度訴第619號裁定、92年度訴字第495號裁定可稽等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、兩造之爭點：被告行政院94年10月21日系爭函文是否為行政處分？原告有無踐行行政訴訟法第6條第2項之先行前置程序？被告行政院94年10月21日系爭函文有無行政程序法第111條第7款「重大明顯瑕疵」之無效事由？經查：㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」
、「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」
行政訴訟法第6條第1項前段及第2項分別定有明文。
所謂原告即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言。
又「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。
四、所要求或許可之行為構成犯罪者。
五、內容違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
行政程序法第111條定有明文。
而無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。
基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。
是以，依據行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形，為補充性規定；
而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。
換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院97年度判字第1號判決意旨參照）。
而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，即非行政處分（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）。
㈡而確認行政處分無效之訴訟，需已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後30日內不為確答者，始得提起。
行政訴訟法第6條定有明文。
基此可知，提起確認行政處分無效必先踐行前開規定程序，否則難認合法。
查本件原告104年12月31日具請願書，而未有受文者，其主旨雖載為：「請求確認『政院同意按東勢鎮新互助段地號：1314等20筆登記由臺中縣○○○○○○○○市○○○0000○0000○0○○號）土地』為無效」，分別由內政部中部辦公室及內政部地政司於104年12月31日收文（見本院卷第304頁至第308頁、及第320頁至第322頁之請願書），復於105年1月4日具請願書向內政部遞送，其受文者為內政部，其主旨載為：「請求確認『政院同意按東勢鎮新互助段地號：1314等20筆登記由臺中縣○○○○○○○○市○○○0000○0000○0○○號）土地，有重大明顯瑕疵，已侵害利害關係人權益』為無效」（見本院卷第319頁），而由被告內政部105年1月6日內授中辦地字第1050000393號函復以：「主旨：臺端等51人陳為原臺中縣大甲溪粵新堤防河川新生地產權由前臺中縣政府取得疑義1案，請查照。
說明：一、復臺端等51人104年12月31日及105年1月4日請願書。
二、查依國有財產法施行細則第15條第3項規定，未登記土地（包括海埔新生地、港灣新生地、河川新生地及廢道、廢渠、廢堤等），係經地方政府投資開發者，得報行政院核准，登記為地方政府所有，行政院並於民國60年訂頒『關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則』據以辦理（如附件），爰旨揭堤防河川新生地產權之取得，悉依上開規定辦理，尚非屬無據。
三、副本抄送臺中市政府：本案陳情人所陳有關大甲溪粵新堤防偏離治理計畫線等情（如附件），事涉工程規劃及事實認定事宜請本於原粵新堤防工程河川新生地取得計畫機關之權責查明實情逕復陳情人並副知本部。」
（見本院卷第318頁），原告並未向行政院請求確認行政處分無效，即逕行提起本訴，而請求確認被告行政院94年10月21日系爭函文無效，依前開說明，自屬不合法，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。
㈢又按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。
其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟者，亦同。
行政訴訟法第6條第1項定有明文。
準此，依上開規定所提起之確認訴訟，除確認公法上法律關係成立或不成立者外，係以「行政處分」為對象，故以行政處分存在為前提，如以非行政處分為對象，訴請確認為無效，即屬起訴不備要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。
而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，即非行政處分（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）。
再「訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。
對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷」、「提起訴願，以有官署之行政處分存在，為其前提要件。
所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律上效果者而言。
若行政官署就所屬機關呈請核示事項所為指示處理之命令，則屬上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律上之效果，自不能認其為行政處分，亦即不得提起訴願。」
（最高行政法院41年判字第15號判例要旨、48年判字第99號判例參照）。
經查本件被告行政院94年10月21日府授內中地字第0940053302號函為「主旨：貴府為辦理東勢鎮大甲溪粵新堤防工程所產生之河川浮覆地，實測結果報院核備乙案，請查照。
說明：一、依據內政部案陳貴府94年3月31日府工水字第0940082663號函、94年9月21日府工水字第0940252431號函及財政部94年10月7日台產接字第0940030089號函辦理。
二、本案土地實測結果經核對與原核准範圍相符，同意按實測面積25.383247公頃（即東勢鎮新互助段1314地號等20筆土地）登記由臺中縣取得所有權。
」（即94年10月21日系爭函文），其正本予臺中縣政府，副本則抄送財政部及內政部。
系爭函文實係前臺中縣政府就東勢鎮大甲溪粵新堤防工程所產生之河川浮覆地實測結果報被告行政院核備，被告行政院准予核備，屬機關間職務上之核備性質，並未對外直接發生法律效果，自非屬行政處分，原告認前開函係行政處分而請求確認前開核備函無效，亦非合法。
㈣再按依行政訴訟法第6條之規定，固有關於確認行政處分無效之訴訟類型；
然有瑕疵之行政處分，尚有無效處分及得撤銷處分之分；
所謂無效之行政處分，行政程序法第111條定有明文；
其中第7款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：……七、其他具有重大明顯之瑕疵。」
而所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者；
故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分（最高行政法院96年度判字第1755號判決意旨參照）。
查本件原告起訴雖以被告行政院94年10月21日系爭函文有重大明顯瑕疵應無效。
惟查，系爭函文僅係針對前臺中縣政府函為辦理東勢鎮大甲溪粵新堤防工程所產生之河川浮覆地實測結果報被告行政院核備，被告行政院經核對結果與原核准範圍相符，而予以核備，並同意按實測面積25.383247公頃登記由臺中縣取得所有權，並無原告主張有行政程序法第111條第4、5、6款之情形及同條第7款所謂「重大明顯瑕疵」之可言，原告起訴事實亦未說明系爭函文有何「重大明顯之瑕疵」，自難認有理由。
㈤至原告對被告內政部請求確認被告行政院94年10月21日系爭函文無效部分：⒈按提起行政訴訟應以適格當事人始足當之，若當事人不適格，則欠缺權利保護要件，應以判決駁回之。
⒉查本件被告行政院94年10月21日系爭函文，名義係行政院為之，並非內政部，此有被告行政院94年10月21日系爭函文附卷可稽（見本院卷第8頁），作成該系爭函文者既為被告行政院，則原告提起行政訴訟爭執之被告應為行政院，而非被告內政部，然原告執意仍列內政部為被告，其當事人顯不適格，揆諸前開說明，其訴在法律上顯無理由，自應以判決駁回
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 28 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 8 月 3 日
書記官 李 孟 純
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