臺中高等行政法院行政-TCBA,106,交上,40,20170717,1

臺中高等行政法院判決
106年度交上字第40號
上 訴 人 臺中市交通事件裁決處
代 表 人 黃士哲
訴訟代理人 黃曉妍 律師
被 上 訴人 鍾龍瑱（原名鍾蔚萱）

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國106年2月22日
臺灣臺中地方法院106年度交字第21號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人前因交通違規，自民國（下同）90年8月18日至91年8月17日止經交通部公路總局臺中區監理所豐原監理站（下稱豐原監理站）易處逕註汽車駕駛執照，截至102年8月31日止被上訴人仍未繳清罰鍰，且未重新考領駕駛執照，復於105年11月19日17時40分，駕駛號牌LV-4733號自小客車（下稱系爭車輛），行經臺中市后里區三豐路3段與公安路口，因「駕照註銷仍行駛道路」之違規行為，經臺中市政府警察局大甲分局員警認定違反道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款之規定，製開第GL0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單。
上訴人續於105年12月19日以中市裁字第68-GL0000000號裁決書（下稱原處分），依道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款及「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」之規定，按期限內到案之基準，裁處被上訴人第1階段罰鍰新臺幣（下同）9千元，駕駛執照扣繳。
被上訴人不服，提起本件行政訴訟。
經臺灣臺中地方法院106年度交字第21號行政訴訟判決（下稱原判決）原處分撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原審判決書所載。
三、上訴意旨略以：
（一）按易處逕註處分，係依94年修正前「道路交通管理處罰條例」第65條第1項第3款規定，性質上為附條件之行政處分，徵諸行政程序法第93條規定，尚非法所不許，又行政程序法亦未限制不得以一個處分書記載多項易處處分之內容
，僅係上開原處分是否合法妥適、有無違法應撤銷之問題
，尚非行政程序法第111條第1款至第6款規定所列舉或第7款所定有明顯重大瑕疵之無效事由。又該易處處分，亦非
使被上訴人履行繳納罰鍰及繳送駕駛執照之義務，以達強
制執行之目的，或產生與履行義務相同之事實狀態，而係
因被上訴人未履行上開經裁處罰鍰及繳送駕駛執照之義務
，所為依次加重處罰之終局決定，自非屬不具效力之預告
行為（臺北高等行政法院103年度交上字第20號判決、臺中高等行政法院103年度交上字第24號判決參照）。
（二）次按行政處分於生效後，即產生規制作用，並非以行政處分確定為前提，且未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失
效者，其效力繼續存在。而其他行政機關或法院作成裁決
時，對於先前行政處分所確認或形成之法律關係，原則上
應加以尊重及承認，以該既定法律關係，作為本次行政處
分或判決之基礎構成要件事實，此即行政處分之構成要件
效力。故行政法院於撤銷訴訟雖有權對行政處分為適法性
審查，惟審查對象僅限於作為本次撤銷訴訟程序標的之行
政處分，若其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而
該行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，
則基於上述構成要件效力，仍不能逕行否定該行政處分之
效力，有最高行政法院101年度判字第676號判決可資參照。再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效
之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前
行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍
，亦有最高行政法院97年度判字第1086號判決意旨可資參照。亦即行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存
續力，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼
續存在；而有效行政處分所認定之事實或法律關係，若為
他行政處分之構成要件而作為決定之基礎者，且該作為他
行政處分構成要件之行政處分，並非繫屬行政法院案件所
要審查之行政處分，本於行政處分之構成要件效力，行政
法院對該作為構成要件之行政處分應予尊重（臺北高等行
政法院102年度交上字第21號判決、103年度交上字第20號判決、104年度交上字第4號判決參照）。
（三）末按85年12月31日修正「道路交通管理處罰條例」第65條第1項第3款、第2項規定：「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾15日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或
裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規
定處理之：……三、罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊
扣汽車牌照或駕駛執照1個月至3個月；
不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」「前
項第3款之汽車所有人、駕駛人如無汽車牌照或駕駛執照
可資易處吊扣時，得就原處分或裁定確定之罰鍰加倍處罰
；
逾15日後仍不繳納者，移送法院強制執行。」
嗣94年12月9日修正該條第1項：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決後逾20日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰
鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：
一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關
逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其
吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照
者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳納者，依
法移送強制執行。」
並刪除第2項規定。
至97年5月9日再增訂該條第2項：「於96年6月30日前，10年內，汽車所有人、駕駛人因違反前項第3款修正前罰鍰不繳納，經易處
吊銷汽車牌照或駕駛執照者，得於5年內繳清罰款後，申
請核發。」
觀諸97年5月28日修正公布「道路交通管理處罰條例」第65條之立法理由：「一、罰鍰不繳納涉及者，為行政秩序罰之執行問題，汽車所有人違規罰鍰未清繳，
欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結。二、按法治國
原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之
安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，
除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布
生效日起，向將來發生效力，迭經司法院大法官解釋在案
（司法院釋字第629號解釋理由書參照）。
三、法律不宜溯及既往而違反法律安定性及處分確定性，故宜賦予其權
利，使其得申請回復，而在申請回復前之權利義務關係仍
屬確定，不因其申請回復而受影響。」等語，足認上開修
法之目的僅賦予受處分人得申請回復之權利，監理機關原
依修正前「道路交通管理處罰條例」第65條規定所為之裁處，尚不因受處分人嗣後申請回復而受影響。是上訴人依
修正前「道路交通管理處罰條例」第65條規定所為之裁處，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力仍繼續
存在（臺北高等行政法院104年度交上字第4號判決參照）。
（四）經查，本件被上訴人所持之普通小型車駕駛執照，前經豐原監理站自90年8月18日至91年8月17日易處逕註，依上揭說明，係屬裁罰性之行政處分，該行政處分未具無效之要
件，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續
存在。豐原監理站前易處逕註之行政處分，並非繫屬行政
法院案件所要審查之行政處分，故本於行政處分之構成要
件效力，行政法院對該作為構成要件之行政處分應予尊重
。惟原審竟逾越訴訟繫屬行政處分之審查範圍，逕認該易
處逕註行政處分尚非合法有效之行政處分，被上訴人於105年11月19日駕駛系爭車輛，即非該當於「駕駛執照業經註銷仍駕駛小型車」之違規行為，原判決顯有適用法規不
當之違誤等語。
四、本院判斷如下：
（一）按行為時道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款規定：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，處新臺幣6千元以上1萬2千元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛：……四、駕駛執
照業經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車。……」可知本條
規定之處罰，係以汽車駕駛人之駕駛執照經合法吊銷、註
銷而仍駕車為要件。
（二）次按，86年1月22日修正道路交通管理處罰條例第65條第1項、第2項規定：「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管
理，經主管機關裁決後逾15日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納
罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之
：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機
關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按
其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執
照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳者，按
其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照1個月至3個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照
或駕駛執照。」「前項第3款之汽車所有人、駕駛人如無
汽車牌照或駕駛執照可資易處吊扣時，得就原處分或裁定
確定之罰鍰加倍處罰；
逾15日後仍不繳納者，移送法院強制執行。」
至94年12月28日修正該條第1項：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決後逾20日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而
不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者
，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執
照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌
照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳
送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。
三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」並刪除第2項
規定。
至97年5月28日再增訂該條第2項：「於95年6月30日前，10年內，汽車所有人、駕駛人因違反前項第3款修正前罰鍰不繳納，經易處吊銷汽車牌照或駕駛執照者，得
於5年內繳清罰款後，申請核發。」觀諸該條項規定，受
處分人不繳罰鍰者，應按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照
或駕駛執照；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，則吊
銷其汽車牌照或駕駛執照。其中吊銷駕駛執照處分，除需
具備與罰鍰處分或吊扣駕駛執照一定期間之處分係基於同
一交通違規事實外，尚須具備2項構成要件：一為受處分
人未向管轄地方法院聲明異議（即現行法所規定提起撤銷
訴訟），或聲明異議經法院裁定確定；二為受處分人未於
第1次或第2次繳送期限內繳送駕駛執照。
上開行政處分的構成要件尚非相同，且實現構成要件的時點亦非一致。又
上開易處之規定，性質上為裁決機關依據行政程序法第93條第1項、第2項第2款規定，附加以汽車所有人或駕駛人逾期未履行繳送義務為停止條件之行政處分，係針對汽車
所有人或駕駛人過去逾期未履行義務所為之裁罰性不利處
分，核屬行政罰法第2條第1款、第2款所定其他種類之行政罰；復因處「吊扣期間加倍處分」及「吊銷牌照或駕駛
執照處分」均具有循序加重之「易處」性質，亦即「吊扣
期間加倍處分」取代原來吊扣汽車牌照或駕駛執照之處分
，「吊銷牌照或駕駛執照處分」則取代「吊扣期間加倍處
分」，前處分經後處分取代後，前處分之法效果即為後處
分之法效果所取代，汽車所有人或駕駛人亦因而負有依新
處分所課予依限繳送之義務，及至發生「吊銷牌照或駕駛
執照處分」之效力為止。從而，易處吊扣或吊銷駕駛執照
，須違規人未依限繳納罰鍰或未依限繳送駕駛執照時，始
得以另一行政處分易處吊扣或吊銷駕駛執照，故應各自分
別作成處分並依法送達，以維護受處分人不服行政處分請
求救濟之訴訟權。亦即行政機關為行政處分時，雖可於行
政處分上同時預告不履行該處分之法律效果，然此僅係行
政處分之「預告行為」，於行為人不履行時，行政機關仍
應另為獨立之行政處分，以實現該不履行之法律效果，而
非逕依上開預告行為，未經其他行政處分程序，遽爾執行
其他易處之裁罰處分，此有104年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案二研討結論可資參照。
（三）本件上訴人以被上訴人前因交通違規，於90年8月18日至91年8月17日間經豐原監理站易處逕註汽車駕駛執照，截至102年8月31日止被上訴人仍未繳清罰鍰，且未重新考領駕駛執照，仍於系爭時地駕駛系爭車輛經舉發，上訴人乃
以被上訴人系爭違規行為違反道路交通管理處罰條例第21條第1項第4款之規定，以原處分裁罰被上訴人，為原審所確認之事實。然依據前揭說明，上訴人得據以裁罰被上訴
人系爭違規行為，應以被上訴人駕駛執照業經吊銷或註銷
，仍駕駛小型車或機車為前提要件。是本件所應審究者，
乃被上訴人之駕駛執照是否業經合法註銷？經查：依原審
職權調查之事證，被上訴人違規紀錄相關資料雖已逾保存
期限予以銷毀，但依上訴人所提出被上訴人駕駛人基本資
料顯示，被上訴人持有汽車駕駛執照為註銷狀態（易處逕
註），其原持有之駕駛執照註銷文號為H00000000號，起迄日為90年8月18日起至91年8月17日。
揆諸前開規定及說明，該易處吊銷駕駛執照之執行，係由公路主管機關逕行
註銷其駕駛執照；而此註銷駕駛執照處分，須違規人未依
限繳納罰鍰或未依限繳送駕駛執照，且未提起行政救濟或
行政救濟業經法院裁判敗訴確定等法律構成要件實現時，
始得以作成處分之方式並依法送達為之，藉以維護受處分
人不服行政處分請求救濟之訴訟權，否則即難認為係合法
有效之行政處分。
惟本件豐原監理站於90年間就被上訴人所為之一次裁決及送達，應僅就處罰主文當中未附加條件
部分之裁罰發生送達及確定之效力，至於其餘易處吊銷駕
駛執照並逕行註銷部分，應僅發生預告之效力，豐原監理
站未確實另為吊銷駕駛執照處分並送達被上訴人，逕行註
銷被上訴人汽車駕駛執照，即難認係屬合法有效之行政處
分，是被上訴人於系爭時地駕駛系爭車輛，即非該當於同
條例第21條第1項第4款之違規行為甚明。
原判決業已附具理由論明：「本件豐原監理站前對原告作成易處吊銷並逕
行註銷駕駛執照部分，均應依法另行作成處分並分別送達
於原告，方能賦予原告知悉豐原監理站之易處吊銷並逕行
註銷處罰之裁決，俾原告知悉後依法請求救濟。從而，豐
原監理站所為之一次裁決及送達，於易處吊銷並逕行註銷
汽車駕駛執照部分，僅生預告之效力，尚非合法有效之行
政處分。換言之，豐原監理站逕行註銷原告汽車駕駛執照
，尚未生合法之效力。
是本件原告於105年11月19日駕駛系爭車輛，即非該當於『駕照業經註銷仍駕駛小型車』之
違規行為至明。」等語，經核於法並無違誤。
（四）至於上訴理由稱90年間之易處逕註處分未具無效之要件，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在
等語。
惟查，觀諸前開道路交通管理處罰條例第65條規定，僅規範主管機關得依次變更為加重的處罰，並無授權主
管機關得作成附條件行政處分之明文。且所謂附停止條件
的行政處分，係將行政處分法律效果之發生，繫於將來是
否發生並不確定之特定事實，然在裁罰處分的法律構成要
件尚未實現下，主管機關應不得預先作成裁罰性的處分，
而將其法律構成要件當成附款，否則將嚴重影響受處分人
就裁罰處分之救濟權益。尤其吊銷駕駛執照係剝奪駕駛執
照之持有人所有駕駛執照之權，基於駕駛汽車係現代日常
生活、職業不可或缺，主管機關吊銷人民所有駕駛執照時
，自應落實正當法律程序之要求。依前開規定及說明，豐
原監理站90年間易處逕註處分之記載僅生預告之效力，並非附停止條件之行政處分，於前開所述構成要件分別實現
，並經豐原監理站依序作成易處處分經合法送達前，該等
易處處分之預告記載尚非合法有效之行政處分，是原判決
認定豐原監理站逕行註銷被上訴人汽車駕駛執照部分尚未
發生合法之效力，並無違誤。至於上訴人所援引之實務見
解，均是以行政處分有存續力為論述依據，要與本件系爭
吊銷駕駛執照處分並非有效存在之情形有別。況且，嗣後
就此道路交通管理處罰條例第65條第1項各款所規定之易處處分有何法律效力，實務上已有104年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案二決議可資參照，
業如前述，並經原審影印附卷（參見原審卷第37頁至第43頁）並引據為原判決之理由，要難以上開純屬個案之實務
見解，作為認定原判決已有違法之依據。再者，依前揭道
路交通管理處罰條例第21條第1項第4款規定，汽車駕駛人有無「駕駛執照業經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車」之
交通違規行為，本應審究其駕駛執照是否業經吊銷或註銷
，故該駕駛執照經吊銷或註銷之事實即為法院所應審查之
範圍。
又本件豐原監理站90年間易處逕註處分尚未發生合法之效力，自無構成要件效力可言。
是上訴人稱90年間易處逕註處分屬裁罰性之行政處分，且該處分未具無效之要
件，本於行政處分之構成要件效力，行政法院即應予尊重
，惟原審竟逾越訴訟繫屬行政處分之審查範圍，未尊重而
逕認該易處逕註處分非屬合法有效之處分，而認被上訴人
系爭違規行為不該當於同條例第21條第1項第4款之構成要件，顯有適用法規不當之違誤云云，要無可採。
五、綜上所述，原審既斟酌當事人之陳述意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，且無判決不適用法規或適用不當，及判決不備理由或理由矛盾之情事，本件上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，即難認有理由，應予駁回。
六、另按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。
本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750元（上訴裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第1項、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 17 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 張 升 星
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 106 年 7 月 17 日
書記官 許 巧 慧