臺中高等行政法院行政-TCBA,106,交上,58,20170717,1

臺中高等行政法院裁定
106年度交上字第58號
上 訴 人 黃清吉
被上訴人 臺中市交通事件裁決處
代 表 人 黃士哲

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國106年2月18日
臺灣臺中地方法院105年度交字第345號行政訴訟判決，提起上訴，本院裁定如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由上訴人負擔。

理 由
一、按行政訴訟法第237條之9第2項規定：「交通裁決事件之上訴，準用第235條、第235條之1、第236條之1、第236條之2第1項至第3項及第237條之8規定。」
第235條規定：「（第1項）對於簡易訴訟程序之裁判不服者，除本法別有規定外，得上訴或抗告於管轄之高等行政法院。
（第2項）前項上訴或抗告，非以原裁判違背法令為理由，不得為之。
（第3項）對於簡易訴訟程序之第二審裁判，不得上訴或抗告。」
第236條之1規定：「對於簡易訴訟程序之裁判提起上訴或抗告，應於上訴或抗告理由中表明下列事由之一，提出於原地方法院行政訴訟庭為之：一、原裁判所違背之法令及其具體內容。
二、依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實。
」第236條之2第3項規定：「簡易訴訟程序之上訴，除第241條之1規定外，準用第三編規定。」
第243條規定：「（第1項）判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。
（第2項）有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：一、判決法院之組織不合法。
二、依法律或裁判應迴避之法官參與裁判。
三、行政法院於權限之有無辨別不當或違背專屬管轄之規定。
四、當事人於訴訟未經合法代理或代表。
五、違背言詞辯論公開之規定。
六、判決不備理由或理由矛盾。」
準此以論，交通裁決事件係由地方法院（行政訴訟庭）為事實審，經第一審判決後，當事人不服判決提起上訴，則由高等行政法院為法律審，並終審裁判。
易言之，高等行政法院受理上訴事件係以原審判決所確定之事實為基礎，審查其判決有無不適用法規或適用不當之違背法令情形，故當事人不服交通裁決事件之第一審判決提起上訴，自應主張原審判決有何違背法令之情形，並於上訴理由中敘明該法規之條項或其具體內容；
如為成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；
倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容，若上訴理由係以自己對法規之主觀見解，任意指摘原判決所為論斷有不適用法規或適用不當之情，難認對原判決如何違背法令已有具體指摘，仍應認其上訴為不合法（最高行政法院105年度裁字第1517號裁定意旨參照）。
二、上訴人於民國105年4月1日22時35分許，駕駛牌照號碼UE6-636號普通輕型機車，行經臺中市霧峰區民生路與民生路158巷交岔路口時，經臺中市政府警察局霧峰分局員警攔查對其實施酒測，酒測值為0.39mg/L，超出標準值，而有5年內2次以上酒後駕車酒精濃度超過規定標準之違規行為，經舉發機關員警認符合道路交通管理處罰條例第35條第3項規定之違規情形，乃當場製給違反道路交通管理事件通知單予以舉發，並將所涉公共危險罪部分移送偵辦。
案經被上訴人審認上訴人上開違規行為屬實，而以105年8月26日中市裁字第68-GK0000000號裁決書（下稱原處分），裁處上訴人吊銷汽車駕駛執照3年，3年內不得重新考領駕駛執照，並應參加道路交通安全講習。
上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺中地方法院以105年度交字第345號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明暨原判決關於證據取捨、認定事實及適用法規之論據，均詳如原判決所載。
四、上訴人上訴意旨略謂：
㈠上訴人雖持有職業大貨車駕照，本案係騎乘普通輕型機車違規，越級吊銷其持有職業大貨車駕照是否有違比例原則並侵害上訴人行動自由權之問題。
本件關於越級吊銷上訴人職業大貨車駕照部分，有違比例原則及平等原則，更有違法侵害人格自由發展權、行動自由權之情，茲詳述理由如下：
1.關於吊扣、吊銷駕駛執照處分執行方式之依據，應係99年5月5日修正前道路交通管理處罰條例第68條之規定為：「汽車駕駛人因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受
吊扣或吊鎖駕駛執照處分時，吊扣或吊鎖其持有各級車類
之駕駛執照」，而99年5月5日修正後該條第1項規定為：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定
，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其執有各級車類之駕駛執
照。」已刪除「吊扣或」3字，換言之，本條已無規定吊
扣駕照之執行方式，而僅諭有「吊銷駕照」之執行方式。
其修正理由僅載：「依原法條文，文中『吊扣或』3字刪
除」寥寥幾語，究本條之立法目的為何，修正之目的又何
在，均值探討。
2.參照交通部93年8月10日交路字第0930008227號函說明，立法者（或主管機關）以為，若違反本條例相關規定，致
須接受「吊扣或吊銷」駕照處分者，其違規行為「對道路
交通秩序之維持及道路交通安全已生較大之影響」，故吊
扣或吊銷其持有各級車類之駕照，係屬駕駛行為之限制，
並不因所持駕駛執照種類不同而有所差異，故所吊扣或吊
銷之駕照包括「所准予駕駛較低級車類之駕駛資格」。交
通部因而又以交通部95年5月3日交路字第0950030639號函、94年9月15日交路字第0940051433號函（更早者有89年8月30日交路89字第008861號函）等解釋性行政規則，認倘駕駛人於違規時僅領有汽車或機車駕照之一，如因交通違
規而有吊扣駕照之必要時，應吊扣其領有車種之駕照。監
理機關更將之擴張於雖僅領有汽車駕照，惟無重型機車駕
駛執照之違規者，仍應吊扣其所領有之汽車駕照。
3.道路交通管理處罰條例第68條第1項規定，造成違規者如受有吊銷駕照處分者(94年修正前的吊扣亦同），不論其係駕駛何級車類違規，一律吊銷其所持有「所有各級車類
駕照」。實務拘泥於所謂「一照制」，執意吊銷現執有的
「這張駕照」，所以會包括以下車種駕照，但依該條實際
執行之方式，其實係採取所謂「兩照制」：騎機車違規酒
駕的吊（扣）銷，就吊（扣）銷機車駕照，不會吊（扣）
銷汽車駕照，祇有違規者未同時持有機車、汽車駕照時，
才會吊（扣）銷其現持有的駕照。蓋一律吊扣、銷各級汽
車之處分，固有避免行為人持較高級汽車駕照，繼續駕駛
較低級汽車之「鑽漏洞」行為，且原處分機關執行吊扣係
命違規者於特定期日前繳送所持有之駕照，執行吊銷即逕
行註記，其執行吊（扣）銷之方式對於原處分機關簡便有
利。惟如此作法，易造成明顯不公平之現象，且有違比例
原則，並有侵害人民工作權或人袼自由發展權之虞。
4.相較於未領有任何車級駕照者，如駕駛機車或違規，即無從執行吊扣（銷）駕照處分，而領有小型車以上車種駕照
者，無照駕駛機車酒駕違規，卻要吊扣（銷）其所持有之
小型車以上駕照，反之亦然。亦即，就駕駛機車而言，二
者均屬「無照駕駛」，何以執行結果，卻有天壤之別，其
間差別待遇之合理理由何在？有違反憲法平等原則之情。
5.原告第1次及第2次所駕駛之車輛均為普通輕型機車，該兩次酒後駕車之違規態樣，均為駕駛較低等級車級之車輛種
類，與是否仍得駕駛職業大客車之行為有何必然關係？如
此作法顯係處罰「行為人」，而非處罰「行為」，已有違
「處罰行為」原則，且更易落入國家評價人民品格之違憲
危機。又行政機關如為防止駕駛人持較高級車種駕照，繼
續駕駛較低級車種之「漏洞」，則首應檢討所謂「一人一
照」原則是否妥適，何以換發最高級車種時，就不能持有
較低級車種駕照？再者，即令維持「一人一照」原則，執
行吊（扣）銷駕照處分之執行方式，可以於駕照上註記「
不得駕駛特定較低級汽車」之字樣，以明駕駛人係駕駛何
種車種違規，遭吊（扣）銷何種車種駕照，如此駕駛人仍
得駕駛其他車種，其侵害人民之方式，顯較一律吊（扣）
銷所有駕照之作法為輕。換言之，不問駕駛何種等級之汽
車違規，一律執行吊（扣）銷所有車種駕照之作法，已有
違比例原則中之「必要性原則」（最小侵害原則）之嫌。
6.最明顯也是最根本的疑義，正是一律吊（扣）銷各級駕照之規定及作法，嚴重違反（狹義）比例原則。處以吊（扣
）銷駕照之違規態樣，不一而足，尤其修正前本條例尚有
易處吊（扣）銷駕照之規定，造成不論罰鍰數額大小，祇
要未繳納罰鍰，即易處吊（扣）銷駕照或行照之處分，一
律處以吊（扣）銷各級車類駕照之作法，造成駕自用小客
車違規者，卻連同職業大貨車或聯結車駕照一併吊（扣）
銷，造成行為人一定期間內不能再從事大貨車或聯結車之
駕駛行為，顯然嚴重侵害人民的工作權，行政機關不論為
處罰或預防，禁止行為人於1年內再駕駛違規時所駕車種
之公益目的，卻選擇以侵害行為人工作權（職業自由），
此受憲法第15條所保障之基本權利，1年內均無從駕駛較上級其他大貨車謀生，無異於「剝奪」其1年的工作權，
此種以「大砲打小鳥」之處分，已有違手段、目的不相當
之（狹義）比例原則。又即便對於非職業駕駛人而言，也
有侵害其在現今工業社會生活不可或缺的駕車權利，而有
違其依憲法第22條應受保障之人格自由發展權。
例如單純酒駕的違規行為，未造成其他實害結果，竟強制行為人負
擔限制剝奪工作權或行動自由的如此鉅大的不利益，且不
分情節一律如此，又係由行政機關基於「羈束處分」毫無
以裁量空間的「行政處分」方式，並非容許法院視個案情
節不同，甚至檢視駕駛人身心狀態等類似「保安處分」之
方式，踐行聽審權各項保障，依循正當法律程序方式，以
「司法判決」為之，其違反比例原則，違反正當法律程序
甚明。
7.道路交通管理處罰條例第68條第1項之「吊銷其持有各級車類之駕駛執照」，應以合憲性解釋原則，限縮為「吊銷
其持有違規當時車種以下之各級車類之駕駛執照」，雖駕
駛人仍持有一張駕照，但行政機關並非不能研議更精細之
執行作法，例如，於駕照上註記駕駛人因吊（扣）銷而不
得駕駛特定車種（電腦上亦一併列管，以利警察機關查證
），此類侵害人民較小之方式，至於現行一律收繳（要求
持有效之汽車、重型機車駕駛執照至監理站辦理），或逕
予註記吊銷駕照之方式，應檢討改進。
8.參照司法院釋字第699號解釋文及理由書，僅能解釋大法官係認為道路交通管理處罰條例第68條第1項（94年修正前僅本項）所定「吊銷其持有各級車類之駕駛執照」僅在
「汽車駕駛人因第35條第4項前段規定而受吊銷其持有各級車類之駕駛執照者」合憲，至於其他違規行為所受吊銷
其持有各級車類之駕駛執照處分，不表示一律合憲。如此
限縮解釋大法官解釋的射程範圍乃普通法院法官在大法官
為抽象法規審查，與法官為具體個案審查下，基於合憲解
釋原則，為調和法律合憲性所不得不然的結果。
9.綜上，上訴人前後兩次既均係騎乘普通輕型機車違規，自不能越級吊銷上訴人所持有之職業大貨車駕照。從而原處
分裁罰吊銷上訴人之汽車駕駛執照，顯屬違法行政處分，
原法院未予糾正、遞予維持，其適用法則顯有違誤，已難
謂為合法。
㈡上訴人於本件之前雖曾因酒醉駕車而經法院判決有期徒刑確定，並已執行完畢，惟上訴人自道路交通管理處罰條例第35條第3項於102年1月31日修正，同年3月1日施行後，僅有本件酒後之駕駛行為1次，並無違反該規定2次之情形，則本件上訴人之行為是否該當修正後道路交通管理處罰條例第35條第3項之要件，即有研求及探究之必要。
換言之，行為人在102年3月1日以前固有酒駕處罰行為，惟當時無從預見其於102年3月1日起如再有違反行為，將加計其回溯計算於5年內之前次違反行為，亦即5年內有違反2次以上者，將受處9萬元罰鍰，及吊銷駕駛執照，3年內不得考領之法律效果。
此種不利益形同溯及適用於本條項生效前之行為，而有類似不利益溯及既往之情形，亦即新生效之法律雖係向後適用，但卻產生將生效前已完成之行為溯及適用及再次評價之不利益效果，其類似法律溯及既往之現象，學說上因而有稱此為「不真正不溯及既往」，同有法治國不利益不溯及既往原則之適用（參見司法院釋字第574號解釋），基於法安定性及信賴保護原則，除為重大之公益等極為特殊之事由，且經立法者明定，否則不利益不得溯及既往，或產生類似之溯及既往效果，自屬當然，此種結果，將使得信賴舊法秩序之行為人，因新法的施行，產生無法預期之損害，而生不利益。
惟此種合法之信賴利益，如重於法律修正或廢止所要求之公共利益，又無依法不受保護之情事時，則仍有保護之必要。
如司法院釋字第525號解釋理由書意旨，基於法治國原則之信賴保護原則，立法者於制定或修正法律時，仍應衡量受規範者之信賴保護利益是否值得保護，而制定合理之「過渡條款」，以本件系爭法條而言，例如，立法者應明定於一定期間內之酒駕違規行為，仍適用修正前之第35條第3項。
至於，立法者如應設而未設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，即過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，而顯然構成法律之漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍，即應考量如何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法理（參見司法院釋字第620號解釋理由書）。
㈢基於「解釋法律者應較制定法律者聰明」之法諺，更為免系爭條項之不利益溯及適用造成違憲結果，尤以本條項屬侵害而非給予人民利益的法規範，修正後本條項自有採「合憲解釋原則」之必要，做為未有合理「過渡條款」補充適用之彌補，以免適用上造成行為人信賴舊法所生利益的侵害。
合憲解釋原則乃於規範違憲審查時，為尊重具有直接民主正當性之立法機關，所應採取之解釋方法（參見司法院釋字588號解釋彭鳳至大法官一部不同意見書）。
另參見司法院釋字第574號解釋理由書，道路交通管理處罰條例第35條第3項所稱之「5年」，固自上訴人本次違規行為時往前回溯5年，惟僅得回溯至該法條修正後之生效日即102年3月1日止，亦即駕駛人所為2次以上之違規酒後駕車行為，均應在修正後該條例第35條第3項修正後之生效日，即102年3月1日以後，始不致將修正施行前之違規酒駕行為，再次納入評價，對駕駛人致生不利益之結果，方足挽救本條項可能產生之違憲結果。
臺北高等行政法院103年度交上字第40號判決以司法院釋字第577號解釋理由來套用本案，認定無違法律不溯既往原則，顯係對於此處並非法律不溯及既往的誤會。
換言之，是否違反信賴保護原則，方為本案重點，法律不溯及既往僅係信賴保護原則的下位類型。
本件屬於侵益行政法規範的變動，應著重於行為人對於舊法處罰的信賴表現，在新法施行後是否造成難以預見的侵害，亦即對於信賴舊法已處罰完結的法秩序既得權，是否因為構成要件的回溯連結，造成對未來期待不應重複處罰的信賴利益，遭到無法預期的侵害？於本案中顯然是成立的。
㈣臺北高等行政法院固然不乏判決認為道路交通管理處罰條例第35條第3項之適用並未違反法律不利益不溯及既往原則，亦無侵害當事人之信賴保護。
惟該等判決理由不外仍全盤抄襲臺北高等行政法院103年度交上字第40號判決理由，或僅略加刪修，對於本條項適用上屬向後施行，但因為法律事實與效果均產生回溯連結，乃所謂「不真正溯及既往」，並非「（真正）溯及既往」案例，導致仍誤用法律溯及既往原則的「公式」操作之缺陷，未置一詞，不加回應。
從而上述法院據此對於信賴保護原則之操作，僅淪為法律既已公布且有宣傳，人民當有認識及預見等，屬於法明確性原則是否違反的理由，錯置套用在信賴保護原則的檢驗上，更未能發揮合憲解釋原則的精神，任由立法形成自由但欠缺過渡條款的違憲情狀發生，原審判決對於本件行政處分此部分違法之情形完全未予審究，自有不適用法則之判決違背法令等語。
五、經核上訴人雖以原判決違背法令為由提起上訴，但觀其上訴狀所載內容，無非就原判決所認定之事實應如何適用法律乙節，依其自己主觀認知將不為目前司法實務所採取之法律見解，擬設為本件應適用之法則，而對於本無適用法律違誤之原判決，泛論其有不適用法則之違法情形，核其上訴理由，僅係以自己對法規之主觀見解，任意指摘原判決所為論斷有不適用法規或適用不當之情形，即徒具指摘原判決違法之形式，實質上仍不能認為對原判決有違背法令之情事，已為具體指摘。
依首開規定及說明，本件上訴為不合法，自應裁定予以駁回。
六、本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，其預納之上訴審訴訟費用即裁判費750元，應自行負擔，爰併依行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定，確定如主文第2項所示。
七、據上論結，本件上訴為不合法。
依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 17 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
本裁定不得抗告。
中 華 民 國 106 年 7 月 17 日
書記官 凌 雲 霄