臺中高等行政法院行政-TCBA,106,簡上,13,20170525,1

臺中高等行政法院判決
106年度簡上字第13號
上 訴 人 朱威林
被 上訴人 臺中市政府衛生局
代 表 人 呂宗學
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，上訴人對於中華民國105年12月30日臺灣臺中地方法院105年度簡字第96號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人於網站（網址：https://tw.bid.yahoo.com/item/%E7%BE%8E%E5%9C%8BNatures-Bounty-%E8%94%93E8%B6%8A%E8%8E%93Cranberry-12500mg-%E6%9C%A8%E6%A7%BHib-000000000000，下載日期：民國104年3月4日，下稱系爭網站），刊登「美國Natures Bounty蔓越莓Cranberry 12500mg＋木槿Hibiscus 100mg 120顆」（下稱系爭產品）產品廣告（下稱系爭廣告），內容述及「……蔓莓越是抗氧化超強的優質水果……可說是抗氧化超強，最新的醫學研究又發現，……並且具有很強的抗氧化作用……PACs本身能夠快速地消除體內的自由基，……蔓越莓汁具有很強的抗氧化作用，……防癌抗老的功能，是值得多食用的健康好幫手。

（維基百科）木槿中醫上以樹皮和花入藥，功能活血潤燥……」等詞句。

因整體表現涉及違反食品安全衛生管理法第28條之規定，經函轉衛生福利部（下稱衛福部）食品藥物管理署104年4月20日FDA企字第1041201567號函移請被上訴人辦理，復經上訴人於104年9月18日陳述意見，被上訴人審認上訴人違反食品安全衛生管理法第28條第1項之規定，依同法第45條第1項之規定，於105年3月23日以中市衛食藥字第1050024679號行政裁處書處上訴人新臺幣（下同）4萬元之罰鍰（下稱原處分）。

上訴人不服原處分，提起訴願，經決定駁回，乃提起行政訴訟，前經原審法院以105年12月30日105年度簡字第96號行政訴訟判決駁回後，遂提起本件上訴，求為廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分。

嗣上訴人復具狀追加訴訟合併請求被上訴人違法處分之損害賠償或其他財產上之給付，並聲明被上訴人應賠償上訴人27,000元。

二、上訴人起訴主張及聲明與被上訴人於原審之答辯及聲明，暨原判決關於證據取捨、認定事實及適用法規之論據，均詳如原判決所載。

三、上訴意旨略以：㈠原判決以「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」（下稱認定基準）係食品安全衛生管理法第28條第3項所授權訂定，屬於執行食品安全衛生管理法之技術性、細節性規定等旨，然查食品安全衛生管理法第28條第3項之規定係針對特殊營養食品之廣告、刊登或其他應遵行事項之限制，與本案標的蔓越莓並不相同，而食品安全衛生管理法第28條第1項亦無授權之規定，故原判決以認定基準係依法律授權所制定之行政規則，並以此為處罰之依據，有適用法規不當之違法。

又對於人民違反行政法上義務之處罰，應以法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權。

認定基準係未經法律授權之行政規則，被上訴人竟據以認定上訴人違反食品安全衛生管理法，而裁罰4萬元，不但違背憲法第23條之法律保留原則，而且限制憲法所保障之人民言論自由，亦牴觸憲法。

原判決竟予維持，認事用法均屬違背法令，應予廢棄改判。

㈡原判決除認定系爭廣告涉及誇張外，並認定涉及易生誤解及醫療效能之情事，然原處分僅係認定系爭廣告涉及誇張而已。

原審之認定較原處分對人民更不利，已違反行政訴訟法第195條第2項所定之不利益變更禁止原則，顯有判決違背法律規定之違法。

㈢多年來國內外相關媒體或研究多指稱蔓越莓具抗氧化等功效，系爭廣告之內容亦係上訴人引用網路上之文章。

若認為系爭廣告涉及誇張之情事，則國內各報章雜誌報導蔓越莓等食品具抗氧化之功能時，為何不曾見聞有涉及違反食品安全衛生管理法第28條第1項而遭裁罰之案例？原判決不採上訴人之主張，無正當理由為差別待遇，違背憲法第7條之平等原則。

另上訴人近日亦發現被上訴人前曾查處訴外人興康棉有限公司等之蔓越莓違規事件，其情節與本件相同，但均以輔導結案。

被上訴人所為違背憲法第7條之平等原則，亦有違反證據法則之違法。

㈣原判決以未據上訴人提出系爭產品功效醫學學理或臨床事件之客觀依據為由，而認定上訴人有誇大或易使消費者誤解食用系爭產品具有上述功效之情形。

但為何未據上訴人提出相關醫學證據，就足以證明與待證事實（即本案系爭廣告有誇張情事）相契合，未見原判決論述理由，原判決顯有調查未盡、理由不備或矛盾，且違反證據法則、論理法則及經驗法則之違法。

四、本院查：程序部分：按「簡易訴訟程序之上訴，除第241條之1規定外，準用第三編規定。」

「於上訴審程序不得為訴之變更、追加或提起反訴。」

「上訴之聲明不得變更或擴張之。」

「最高行政法院應於上訴聲明之範圍內調查之。」

「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」

行政訴訟法236條之2第3項、第238條第2項、第250條、第251條第1項、第254條第1項分別規定甚明。

本院為簡易訴訟程序之上訴審，且依同法第235條第2項規定，本院就此類事件為法律審。

所謂上訴聲明，係指上訴人求為判決如何廢棄或變更地方法院行政訴訟判決而言。

本院就此類事件既為法律審，自應以地方法院就當事人所提訴訟標的及訴之聲明範圍內，其判決所確定之事實為本院判決之基礎，不得斟酌當事人提出之新事實或新證據，而自為事實上之判斷。

準此，當事人於上訴審程序中，追加訴訟標的或擴張訴之聲明，均為法所不許。

本件上訴人於上訴後始追加損害賠償之訴，並擴張訴之聲明，違反前揭規定，其此部分上訴不合法，爰併此判決予以駁回。

實體部分：㈠按食品安全衛生管理法第28條第1項、第2項規定：「（第1項）食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。

（第2項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」

同法第45條第1項前段、中段規定：「違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處4萬元以上400萬元以下罰鍰；

違反同條第2項規定者，處60萬元以上500萬元以下罰鍰；

……」上開條文明示食品之廣告不得有誇張或易生誤解之情形，亦不得宣稱具醫療效能，違反者應予依法處罰。

為協助下級機關認定食品標示、宣傳或廣告詞句是否涉及誇張、易生誤解或醫療效能，衛福部已發布認定基準在案，經核其內容並未逾越或牴觸食品安全衛生管理法第28條第1項、第2項之規定，亦不違背社會通念或經驗法則，被上訴人自得加以援用。

查，為確保食品廣告真實，維護國人健康，保障消費者權益，我國對於食品、健康食品及藥品，分別以食品安全衛生管理法、健康食品管理法及藥事法予以規範管理。

上開三者中，藥品係使用於診斷、治療、減輕、預防人類疾病，或使用於其他足以影響人類身體結構及生理機能之原料藥或製劑。

因其目的係用以預防、治療疾病，對於人體健康影響頗鉅，故藥事法明定藥品之製造、輸入，應於事前將其成分、規格、性能及製法之要旨及其檢驗規格與方法等資料及證件，送經中央主管機關查驗登記審核，取得許可證（藥事法第6條、第39條參照）。

另健康食品依健康食品管理法規定，則係指具有保健功效之食品，亦即具有增進民眾健康，減少疾病危害風險，而有實質科學證據功效之食品。

此類健康食品亦需申請查驗，經審核通過取得許可證，始得製造、輸入及販賣。

又依藥事法第69條、健康食品管理法第14條第1項、食品安全衛生管理法第28條第2項規定可知，非藥品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告，而藥品廣告之內容，依藥事法第7章之規定，亦採事前核准制，並須接受主管機關追蹤管理。

綜上說明可見，食品與藥品及健康食品定義各有不同，立法者已依其性質訂定不同之法律，進行不同程度之管理。

欲主張食品具有前述保健功效、醫療效能者，依前開說明，均需事先申請主管機關查驗審核並發給許可證。

因為食品縱然含有增進健康、減少疾病風險，甚或具有醫療效能之成分，然欲達上開效果，其純度、有效用量均有待研究實驗加以證實。

在未經純化精製及驗證以前，其成分名稱、品質、含量比例、保健或醫療效果，均屬可疑，依法自不得以廣告宣稱其具有醫療效能，亦不得有誇張、易生誤解等誤導消費者之行為，以落實食品安全衛生管理，維護國民之健康。

㈡經查，上訴人於系爭網站上刊登廣告販售美國Natures Bounty蔓越莓，記載「Cranberry 12500mg＋木槿Hibiscus100mg 120顆，預防泌尿道感染保健、強力抗氧化物、防癌抗老」等文句，經衛福部食品藥物管理署於104年3月4日查獲。

該廣告整體所傳達消費者之訊息，包括「……預防泌尿道感染……、防癌抗老……扺抗細菌性胃潰瘍……降低低密度膽固醇與三酸甘油酯……改善動脈硬化……，快速地消除體內的自由基，……對於防癌，防心血管病變……可以改善已經硬化的動脈，……預防與改善心血管疾病……木槿中醫上以樹皮和花入藥，功能活血潤燥……」等文字，涉及醫療效能及生理功能等誇張、易誤導消費者可達特定生理功能或效果等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，經核與卷證並無不符，自得採為本院判決之基礎。

又本件上訴人明知系爭產品屬於食品等級，並非藥品，卻刊登上開廣告，涉及醫療效能及生理功能等誇張、易生誤解之情形，顯係怠忽食品安全衛生管理法第28條所課予之注意義務，上訴人縱非故意，亦難謂無過失，依行政罰法第7條第1項規定，自應受罰。

㈢上訴意旨雖為前開主張，指摘原判決違誤，茲分述如下：1.依行政程序法第159條之規定，上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，為行政規則；

其中行政機關依其權限，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準，為前述行政規則之一種，其訂定並不需法律之授權。

經查，認定基準係衛福部本於中央衛生主管機關之權限，為有效執行食品安全衛生管理法第28條第1項、第2項之規定，協助下級機關認定事實而訂頒之解釋性規定。

因食品安全衛生管理法第28條第1、2項條文，禁止食品廣告使用「誇張、易生誤解或醫療效能」之詞句，其條文含有不確定法律概念，有訂定統一認定基準之必要，乃考量現行廣告方式及其行為態樣，作成上開具體之認定標準，核未逾越或牴觸食品安全衛生管理法第28條之法規原意，被上訴人於辦理相關事件時，自得援用。

原判決指稱認定基準係食品安全衛生管理法第28條第3項所授權訂定，雖有未合，惟此部分認定錯誤，並不影響裁判之結果，原判決仍應予維持。

再者，解釋性行政規則既係用以解釋法律原意，故其適用於個案時，僅具有間接影響力，對外直接發生規範效力者，仍為其所釋示之法律，自不違反憲法第23條規定之法律保留原則。

本件被上訴人認定上訴人系爭廣告之內容，違反食品安全衛生管理法第28條規定，而依同法第45條第1項規定裁處上訴人罰鍰，該行政罰之裁處係以法律為依據，並非以認定基準為依據，自與法律保留原則無違。

上訴意旨指摘認定基準未經法律明確授權，違反法律保留原則，原處分據以處罰上訴人違法違憲，並無可取。

又食品安全衛生管理，攸關國民健康之重大公益已如前述，廣告之言論自由與上開重大公益衡量結果，尚非不可為合理限制。

上訴意旨指摘認定基準限制其言論自由，牴觸憲法云云，亦不足採。

2.「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」

行政訴訟法第195條第2項定有明文，此即撤銷訴訟不利益變更禁止原則；

其立法本旨乃基於法院判決應受原告訴之聲明拘束之法理，以免牴觸行政救濟制度之目的。

所謂「較原處分或決定不利於原告之判決」，係指判決之「結果」係變更原處分或原決定，且反較原處分或原決定更不利於原告者而言。

如果僅係因行政法院依職權調查證據，而與原處分認定之事實不同，則並不違反不利益變更禁止原則。

經查，原判決認定上訴人於系爭網站上刊登販售「美國Natures Bounty蔓越莓Cranberry 12500mg＋木槿Hibiscus 100mg 120顆，預防泌尿道感染保健、強力抗氧化物、防癌抗老」產品內容等文句，該廣告整體所傳達消費者之訊息，包括「……預防泌尿道感染……、防癌抗老……扺抗細菌性胃潰瘍……降低低密度膽固醇與三酸甘油酯……改善動脈硬化……，快速地消除體內的自由基，……對於防癌，防心血管病變…可以改善已經硬化的動脈，……預防與改善心血管疾病……木槿中醫上以樹皮和花入藥，功能活血潤燥……」等文字，涉及醫療效能及生理功能等誇張、易誤導消費者以系爭產品可達特定生理功能或效果等情，已如前述。

上開廣告內容係衛福部食品藥物管理署查獲，有當時系爭廣告網路列印資料，及網路疑似違規廣告監控表可按，依認定基準第三點第一款所載，使用宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形之廣告詞句者，應認定涉及醫療效能。

據此，上開文句中「防癌、防心血管病變、預防與改善心血管疾病、預防泌尿道感染、扺抗細菌性胃潰瘍、降低低密度膽固醇與三酸甘油酯、改善動脈硬化、功能活血潤燥」等食品廣告詞句已涉及醫療效能，其餘關於抗老、消除體內的自由基部分，依第三點第二款所載，則係涉及改變身體外觀及生理功能之誇張、使消費者易生誤解之情形。

可見上訴人之一廣告行為同時違反食品安全衛生管理法第28條第1項及第2項之規定，同法第45條第1項前段及中段分別定有罰則，依行政罰法第24條第1項規定，應以二者中法定罰鍰較高之規定裁處，故原應以法定罰鍰較高者，即違反同法第28條第2項規定，依同法第45條第1項中段之規定，處60萬元以上500萬元以下之罰鍰。

原處分認系爭廣告僅涉及誇張，違反食品安全衛生管理法第28條第1項之規定，應依同法第45條第1項規定處罰鍰4萬元，雖然適用法令錯誤，依前揭撤銷訴訟不利益變更禁止原則，原處分既對上訴人較有利，仍應予維持。

3.憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別對待（司法院釋字第485號解釋參照）。

食品安全衛生管理法第28條及第45條第1項，係針對具體食品或食品添加物等之標示、包裝或廣告等消費推廣行為之內容，所為之限制，以免誤導消費者；

此與報章雜誌報導泛指某項食品具有某種功能，但未販售該項食品者，有所不同。

食品安全衛生管理法管控前者之言論內容，並設有罰則，目的在即時維護國人健康，保障消費者權益，避免消費者受該廣告之誤導而購買食用，此乃基於食品安全衛生之公共利益；

而後者僅是單純報導泛稱某項食品之功能，並未進行商業行為，與具體食品之標示、包裝或廣告相較，其本質上並不相同。

二者性質既有不同，自可為合理之差別對待。

食品安全衛生管理法未針對後者之行為進行限制，係屬立法者之形成自由。

基於處罰法定原則，就此等行為自不能加以處罰。

上述論旨稱未見行政機關對後者之行為進行處罰有違平等原則等語，並無理由。

再者，如前所述，本院就本件上訴事件為法律審，應以原判決確定之事實為判決基礎。

當事人不得在上訴審提出新事實、新證據或新的攻防方法。

本院亦不得斟酌地方法院言詞辯論終結前所未主張之事實，而另為事實上之判斷。

上訴人於上訴審始提出其他訴外人蔓越莓違規廣告而輔導結案之案例，本院依法自不得斟酌。

4.末按事實審法院對於案件之相關事實，有指揮訴訟及調查證據之權。

原判決依調查證據之辯論結果，認定上訴人有如理由第一段所示之刊登食品廣告行為，而系爭產品蔓越莓及木槿軟膠囊係屬食品，其廣告文字卻宣稱蔓越莓可預防改善某些疾病、生理情形或症狀，涉及醫療效能及生理功能等誇張、易誤導消費者可達特定生理功能或效果。

經核原判決之認定與食品安全衛生管理法第28條及認定基準之規定並無不合，亦符社會通念及經驗法則。

依據前述食品安全衛生管理法、健康食品管理法及藥事法之規定，食品不得宣稱具有保健功效或醫療效能，除非申經主管機關查驗審核取得許可證，已如前述。

上訴人既不能提出上開證明，自屬違反食品安全衛生管理法第28條第1項、第2項之規定，應予處罰。

上訴意旨指摘原判決就此有未依職權調查事實、理由不備或矛盾，且違反證據法則、論理法則及經驗法則之違法等情，均非可採。

又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。

上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均不足採。

五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，結論並無不合。雖然原判決對認定基準之性質有所誤解，然無礙本件判決之結果；

又原判決維持原處分，認系爭廣告僅涉及誇張，違反食品安全衛生管理法第28條第1項之規定，應依同法第45條第1項規定處罰鍰4萬元，雖然適用法令容有所誤，惟依不利益變更禁止原則，原處分既對上訴人較有利，其與訴願決定仍應予維持。

上訴論旨求予廢棄為無理由，應予駁回。

至於上訴人之追加訴訟為不合法已如前述，併予駁回。

六、據上論結，本件上訴為一部不合法、一部無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第246條第1項、第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 5 月 25 日
臺中高等行政法院第一庭
審判長法 官 許 金 釵
法 官 詹 日 賢
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 106 年 6 月 1 日
書記官 蔡 宗 融