臺中高等行政法院行政-TCBA,106,簡上,32,20171130,1

臺中高等行政法院判決
106年度簡上字第32號
上 訴 人 康碧玉
被上訴人 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國106年5月19日臺灣苗栗地方法院105年度簡字第11號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、㈠緣上訴人所有坐落苗栗縣卓蘭鎮卓蘭段3656-3（面積為2,000○○○○○○0000○0○○○○0○000○○○○○○號土地（下稱系爭土地），均屬山坡地保育區農牧用地。

上訴人於民國（下同）101年至102年間，就系爭土地向苗栗縣卓蘭鎮公所申請農業用地作農業設施容許使用之同意，經苗栗縣卓蘭鎮○○○○○○000○0○0○○鎮○○○0000000000號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4；

設施細目名稱：農路100平方公尺、農業資材室41平方公尺、蓄水設施14平方公尺）、102年1月24日卓鎮農字第1020000797號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4、容許作農業設施使用項目名稱：網室⑴180平方公尺、⑵104平方公尺）及102年7月24日卓鎮農字第1020009910號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-3、容許作農業設施使用項目名稱：網室100平方公尺）。

而於103年間上訴人遭檢舉涉及農地違規，經苗栗縣卓蘭鎮公所於103年2月25日現場勘查，發現原申請一層樓之網室未經申請增建為二層樓，且尚有其他未經申請即擅自施作之設施（如鐵門、二間農業資材室、貨櫃屋及鐵皮建物）等，核與原核定同意書及經營計畫內容不符，苗栗縣卓蘭鎮公所遂○000○0○00○○鎮○○○0000000000號函及103年3月24日卓鎮農字第1030003272號函通知上訴人限期回復原核定內容，因上訴人未回復原核定內容，乃於103年9月15日依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第33條規定，以卓鎮農字第1030011903號函（下稱103年9月15日廢止處分）廢止前揭使用同意書，上訴人於103年10月6日向苗栗縣卓蘭鎮公所提出陳情，苗栗縣卓蘭鎮公所以103年10月20日卓鎮農字第1030012871號函復上訴人維持103年9月15日廢止處分。

上訴人不服，提起訴願，經被上訴人以104年5月21日103年苗府訴字第64號訴願決定撤銷苗栗縣卓蘭鎮公所103年9月15日廢止處分，由苗栗縣卓蘭鎮公所於決定書送達之次日起60日內另為適法處分。

嗣苗栗縣卓蘭鎮○○○000○0○00○○鎮○○○0000000000號函（下稱104年6月18日廢止處分）廢止前揭使用同意書。

上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟（下稱前案第一次行政訴訟），經本院105年度訴字第6號判決及最高行政法院105年度裁字第1323號裁定駁回而告確定（下稱前案第一次行政訴訟裁判）。

㈡因系爭土地現況涉及農業用地作農業設施（網室、農路、農業資材室、蓄水設施）違規使用等情事，前經被上訴人103年9月18日府農農字第1030197158號及103年10月27日府農農字第1030229195號書函認定農地違規使用，並於103年11月11日府地用字第1030241316號函以上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定依同法第21條規定裁處上訴人6萬元罰鍰，並限期文到90日內改善完成（下稱103年11月11日處分）。

上訴人不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起行政訴訟（下稱前案第二次行政訴訟），經臺灣苗栗地方法院104年度簡字第11號判決及本院105年度簡上字第4號裁定駁回而告確定（下稱前案第二次行政訴訟裁判）。

嗣經被上訴人與苗栗縣卓蘭鎮公所會勘系爭土地結果，認定系爭土地仍作農業用地作農業設施違規使用，被上訴人遂於104年12月3日以府農農字第1040253306號函認定仍屬農地違規使用（下稱104年12月3日處分），並於105年2月24日府地用字第1050037030號函以上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定依同法第21條規定裁處上訴人9萬元罰鍰，並限期文到6個月內改善完成（下稱系爭105年2月24日處分或系爭行政處分）。

上訴人不服系爭105年2月24日處分，提起訴願亦遭駁回，提起本件行政訴訟。

經臺灣苗栗地方法院（下稱原審法院）以105年度簡字第11號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人於起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原審判決書所載。

三、上訴意旨略以：㈠原判決漏未就「限期上訴人改正後，依農業委員會農企字第0980160625號、第0000000000號法令，得因被上訴人等之輔導改善行為而使原訂改善之期限自動延長，致使原期限失效」之主張，為可採與否之理由說明，有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由不備之違法：⒈原判決第6頁第㈣點以：「原告（按指上訴人，下同）雖主張以請求苗栗縣卓蘭鎮公所、被告（按指被上訴人，下同）輔導方式使系爭土地之上開之農業設施得以存續，但原告之請求輔導行為，並未使被告同意撤銷、變更或廢止103年11月11日處分，該103年11月11日處分之原處分效力依然存在，原告仍有於103年11月11日處分達到後90日內改善完成之義務。」

云云。

⒉惟查，本件上訴人於訴願書第6點及其附件10提出行政院農業委員會（下稱農委會）相關應或得予輔導改正農地上農業設施許可之函令數則，並於105年5月30日訴願補充理由書第一大點，及105年8月26日起訴狀第一大點內文第2段，已詳細條列敘述上訴人於前案受處罰鍰6萬元後，多次請求被上訴人及卓蘭鎮公所予以輔導補正，以及請求到場履勘以確認何處違規得予補正或應予部分拆除者，被上訴人及卓蘭鎮公所亦因此配合至現場履勘，及行政指導如何改善之中，依法上訴人已經信賴原限期90天之改善處分，已因被上訴人及卓蘭鎮公所之配合回應即輔導而失其效力、而向後延期之中，茲摘要輔導事實如下所列：⑴104年12月20日收到縣府府用字第1040262838號函，以現況仍有違規未改善，要求限期陳述意見。

⑵上訴人立即透過縣議員陳情被上訴人，得農業局農務科於104年12月21日函請卓蘭鎮公所應輔導上訴人補正農業設施許可，以符合法制。

⑶104年12月30日，上訴人就上揭⑴函，於時限內回函說明願依法補改正，並表明前因訴願中且應補正之事項不明確，致無法及時配合改正，及已親自到府請示之意旨（詳見訴願書附件7）。

⑷104年12月底及105年1月初，上訴人先後2次再分別向公所及縣府農業主管當面請益改善方向及方法，渠等同意現場勘查以確認應改正、補正事項。

⑸105年1月26日，被上訴人農務科、地用科、卓蘭鎮公所聯合派員至陳情人農地勘查，以確認何項設施、如何修改、補正方法。

⑹上訴人於上開勘察後，就應拆除改正部分，旋即雇工安排拆除作業，業已完成輔導勘查紀錄中要求的拆除作業（詳見訴願書附件8）。

輔導勘查紀錄中其他應送文補正事項，也已著手整理撰稿提送中，4月初應可發函公所並轉呈縣府。

⑺105年3月16日，收到縣府e-mail取得上述輔導改正之勘察紀錄。

（不料，之前幾日即3月3日收到系爭9萬元罰鍰處分。

）⒊承上事實及主張，上訴人並提出主管機關農委會就相同事件所為得及應予輔導補正之解釋函令，足證上訴人之上揭主張依法有據，詳如訴願書附件10農委會農企字第0950010491號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號等函。

⒋綜上事證及主張，本件農業容許使用設施之許可，確實存有不符原申請許可計畫之違規誤會及應可以輔導補正，且被上訴人並已因此對上訴人進行輔導補正之中之事實，上訴人並同時指出有得限期補正機會之法令依據，並因此主張限期改正後依法得因被上訴人等之輔導行為而使原改善之期限自動延長，致使原期限失效。

換言之，被上訴人若欲於輔導改善中再次處罰，依法，應重新再限期補正，方得於再逾期時，得予再次處罰。

故就此有利主張及其農委會有利法令依據，原裁判漏未就此為審酌即說明有何不可採之理由，自有判決理由不備之違法。

㈡原判決有應適用卻不適用農業發展條例，其反面，即有不應適用區域計畫法卻錯誤適用之之顯然違法：原判決第6頁第㈥點以：「復按區域計畫法第21條第1項、第2項規定之適用，並無主管機關應先行輔導未果後始得裁處罰鍰之限制，此亦經臺中高等行政法院105年度簡上字第4號裁定理由敘明在案，原告主張容許使用審查辦法通常有輔導補正或限期改善之規定，作為不得逕行適用區域計畫法第21條第1項、第2項規定之理由，並不可採。」

云云。

惟查：⒈單單由區域計畫法第21條之法律效果並沒有「限期改善」之類型，祇有「變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀」之效果類型，即足以證明上訴人之主張正確，原處分及原判決引用區域計畫法逕為「限期90天內完成改善」及逾期科罰之處分，顯然依法無據，自非適法。

⒉本件上訴人於105年8月26日起訴狀第一大點內文第1段，已詳細論述如下：「查，區域計畫法第15條、第21條之規定，係針對整個縣市區域劃分土地使用分區（圖），以作為管制所劃分不同使用性質區域之土地能依其使用用途為利用。

換言之，區域計畫法係上位母法，係授權中央或地方縣市政府就轄區內全部土地，應為如何分區編定及分別其土地使用用途之上位規範，與經區域計畫法所分區劃定使用用途後之土地，是否有依其土地使用性質為使用之方法及認定標準之下位規範（子法），即農業發展條例及其子法『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』等規定，係有所區別。

簡言之，區域計畫法是管制土地劃分其使用性質之上位規範，與被劃分好之各地區各使用性質土地是否依其使用性質之其他下位規範為使用，是不同層次之土地使用規範。

因此之故，違反區域計畫法的類型，是該土地完全或絕大部分已不依其所劃定之土地使用性質為使用，譬如農業用地作工業工廠使用，住宅用地作商業開店或工業工廠使用等。

顯然與農業用地已依區域計畫法之土地使用性質作農業耕作使用，但僅其農業耕作之設施或規模不符合『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』等下位規範之違規情形，顯有不同，具有法律上之區別實益。

後者，依法均已有予以輔導補正或限期改善之規定，與前者之違法，除罰款外只能限期拆除回復原狀（回復原使用性質）之情形不同。

再由區域計畫法第21條規定違反同法第15條第1項時，其法律效果僅得令其「變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀」，並不包含「限期補正」之法效規定可證。

故再於105年12月15日聲請再開辯論狀第一大點指出本件作農業使用之用地上之設施許可違規之補正程序及處罰規定，應適用農業發展條例而非區域計畫法。

⒊經查，上訴人農業設施（網室、農路、農業資材室、蓄水設施）位於卓蘭鎮卓蘭段3656-3、3656-4地號農牧用地，屬申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第13條規定之農作產銷設施，均作農業使用，並取得中興大學有機認證與綠色保育認證，並無違反區域計畫法之情形。

⒋綜上，原判決漏未就上訴人區域計畫法與農業發展條例就規範對象、方法及目的適用上顯有不同之主張，為可採與否之理由，有應適用卻不適用農業發展條例，即有不應適用區域計畫法卻錯誤適用之違法。

㈢綜上所述，聲明求為：⒈原判決廢棄。

⒉第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。

四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：㈠關於上訴人主張原判決漏未就「限期上訴人改正後，依農業委員會農企字第0980160625號、第0000000000號法令，得因被上訴人等之輔導改善行為而使原訂改善之期限自動延長，致使原期限失效」之主張，為可採與否之理由說明，有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由不備之違法乙節：１按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。」

、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」

為區域計畫法第15條第1項、第21條第1項及第2項所明定。

⒉本件上訴人於系爭土地上所為農業設施，因違規使用，與原核定同意書經營計畫內容不符，違反區域計畫法第15條第1項規定，前經被上訴人依同法第21條規定，以103年11月11日處分裁處6萬元罰鍰，並限期90日改善（其意係限期回復原核定內容）；

又因上訴人未回復原核定內容，經苗栗縣卓蘭鎮公所以104年6月18日廢止處分廢止原核定之使用同意書等情，有臺灣苗栗地方法院104年度簡字第11號判決、本院105年度簡上字第4號判決、本院105年度訴字第6號判決、最高行政法院105年度裁字第1323號裁定等前案第一次及第二次行政訴訟裁判確定在案。

復因上訴人仍作違規使用，經被上訴人以104年12月3日處分認定違規使用之事實，及以105年2月24日處分裁處9萬元罰鍰，並限期6個月內改善完成（其意係限期回復原狀），訴願決定予以維持，原判決駁回上訴人之訴，略以：本件系爭土地違規使用農業設施行為，違反區域計畫法第15條第1項之管制，目前依然存續中，為上訴人所不爭執，且上訴人未於103年11月11日處分送達後90日內改善完成之事實，應可認定。

且上訴人雖然請求被上訴人及苗栗縣卓蘭鎮公所予以輔導中，然被上訴人並未將103年11月11日處分撤銷、變更或廢止，故103年11月11日處分之效力依然存在，上訴人仍應依該處分所規定之90日期限內變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀之義務，又依區域計畫法第21條第1項、第2項規定之適用，並無主管機關應先行輔導未果後始得裁處罰鍰之限制，故被上訴人以105年2月24日處分再裁處上訴人9萬元罰鍰，並命上訴人於文到6個月內完成改善，並無違誤等語，揆諸首揭規定，並無不合，上訴人前述上訴主張原判決違背法令，核無足採。

㈡關於上訴人主張原判決有不應適用區域計畫法卻錯誤適用之之顯然違法乙節：⒈按「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」

、「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。」

為區域計畫法第1條及第15條第1項所明定。

本件系爭土地係屬山坡地保育區農牧用地，為原審所認定事實，亦為上訴人所不爭執，故其土地之使用，應依非都市土地分區使用計畫所編定之各種使用地別，實施管制。

⒉又區域計畫法第21條之法律效果包括，裁處罰鍰6萬元以上30萬元以下外，並得「限期」令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

若經「限期」變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。

其所謂「限期變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」，即係給予行為人期限「改善」之意，上訴人主張區域計畫法第21條之法律效果沒有「限期改善」之類型云云，顯屬誤解法律。

⒊又上訴人主張系爭土地之農作產銷設施，均作農業使用， 並取得中興大學有機認證與綠色保育認證云云，並無改變 上訴人違反區域計畫法第15條第1項土地管制使用之事實， 故上訴人之主張，核無足採。

⒋另按「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化， 促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷， 增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例 」、「主管機關得依據農業用地之自然環境、社會經濟因 素、技術條件及農民意願，配合區域計畫法或都市計畫法 土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立 適地適作模式」為農業發展條例第1條前段及第8條第1項所 明定。

農業發展條例仍需配合區域計畫法或都市計畫法土 地使用分區之劃定使用。

本件上訴人因農業用地作農業設 施容許使用同意書已於104年6月18日廢止，其農業設施即 屬非法設置，上訴人係屬違規使用系爭農牧用地，亦即違 反區域計畫法第15條第1項之分區劃定使用，原判決認定其 違反區域計畫法第15條第1項，並依同法第21條予以裁處， 並無違誤，上訴人主張原判決適用法規錯誤乙節，核無足 採。

㈢從而，本件上訴人因有違反區域計畫法第15條第1項規定之情事，已據被上訴人依同法第21條規定，作成105年2月24日處分裁罰，自屬適法有據，訴願決定予以維持，亦核無不合。

原判決認定上訴人起訴無理由，而駁回其第一審之訴，並無違法，上訴人上訴指摘原判決違背法令情形云云，並無可採。

㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴所論述之理由，已足以構成其結論之正當性，難謂有違背法令情事，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
書記官 李 孟 純