臺中高等行政法院行政-TCBA,106,簡上,34,20171024,1

臺中高等行政法院判決
106年度簡上字第34號
上 訴 人 吳銀和
被上訴人 雲林縣政府
代 表 人 李進勇
上列當事人間動物傳染病防治條例事件，上訴人對於中華民國106年7月18日臺灣雲林地方法院106年度簡字第6號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰

主 文

原判決廢棄，發回臺灣雲林地方法院行政訴訟庭。

理 由

一、本件被上訴人所屬動植物防疫所（下稱雲林防疫所）接獲上訴人通報，於民國104年4月11日派員至上訴人所經營之銀得畜牧場採樣，並開立禽類移動管制通知書，經送請行政院農業委員會（下稱農委會）家畜衛生試驗所檢驗結果，確認銀得畜牧場鵝隻罹患高病原性家禽流行性感冒，雲林防疫所乃於104年4月14日派員至銀得畜牧場撲殺肉鵝328隻。

上訴人檢送相關資料向被上訴人申請撲殺補償費，經被上訴人核撥新臺幣（下同）44萬7,049元。

嗣被上訴人認上訴人提供之4月12日及13日化製單申報隻數換算重量後大於進入化製場之磅數重量，其分別所申報禽類各1,010隻、1,201隻鵝（下稱系爭鵝隻），均不予採計，爰以104年12月24日府動防二字第1043400671號函附編號421撲殺補償費明細表（下稱原處分），核定補償隻數為328隻及物品（稻草5捆）1,750元，撲殺補償費及物品費合計為11萬911元，並追繳溢付之撲殺補償費33萬6,138元。

上訴人就系爭鵝隻不予採計補償部分不服，提起訴願遞經駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回後，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原審判決書所載。

三、上訴意旨略以：㈠按司法院釋字第714號解釋林錫堯大法官協同意見書略以：「按行政法律不溯及既往原則係自法治國家法安定性原則內涵之信賴保護原則推論而來。

基於信賴保護原則，人民因相信既存的法律秩序，而安排其生活或處置其財產者，不能因法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損失，因此，禁止行政法規溯及既往，俾維持法律生活之安定，保障人民之既得權益，並維護法律尊嚴。

……所謂『真正溯及既往』，乃指將行政法規適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係而言。

換言之，『真正溯及既往」係指法規之適用時間範圍，擴及於過去已終結之『構成要件事實Tatbestand』，而賦予法律效果。

法規如為『真正溯及既往』之規定，溯及干涉人民之權利或使人民負擔義務，而於其溯及之時點，人民不能預見，且依一般客觀之理性觀察，對之亦不須斟酌，則此種規定違反法治國家原則。

因此，所稱行政法律不溯及既往原則，即指原則上不得為『真正的溯及既往』。

至事實或法律關係是否業已終結，應綜合生活事實與相關法規規定內涵認定之。

……關於『真正溯及既往』之違憲審查基於信賴保護原則，法規制定或修正時，原則上不得為溯及既往之規定。

倘為溯及既往之規定，可能出自該法規之明白規定，也可能出自該法規之法律要件，而其適用之結果，溯及於該法規生效前已終結之事實或法律關係。

但如未違反信賴保護原則（例如：新法規係有利於人民之規定、法規之制定或修正不影響人民之信賴表現、人民之信賴不值得保護），或基於其他正當理由（例如：雖有信賴值得保護之情形，但基於強烈公益須溯及既往，信賴保護應讓步），法規內容亦不妨為溯及既往之規定。

惟基於法安定性原則，當法規為溯及既往之規定，縱有利於人民而不違反信賴保護原則，但仍足以影響法之安定者，亦當予以禁止。」

㈡本件上訴人通報雲林防疫所進行畜牧場採樣檢驗係於104年4月11日，然原審援引之「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」（下稱補償注意事項）第8點決議事項（30）、（34）、（38）之規定，係增訂於104年9月後，上開三點決議事項於本案發生時既尚未增訂，則依上揭法律不溯及既往原則，即不得拘束本案。

被上訴人既曾經確認化製單數量而發給原告補償費33萬6,138元，本應形成事實確認之效力，不應事後再以上開決議推翻原本已確認之事實，甚至以上開決議減輕被上訴人之舉證責任。

㈢原判決以「補償注意事項第8點決議事項（30），已從嚴明定其補償要件為：『縣市動物防疫機關對於養禽場提供之化製單據應確認其有效性，倘採認有疑義時，經調閱化製車輛GPS衛星定位軌跡及化製場過磅單等佐證資料，尚無法釐清者，不予採計。』

規定，並未逾越上開法律規定意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核無違反法律保留原則。

且上開申領作業補充注意事項，乃中央主管機關為供直轄市及縣（市）主管機關執行動物傳染病防治條例有關核發補償費之規定，所訂定之解釋性、技術性及細節性規則，並無創設原法律規定所無之限制要件，自無違背信賴保護原則或不溯及既往原則可言，被告自得予以援用」云云，惟查，原判決所指決議事項乃增加人民請領補助之限制，即便為行政規則亦應有法律不溯及既往之適用，是原判決違反法律不溯及既往原則，有判決違背法令之處。

㈣又補償注意事項第8點：「決議事項（34）飼主提供之化製單據，請查核化製車GPS軌跡資料，釐清確實有至該場清運屍體，並查核同車載運之其他畜牧場畜禽數量及重量資料（畜禽死亡後個體變異應納入考量），以確認化製單有效，惟無法釐清者，不得補償且不得以比例方式計算。

……（38）養禽場與化製場所簽定之化製合約應以書面為基準，應釐清合約書生效日期係於禽流感案例發生之前，所出具之化製單據方可採計，並應查核化製車GPS軌跡資料及停留時間，釐清確有至該場清運屍體，並不得以推估方式計算禽隻數量。

」前2點決議事項皆增加須以GPS軌跡資料釐清載運之重量，如無法釐清則不補償且不得以比例方式計算或以推估方式計算禽隻數量，此新增之規定，依法律不溯及既往原則，亦不得使用於本案。

原判決援引此決議事項於判決中指出「再依卷附化製車輛GPS衛星定位軌跡紀錄……自難釐清其應受補償鵝隻之正確隻數究為多少……惟觀之GPS記錄104年4月13日該輛由謝宜達駕駛之化製車係於16時43分22秒進入系畜牧場，而於16時50分55秒離開（訴願卷第35頁，停留位置臺西鄉五榔村），僅停留約7分多鐘，換言之其2人僅花7分多鐘，即將1,201隻之死鵝全數清理完畢，丟上化製車，接著計算完數量，填好委託清除化製之原料來源單（三聯單），再啟動化製車駛離，整個過程僅7分多鐘，其停留時間極端異常，顯違常理，要無可能」云云，依據新決議事項，使用GPS衛星定位軌跡採計禽隻數量或重量，一旦無法釐清即不給予任何補償，有違法律不溯及既往原則，有判決違背法令之處。

㈤就應受補償鵝隻之隻數為何，原判決否決上訴人及證人謝雨達之證述（即上訴人與證人謝雨達經離詢問後雖均證稱：104年4月13日由畜主及謝雨達一起將死鵝丟上車，各自算各自的再加上總數，1201隻數量由謝雨達填載），反而採認證人蘇俊雄之證述，並作為化製車輛GPS衛星定位軌跡紀錄之佐證。

惟查，證人謝雨達證詞與上訴人相同，為何原審不採？為何只採信有詐欺犯罪紀錄之證人蘇俊雄之證詞？況且蘇俊雄之證述內容多係一問三不知、反覆無常，實難令人採信。

請就1201隻及1千多隻此二筆撲殺補償案，給予上訴人合理補償等語；

為此上訴聲明：⑴原判決廢棄。

⑵訴願決定及原處分均撤銷。

⑶被上訴人應給付上訴人33萬6,138元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息。

四、原判決駁回上訴人在原審之訴固非無據，惟查：㈠按「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。

（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。

（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；

其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。」

為行政訴訟法第125條所明定。

我國行政訴訟有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同類型，而訴訟種類之選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利之目的，縱使受有專業訓練之人亦難保能正確的選擇訴訟種類，故遇有當事人於事實及法律上之陳述未明瞭或不完足之處，或訴訟種類選擇錯誤時，均應由審判長行使行政訴訟法第125條第3項規定之闡明權。

又行政法院依職權調查事實關係，固不受當事人主張之拘束，惟於進行職權調查事實關係時，審判長仍應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之陳述及辯論，避免對於當事人產生突襲性之裁判。

倘未踐行此項闡明之義務，及使當事人對之為事實上及法律上適當完全之陳述及辯論，遽以依職權調查事實關係，採為判決之基礎，亦與行政訴訟法第125條第2項規定有違。

㈡次按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。

（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

第8條第1項前段規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」

故人民申請金錢給付，依相關實體法之規定，尚須由行政機關先作成核定或確定其請求權之處分者，於行政機關拒絕其申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准金錢給付之處分，而不得直接提起給付訴訟。

又當事人提起課予義務訴訟，除應請求行政機關作成行政處分外，通常亦一併附帶請求撤銷原拒絕之處分，以避免將來可能存在前後兩個互相矛盾處分的現象。

在請求核給補償費之事件，其補償費應否核給？數額多少？均應先由主管機關核定。

如果僅請求撤銷原處分、訴願決定，並直接請求給付一定金額之補償費，而非一併請求作成核給補償費之處分，則其所提之行政訴訟不能達到請求補償之目的，其訴訟類型之選擇即非正確。

㈢再按為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，動物傳染病防治條例第40條第1項第4款規定：「依本條例規定，由動物防疫人員……撲殺之動物……，該管直轄市、縣（市）主管機關應組織評價委員會，評定其價格，並依下列基準發給補償費：……四、罹患動物傳染病所撲殺之動物，依評價額五分之三以內補償之。

但所罹患之動物傳染病屬新發現，或國內已持續2年以上未有發生，首例主動通報者，撲殺之動物依評價額以內補償之。」

同條第2項規定：「前項評價委員會之組成人員及評價標準，由中央主管機關定之。」

另農委會動植物防疫檢疫局依動物傳染病防治條例第40條規定，訂有「104年家禽流行性感冒撲殺補償申領作業補充注意事項」，作為104年度發生禽流感疫情撲殺補償之通則。

該補償注意事項第8點係援引歷次「高病原性禽流感撲殺補償協助評價審理小組會議」決議事項，為補償費疑慮案件之通案性處理準則。

依該補償注意事項之規定，有關104年度禽流感疫情之補償，尚需由主管行政機關認定及評價，據以作成准否補償及其補償金額之處分。

準此，本件依上開實體法之規定，應由被上訴人作成處分始予補償，其適當的訴訟類型應為課予義務訴訟，始為正辦，而非逕行提起一般給付訴訟。

經查，上訴人在原審起訴聲明為：「一、撤銷原處分及訴願決定。

二、被告應給付原告33萬6,138元及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。」

依其所示，訴之聲明第1項係撤銷訴訟，訴之聲明第2項係一般給付訴訟之聲明，則上訴人並未請求被上訴人作成給付補償費行政處分之課予義務訴訟，並不能達成其訴訟目的，依首揭規定及說明，本應由原審法官行使闡明權，使當事人得有轉換為正確之課予義務訴訟類型之機會；

原審法院法官疏未為闡明，使上訴人未轉換為正確之課予義務訴訟類型，自與行政訴訟法第125條規定意旨未合。

再者，上訴人於原審所為第2項訴之聲明一般給付訴訟（應闡明更正為課予義務訴訟）部分，經核原審判決理由並未就此部分為判決，亦有漏未裁判之情形，併此敘明。

㈣又按行政救濟制度，係為當事人或第三人所受不利益之處分而設，若受有利處分之當事人，自無許其提起救濟之理。

本件雲林防疫所接獲上訴人通報，派員至銀得畜牧場採樣，確認銀得畜牧場鵝隻罹患高病原性家禽流行性感冒，並於104年4月14日派員至銀得畜牧場撲殺肉鵝328隻。

嗣上訴人檢送相關資料向被上訴人申請撲殺補償費，被上訴人以原處分函附編號421撲殺補償費明細表，核定補償隻數為328隻及物品（稻草5捆）1,750元，撲殺補償費及物品費合計為11萬911元，並否准系爭鵝隻之申報，而追繳溢付之撲殺補償費33萬6,138元，此有原處分及編號421撲殺補償費明細表附原審卷可稽（第91-94頁）。

可見原處分並非全部不利上訴人，上訴人亦僅就原處分及訴願決定關於否准其申請系爭鵝隻補償費之部分，提起行政救濟，至於被上訴人核准328隻鵝補償費及物品（稻草5捆）1,750元部分，應非上訴人起訴範圍，故上訴人於原審所為第1項起訴聲明「撤銷原處分及訴願決定」，即非屬正確，依首揭規定及說明，亦應由原審法官行使闡明權，使當事人得為正確範圍之訴之聲明，原審法官疏未為闡明，逕就上訴人所為訴之聲明第1項審理並駁回，核與行政訴訟法第125條規定意旨未合。

㈤綜上所述，原判決既有上開可議之處，上訴意旨雖未指摘及此，然依行政訴訟法第236條之2第3項準用第251條第2項規定，本院調查地方法院行政訴訟庭判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，原判決此部分既有前揭違背法令情事，且其違法情事足以影響判決結果，上訴人求予廢棄，應認有理由，因本件尚待闡明訴訟類型、訴之聲明，有由原審法院調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院，另為妥適之裁判。

五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 10 月 24 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 陳 文 燦
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 106 年 10 月 24 日
書記官 林 昱 妏