臺中高等行政法院行政-TCBA,106,簡上,42,20171207,1

臺中高等行政法院判決
106年度簡上字第42號
上 訴 人 林佳龍
訴訟代理人 陳武璋 律師
被上訴人 彰化縣選舉委員會
代 表 人 賴振溝
上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，上訴人不服中華民國106年9月25日臺灣彰化地方法院106年度簡字第21號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、事實概要：上訴人於民國105年3月8日至同年7月26日期間擔任臺中市選舉委員會主任委員，被上訴人以上訴人係臺中市選舉委員會主任委員，於同年6月13日彰化縣田尾鄉第17屆鄉長缺額補選選舉公告發佈後，於同年7月22日至彰化縣田尾鄉陪同民主進步黨推薦之候選人陳孟杰之車隊掃街拜票助選，被上訴人認上訴人有違反公職人員選舉罷免法（下稱公職選罷法）第45條第7款之情事，依同法第110條第1項規定，以106年3月7日彰選四字第1063450020號函檢送106年度處字第2號裁處書（下稱原處分），裁處罰鍰新臺幣（下同）10萬元。

上訴人不服，提起訴願，亦遭中央選舉委員會106年5月31日106年度中選訴字第2號訴願決定駁回，遂提起行政訴訟，經臺灣彰化地方法院106年度簡字第21號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴後，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明暨原判決關於證據取捨、認定事實及適用法規之論據，均詳如原判決所載。

三、上訴意旨略以：

（一）原處分有違事務管轄： 1、按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「（第1項）行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。

．．．（第5項）管轄權非依法規不得設定或變更。」

次按最高行政法院103年度判字第605號判決略以：「行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄恆定原則，縱然是上級機關亦不得在法律規定之管轄層級之外，變更其所屬下級機關之管轄權限，若因而影響行政救濟之層級，尤為法所不許．．．。」

再按公職選罷法第7條第3項規定：「直轄市、縣（市）選舉委員會就下列各種公職人員選舉、罷免事務，指揮、監督鄉（鎮、市、區）公所辦理：一、選舉人名冊公告閱覽之辦理事項。

二、投票所、開票所設置及管理之辦理事項。

三、投票所、開票所工作人員遴報事項。

四、選舉、罷免票之轉發事項。

五、選舉公報及投票通知單之分發事項。

六、選舉及罷免法令之宣導事項。

七、其他有關選舉、罷免事務之辦理事項。」

第11條第2項規定：「村（里）長選舉，由各該直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」

第13條前段規定：「各級選舉委員會之經費預算，其年度經常費，由中央政府統籌編列。」

直轄市縣市選舉委員會組織準則第3條規定：「直轄市選舉委員會置委員9人至13人；

縣（市）選舉委員會置委員5人至11人，均為無給職，任期4年，由中央選舉委員會提請行政院院長派充之，並指定1人為主任委員，執行委員會議決議，綜理選舉委員會事務並指揮監督所屬職員。」

。

2、本件原處分機關為被上訴人，上訴人係因擔任臺中市選舉委員會主任委員而受裁罰，然被上訴人既係綜理彰化縣選舉事務，上訴人既非被上訴人之選務人員或主任委員，被上訴人是否能越俎代庖跨越其事務管轄範圍對他選區而非被上訴人之選舉委員進行裁罰，已非無疑。

況由公職選罷法及直轄市縣市選舉委員會組織準則之規定，可知各選舉委員會之經費、選舉委員之選任，均係由中央編列、派充，而非逕由該選舉委員會為之，是被上訴人就非屬其編制內之上訴人逕為裁罰，原處分顯然違反事務管轄而無效。

（二）原判決所援之中央選舉委員會103年5月29日中選法字第1033550075號等函示，顯增加法律所無之限制，有違憲法保障人民表意自由之意旨： 1、本件被上訴人裁罰之背景，係彰化縣田尾鄉第17屆鄉長補選，而當時臺中市選舉委員會並無選舉活動，上訴人亦非被上訴人選區之選舉委員，對該區選務運作並無涉足之餘地，無從影響該地區選舉選務之運作，而公職選罷法第45條規範之對象包含「選舉委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區)公所辦理選舉事務人員」，惟他區選舉委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員此一身分，影響力亦未若選區當地有名望之士紳耆老或其他非擔任選舉委員之政治人物，況被上訴人據以裁罰公職選罷法第45條立法理由即載明：「助選員制度廢除後，任何人均可為候選人助選，惟選務人員因職務關係，不在此列」，足見該條裁罰之立法目的，並非針對選務人員之選情影響力，而係針對辦理選舉事務之公正性，上訴人既非被上訴人選區之選舉委員，無從涉足被上訴人選區之選舉職務，自不會因其職務而影響該次選舉運作。

2、又按司法院釋字第509號解釋理由書及第644號解釋理由書分別略以：憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障，鑑於言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障；

言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，其以法律力加以限制者，自應符合比例原則之要求等語。

是對候選人選舉政見、政治立場之表達，核屬表意自由之範疇，國家應給予最大限度之保障。

況公職選罷法第45條立法理由所載「任何人均可為候選人助選」，亦為保障人民對選舉意見言論自由之重申，足見該條所欲保障者，並非選務人員之言論對選情影響力，否則所拘束之範圍將不僅限於選務人員，而應及於更有選情影響力之各級政務官及公務人員。

3、中央選舉委員會103年5月29日函顯係以公眾對選務人員執法之信賴，此一依據作為限制對選舉表意自由之理由，惟對選務人員執法之信賴，為何會擴及轄區外未涉及選務工作之人員？該函示認定已乏論據，亦與公職選罷法第45條立法目的所載係因職務關係予以限制相左。

又該函示未斟酌該條之立法目的及對表意自由予以限制之依據為何，逕擴大解釋將「為職務轄區外之候選人助選」列入裁罰之範圍，將「對選務人員執法之信賴」此一已無法源依據，且空泛之理由再上綱至「非職務轄區選務人員」身上，予以一體適用，不當限制未參與該次選舉選務之人之表意自由，亦屬對人民言論自由增加法律所無之限制，該限制與公職選罷法第45條欲達成之行政目的，亦難認有正當合理關聯。

是被上訴人以中央選舉委員會103年5月29日函擴大解釋公職選罷法第45條之適用，不當限制未參與該次選舉職務者之表意自由，顯違憲法保障人民表意自由之意旨。

（三）中央選舉委員會103年5月29日函有違比例原則：原處分依中央選舉委員會103年5月29日函示意旨，認為候選人不以選務人員職務轄區之候選人為限，上訴人仍違反公職選罷法第45條第7款規定而予裁罰，惟上開函示，應有違反當初立法目的，且不當限制人民表意自由而違憲，業如前述。

又中央選舉委員會上開函示，未考慮不同選區選務人員權責範圍不同，將不論是否同一選區之選務人員均列入裁罰，惟公職選罷法第45條立法目的，顯然主要係規範直接接觸選務之人員，而非對選情有影響力之人，是否能逕將不同選區選務人員一概等量齊觀予以裁罰，要非無疑，是上開中央選舉委員會103年5月29日函示之認定，除擴大解釋增加法律所無之限制，不當拘束人民表意自由權外，其對不同情狀均以同一標準裁罰，亦有違比例原則等語，並聲明求為判決：⑴原判決廢棄。

⑵撤銷訴願決定及原處分。

四、本院經核原判決尚無違誤外，茲就上訴意旨再論斷如下：

（一）按： 1、公職選罷法第45條第7款規定：「各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員，於選舉公告發布或收到罷免案提議後，不得有下列行為：．．．七、參與候選人遊行、拜票、募款活動。」

同法第110條第1項規定：「違反第44條、第45條、第52條第1項、第2項、第86條第2項、第3項所定辦法中關於登記設立及設立數量限制規定者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」

。

2、中央選舉委員會103年5月29日中選法字第1033550075號函釋略以：「．．．說明：．．．二、本法第45條疑義部分：（一）按本條所定之禁制行為，並非均須行為人於職務管轄區內始得為之，例如：以『錄音』、『錄影』或『視訊』等方式影音傳布，於何地實施並非所限，仍該當構成違規（本會100年12月26日中選法字第1000024995號函釋參照）。

同理，本條所稱之候選人，自不以選務人員職務轄區之候選人為限，即便對職務轄區外之候選人助選，同樣損及公眾對選務人員執法之信賴，危及公眾對民主政治之信心。」

。

（二）經查，上訴人自105年3月8日起奉行政院核派為臺中市選舉委員會委員並為主任委員（訴願卷45頁之行政院105年3月8日院授人組字第10500335711號函），嗣於105年7月26日提出辭職（同卷28頁之臺中市選舉委員會100○0○0○○市○○○○0000000000號），經臺中市選舉委員會報由中央選舉委員會轉陳行政院核定自院函核定日之105年8月10日生效（同卷47頁之行政院105年8月10日院授人培字第10500490631號函）。

惟上訴人於105年6月13日彰化縣田尾鄉第17屆鄉長缺額補選選舉公告發布後，同年7月26日提出辭職前之同年7月22日，至彰化縣田尾鄉陪同民主進步黨推薦之候選人陳孟杰之車隊掃街拜票助選，核屬公職選罷法第45條第7款所定於選舉公告發布後參與候選人遊行、拜票之適用範圍，此有被上訴人提出之臺灣好新聞報、中時電子報、自由時報電子報、聯合新聞網等剪報資料可證（訴願卷32-33頁、原審卷28、39-41頁），並為上訴人所不爭，應堪認定。

按公職選罷法第45條第7款係列舉辦理選務人員，於選舉公告發布後，禁止從事之行為，其立法意旨係為維護選務工作之獨立公正，以免因選務人員對特定候選人之造勢或宣傳行為，而影響選舉結果之公信力。

是適用此條規定之對象，為具有各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉（鎮、市、區）公所辦理選舉事務人員等身分之人，且禁止為前開行為之時點，僅限於選舉公告發布後，故解釋上應係於選舉公告發布後，具有前開身分者，均有適用。

本件上訴人為臺中市選舉委員會委員並為主任委員，自選舉公告發布後，自不得為公職選罷法第45條第7款所定之禁止行為。

上訴人雖主張其既非被上訴人選區之選舉委員，無從涉足被上訴人選區之選舉職務，亦不會因其職務而影響該次選舉運作云云。

惟觀諸公職選罷法第45條之立法理由為：「一、本條（於96年11月6日）新增。

二、助選員制度廢除後，任何人均可為候選人助選，惟選務人員因職務關係，不在此列，爰增列本條規定。」

其立法目的乃為維護選務工作之獨立公正，以免因選務人員對特定候選人之造勢或宣傳行為，而影響選舉結果之公信力。

準此可知，助選人之助選行為，自不應從嚴限制於「辦理選務之同一職務轄區內」，始有公職選罷法第45條禁制規定之適用，倘將公職選罷法第45條之規定，限於「辦理選務之同一職務轄區內」，可能造成各個轄區選務人員不在自己轄區即可競相跨區助選，形同架空公職選罷法第45條第7款之立法目的，嚴重損及選舉之公信力。

是不論選務人員對於職務轄區內及轄區外之候選人，縱其於不同職務選區之選舉事務並無法定辦理權限，皆應一體適用第45條之禁制規定，始能有效保障選舉之公信力及公正性。

（三）再按中央選舉委員會103年5月29日中選法字第1033550075號函之作成，乃選務主管機關中央選舉委員會本於法定職權，就其主管法律規定之原意而為闡釋，俾所屬機關執行職權之依據，所為辦理選務事件之解釋性行政規則，並未逾越公職選罷法之立法目的，亦未對人民權利之行使增加法律所無之限制，爰予援用。

依該函釋之意旨：「所稱之候選人，自不以選務人員職務轄區之候選人為限，即便對職務轄區外之候選人助選，同樣損及公眾對選務人員執法之信賴，危及公眾對民主政治之信心。」

由此可知，上訴人雖為臺中市選舉委員會委員之主任委員，然其於105年6月13日彰化縣田尾鄉第17屆鄉長缺額補選選舉公告發布後，同年7月26日提出辭職前，尚在任職期間之105年7月22日，至彰化縣田尾鄉陪同民主進步黨推薦之候選人陳孟杰之車隊掃街拜票助選，係具有公職選罷法第45條列舉之辦理選舉事務人員之身分，而違反同條第7款之事實，原處分依同法第110條第1項規定裁處上訴人10萬元，並無不合。

（四）上訴人主張本件原處分已侵害其言論自由，增加法律所無之限制，有違司法院釋字第509號及第644號解釋書所載憲法保障人民表意自由之意旨云云。

按言論自由固為人民之基本權利，且為憲法第11條明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾人民實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮，惟為維持社會秩序及增進公共利益之必要，法律尚非不得對言論自由為合理之限制，此觀諸憲法第23條規定自明。

公職選罷法第45條規定各級選舉委員會之委員，於選舉公告發布後，不得有為候選人公開演講宣傳、參與候選人遊行、亮相造勢等行為，旨在限制選務人員之助選活動，避免選務人員因職務關係，為特定候選人宣傳，進而影響選舉結果之公正，即係基於社會秩序之維持及公共利益之保護而對言論自由為必要限制，且其僅限於選舉公告發布後之短暫時間，此項限制與其所欲保護之公益相比，尚屬合理而符比例原則，並無上訴人所指不當禁制上訴人言論自由及違反比例原則之情事。

（五）上訴人主張原處分違反事務管轄之部分，按直轄市縣市選舉委員會組織準則第1條第1項：「中央選舉委員會為辦理選舉業務，於直轄市、縣（市）各設直轄市、縣（市）選舉委員會。」

第2條第10款規定：「直轄市、縣（市）選舉委員會分別掌理下列事項：．．．十、其他有關選舉、罷免、公民投票事項。」

及第6條第1項第3款規定：「下列事項，應經委員會議決議：．．．三、違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰。」

由上可知，被上訴人就彰化縣轄區範圍內之公職人員選舉之相關業務依法有管轄權，本件上訴人於105年6月13日彰化縣田尾鄉第17屆鄉長缺額補選選舉公告發布後之105年7月22日，至該鄉陪同民主進步黨推薦之候選人陳孟杰掃街拜票助選，被上訴人自有就上開違反公職選罷法第45條之違章行為予以裁罰之權責。

是上訴人此項主張，顯有誤解，不足採取。

五、綜上所述，上訴人之主張尚無可採，原判決維持原處分及訴願決定，並駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。

上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 12 月 7 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 106 年 12 月 7 日
書記官 詹 靜 宜