臺中高等行政法院行政-TCBA,106,訴,123,20171011,1

臺中高等行政法院判決
106年度訴字第123號
106年9月20日辯論終結
原 告 翁振斌
訴訟代理人 蔡宜靜 律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 黃貴良
鄭連春
陳鴻達
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年2月21日臺內訴字第1062200057號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：㈠原告於民國103年4月間購得之坐落苗栗縣○○鎮○○○段0000○號土地（下稱系爭土地）係屬特定農業區農牧用地，依規定應作為農業使用，未經申請許可不得興建集合式農舍及設置非供農業使用之設施。

原告未經申請，即將系爭土地圈圍成數區塊，於各區塊範圍內建造小木屋、儲藏室，及設置出入之水泥通道及大門等設施，而對外銷售，自同年5月25日起，迄同年11月間陸續將系爭土地所有權各應有部分11分之1及連同各該區塊內地上物移轉予鍾法喜等11人取得，而部分買受人於受領後，復未經申請增建其他非農業用途之地上物設施。

前經苗栗縣後龍鎮公所（下稱後龍鎮公所）檢具相關資料向被告查報系爭土地上有未經許可違規施設大門、水泥鋪面、建物、涼亭等非農業使用之地上物情事，經被告認定已違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條規定，以104年12月9日府地用字第1040257568號處分書（下稱前處分）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到後6個月內完成改善。

㈡原告受處分後，並未遵從補辦申請程序或拆除相關非農業使用之設施，復經被告就後龍鎮公所陳報之複查結果核認無訛，乃適用區域計畫法第15條第1項及第21條規定，以105年10月20日府地用字第1050215089號處分書（下稱原處分）對原告裁罰9萬元罰鍰，並限於文到後6個月內完成改善。

原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告起訴主張略以：㈠本件原處分乃基於認定原告依被告前處分內容，負有「於文到後6個月內完成改善」之公法義務，始進而以原告未依限履行上開公法義務為由，對原告裁罰9萬元。

換言之，若前處分係屬違法，原告即不應負有上開公法義務，遑論自無因未依限履行上開公法義務而受裁罰之理。

由此可知，原處分之作成，自係以前處分之合法存在為基礎，亦即前處分是否合法，乃為原處分是否合法之先決問題。

雖然原告因故未於法定期間內對於前處分提起行政救濟，然而與因違反前處分所為之原處分屬於一個連貫性之手續，且均以發生促使原告恢復原狀或作依法容許使用項目使用之法律效果為其目的，即前處分為原處分之準備行為（亦即，如未先為前處分，原處分就不可能存在），前處分之違法性為原處分所承繼，因此，在原處分之撤銷訴訟上，即得以前處分之違法，進而否認其效力，不引為原處分之裁判依據。

其次，前處分未曾經過任何行政救濟程序，僅因法定救濟期間經過而告確定，是以前處分發生錯誤之機率甚高，原告對前處分之合法性已有強烈之爭執，則對原處分而言，前處分之構成要件效力即甚薄弱，故在審查原處分之合法性，仍需自為待證事實之實質認定，前處分之事實認定結論僅有參考意義。

有最高行政法院98年度判字第1009號、103年度判字第453號、105年度判字第214號及105年度判字第205號判決可資參照。

㈡主管機關對於行為人依區域計畫法第21條第1項規定，作成命「立即停止違章使用並限期恢復原狀或作依法容許使用項目之使用」之預防性不利處分，行為人逾處分所定期限仍未遵守時，主管機關非不得針對後續之違反行為，再依區域計畫法第21條第1項規定作成預防性不利處分。

是以，行為人逾處分所定期限仍未遵守，主管機關再次作成預防性不利處分，乃針對前次預防性不利處分所定期限屆至後之違反行為，換言之，前後兩次預防性不利處分之事實基礎並不相同，而為各自獨立之行政處分。

準此，本件原處分另載「於文到後6個月內完成改善」部分，乃依據區域計畫法第21條第1項規定，並針對第一次預防性不利處分所定期限屆至後之違反行為，另行作成之第二次預防性不利處分，而與第一次預防性不利處分為各自獨立之行政處分。

職是，本件第二次預防性不利處分既非以第一次預防性不利處分之合法存在作為處分之基礎，行政法院自應依職權調查證據、認定事實，以判斷其合法性，而不受第一次預防性不利處分之拘束。

㈢依臺北高等行政法院103年度訴字第1570號、100年度訴字第1981號、97年度簡字第731號判決及內政部95年3月27日臺內營字第0950801392號函意旨，依區域計畫法第21條規定限期完成改善之行政法上義務類型既採狀態責任，且狀態責任具有屬物之性質，於發生繼受該物之所有權時，亦同時繼受存在於該物之責任，縱使該違規狀態非繼受者所為，然該違規狀態於移轉時，受讓人亦須繼續負擔促使該違規狀態恢復合法狀態之義務，不因其與造成違章者間之民事糾葛，影響其公法上違章責任之成立。

是以，原告既已將系爭土地所有權移轉予他人，則繼受系爭土地之人，於繼受系爭土地所有權時，亦同時繼受促使系爭土地違規狀態恢復合法狀態之責任。

㈣行政罰法第2條之立法理由謂：「本法所稱『其他種類行政罰』，僅限於本條各款所定『裁罰性之不利處分』，並以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。」

準此，依區域計畫法第21條規定限期完成改善，其處分目的應係命除去違法狀態或停止違法行為，而與另依同條規定裁處罰鍰，其處分目的係針對具有可歸責性之違章行為予以裁罰，兩者截然不同。

是以，內政部92年11月25日臺內營字第0920090059號函釋略謂區域計畫法第21條及第22條執行對象，以處罰行為人為原則，對於非行為人（土地所有權人、地上物所有人）處罰為例外，顯係誤認依區域計畫法第21條規定限期完成改善為行政罰，遑論土地所有權人如為實際管領使用該土地之人，其始屬違反同法第15條第1項之管制使用土地之行為人。

㈤本件依原告與土地所有權人間於105年8月20日之協調會議紀錄所示，雙方協調重點內容為：「1.賣方提議由賣方進行改善處理解除列管，買方不同意賣方協助恢復改善之處理，由買方自行處理。

2.買方提議希望可以朝不訴訟方向協商，成立信託基金專戶，另行補償，各戶補償金額新台幣貳拾萬元整。

3.針對第2項之信託方式，再由雙方確認細節做法，補償金額也需再次經雙方確認後定案。

4.俟賣方履行第2、3項事項後，第1項方生效。」

而由該協調內容可知，土地所有權人並不同意由原告進行改善處理解除列管，實因土地所有權人於系爭土地上自行擴建或新增多項設施，自不希望由原告負責拆除地上物恢復原狀，而係要求原告提供金錢補償。

申言之，不論原告是否履行前述協調內容第2、3項事項，土地所有權人均不會同意由原告負責拆除地上物恢復原狀，更何況，原告實已履行前述協調內容第2、3項事項，依雙方約定原告根本無從進行改善處理。

此外，參照最高行政法院102年度判字第611號判決意旨，判斷原告有無進行改善處理之期待可能性，理應以原告得自行決定是否要進行改善處理為前提，否則，若原告要進行改善處理尚須經他人同意後始得為之，不啻由他人決定原告是否受罰。

是以，退步言，縱認起初原告因搭建系爭地上物而負有區域計畫法第21條所定之改善義務，但其後亦因原告已移轉系爭土地所有權而無進行改善處理之期待可能性，故此時原告之改善義務即應受到限制或歸於消滅，並應隨同土地所有權之移轉而由現任土地所有權人繼受，至於原告與現任土地所有權人間就公法上改善義務之繼受所生之民事糾葛，並不影響公法上改善義務繼受之法律效力。

㈥參照本院92年度訴字第470號、103年度訴字第71號及高雄高等行政法院91年度訴字第838號、91年度訴字第509號等判決意旨，若謂區域計畫法第21條第1項係採行為責任，該條項既係規定違反第15條第1項之管制使用土地者等語，則其所規範之行為人，自應係指違反管制實際使用土地之人，亦即對土地有事實上管領力之土地所有人、使用人或管理人。

原處分所稱之系爭建物，雖有部分係由原告所搭建（部分為目前土地所有權人自行搭建），惟原告係依目前土地所有權人之要求始予搭建，此觀諸原告在與現任土地所有權人簽訂系爭土地買賣契約書前並未搭建該等地上物，而係於簽訂系爭土地買賣契約書後為履行雙方約定始予搭建，並於該等地上物搭建完成後交由現任土地所有權人實際使用可明。

申言之，原告雖為事實上搭建該等地上物之人，但該等地上物係依現在土地所有權人之要求而搭建，且現在土地所有權人始為實際使用該等地上物之人，因此現在土地所有權人始屬區域計畫法第21條第1項所指違反同法第15條第1項之管制使用土地之行為人。

㈦最高行政法院92年度判字第1331號判決意旨略謂：行政處分發布後事實或法律狀態變更，既非原處分機關作成時所能斟酌，自不能以其後出現之事實或法律狀態而認定原處分為違法。

故撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態等語。

本件被告係依後龍鎮公所104年8月4日後鎮農字第1040011596號函查報系爭土地疑似搭建小木屋，嗣以104年8月26日府農農字第1040178097號函認定農地違規使用，並以前處分裁處6萬元罰鍰，限期文到6個月內改善完成，其後以原處分認定逾期未改善仍屬農地違規使用，裁處9萬元罰鍰並限期文到6個月內改善完成。

然系爭土地所有權早於103年間即已陸續移轉予現在土地所有權人，原處分作成時，原告已非系爭土地之所有人、使用人或管理人，是以，原處分認定原告為違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地之行為人，顯屬違法等情。

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告答辯略謂：㈠原告於103年間開始從事購買農地，並以「田園家築夢團隊」名義於網路上銷售「半畝田Ⅰ」、「半畝田Ⅱ」農園，並以銷售廣告招徠不特定大眾來交易，廣告又宣稱社區化管理，水電、道路、網路全部到位，並設有小屋、網室、加拿大資材室等，以此銷售手法來作農地違規行為，被告針對行為人處罰，係屬合理合法。

且現在監察院、法院、審計處都在調查農地違法開發而出售不知情的人，且引發很多爭議，如農地上有建資材室等非居住用之設施，必須經合法申請。

㈡系爭土地前經後龍鎮公所以104年8月4日後鎮農字第1040011596號函查報疑似違規使用，並檢送相關資料請被告查處，被告以104年8月26日府農農字第1040178097號函審認，系爭土地未經申請許可，違規施設大門、水泥鋪面、建物、涼亭等使用情事，已屬農地違規使用。

復經被告審認本案行為人為原告及訴外人鍾法喜，遂以前處分裁處原告及鍾法喜各6萬元並限期6個月內改善完成恢復農作使用。

原告對於前處分並無不服，並已依規定期限繳納罰鍰完畢。

㈢嗣經後龍鎮公所以105年7月11日後鎮農字第1050009798號函將複查結果送被告，復經被告以105年8月3日府農農字第1050160129號函審認未經申請許可施設大門、水泥鋪面、建物、涼亭等情事，經複查結果仍未改善，被告以105年8月10日府地用字第1050164403號函請原告及訴外人鍾法喜於105年8月25日到府陳述意見，惟原告主張於103年7月份將土地所有權移轉他人，顯無恢復原狀之期待可能性及義務云云。

惟依內政部92年11月25日臺內營字第0920090059號函釋，區域計畫法第21條及第22條執行對象，以處罰行為人為原則，對於非行為人（土地所有權人、地上物所有人）處罰為例外。

原告並不爭執為本件違規行為人，其所負恢復原狀之義務，並不因土地所有權移轉而解除，亦經內政部營建署103年11月3日營署綜字第1030071140號函及105年9月19日營署綜字第1050056801號函釋在案。

㈣原告與現在土地所有權人業於105年8月20日已召開協調會議，其協調會所證原告與土地所有權人為作溝通協調改善擬具改善方案，後續仍可再次協調達成共識，顯非原告所主張無法改善恢復之可能性，被告以其違反區域計畫法第15條第1項及21條規定，以原處分裁處原告及鍾法喜各9萬元罰鍰並限期於文到6個月內改善完成，並無違誤等語。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點為：被告認定原告前因違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，經被告裁處罰鍰並限期命改善，屆期仍未改善，遂作成原處分裁處罰鍰9萬元，並限期6個月內改善完成，認事用法有無違誤？

五、本院判斷如下：㈠按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。

」第21條第1項及第2項規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」

非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」

第5條規定：「（第1項）非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。

（第2項）鄉（鎮、市、區）公所辦理前項檢查，應指定人員負責辦理。

（第3項）直轄市或縣（市）政府為處理第1項違反土地使用管制之案件，應成立聯合取締小組定期查處。

（第4項）前項直轄市或縣（市）聯合取締小組得請目的事業主管機關定期檢查是否依原核定計畫使用。」

104年12月31日修正前非都市土地使用管制規則第6條第3項規定：「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」

附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」：使用地類別：「……五、農牧用地；

容許使用項目：（一）農作使用（包括牧草）、（二）農舍（工業區、河川區除外；

特定農業區、森林區不得興建集村農舍）、（三）農作產銷設施（工業區、河川區除外）、（四）畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。

但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限。

）、（五）水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。

但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者，不在此限）、（六）水源保護及水土保持設施、（七）採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）、（八）林業使用、（九）休閒農業設施（工業區、河川區除外）、（十）公用事業設施（限於點狀或線狀使用。

點狀使用面積不得超過660平方公尺）、（十一）戶外廣告物設施、（十二）私設通路、（十三）再生能源相關設施、（十四）臨時堆置收納營建剩餘土石方、（十五）水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、（十六）溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）、（十七）農村再生設施、（十八）自然保育設施、（十九）綠能設施。」

農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」

第8條之1規定：「（第1項）農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。

直轄市、縣（市）政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。

（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。

但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。

本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。

（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。

（第4項）對於農民需求較多且可提高農業經營附加價值之農業設施，主管機關得訂定農業設施標準圖樣。

採用該圖樣於農業用地施設者，得免由建築師設計監造或營造廠承建。」

申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第1條規定：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第8條之1第3項規定訂定之。」

第2條規定：「（第1項）本辦法所稱農業用地之範圍如下：一、依區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定之農牧用地、林業用地、養殖用地、國土保安用地，及上開分區內暫未依法編定用地別之土地。

二、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。

三、依國家公園法劃定為國家公園區內按各種分區別及使用性質，經國家公園管理機關會同有關機關認定作為農業用地使用之土地。

（第2項）前項第1款所定依區域計畫法劃定為各種使用分區內暫未依法編定用地別之土地，申請前應先補註使用地類別。

但位屬山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，依非都市土地使用管制規則第7條規定適用林業用地管制，並依林業用地申請使用者，不在此限。」

第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。

二、林業設施。

三、自然保育設施。

四、水產養殖設施。

五、畜牧設施。

六、休閒農業設施。

七、綠能設施。」

第4條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：一、申請人之國民身分證影本；

屬法人者，應檢具法人登記證明文件影本。

二、經營計畫。

三、最近一個月內土地登記謄本及地籍圖謄本。

但能申請網路電子謄本者，免予檢附；

屬都市土地者，應另檢附都市計畫土地使用分區證明。

四、設施配置圖，其比例尺不得小於五百分之一。

但申請畜牧設施者，其比例尺不得小於一千二百分之一。

五、土地使用同意書。

但土地為申請人單獨所有者，免附。

六、其他主管機關規定之文件。」

第5條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。

」第12條規定：「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。

二、設置目的。

三、生產計畫。

四、興建設施之基地地號及興建面積。

五、現耕農業用地及經營概況。

六、現有農機具名稱及其數量。

七、設施建造方式。

八、引用水之來源及廢、污水處理計畫。

九、對周邊農業環境之影響。

十、農業事業廢棄物處理及再利用計畫。」

第13條規定：「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。

二、農機具設施：指供存放農機具或農業機械設備使用之設施。

三、農產運銷加工設施：指供放置集貨、包裝、儲存、冷凍（藏）、加工及批發市場等設備及作業場所之設施。

四、農事操作及管理設施：指供農業生產管理或作為農事管理之操作空間之設施。

五、農田灌溉排水設施：指供農田灌溉排水有關之設施。

六、其他農作產銷設施：指供與農業經營使用有關之設施。

（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表一相關規定。

（第3項）第1項第1款至第4款設施，得依實際需求，配置車輛運（迴）轉空間、附屬設施所需空間及衛生設備。

但車輛運（迴）轉空間，不列計於興建面積。

（第4項）第1項各款設施，依消防、環保、建築管理等法規應配置附屬設施者，其所需空間，依各該法規規定辦理。」

第13條附表一農作產銷設施分類別規定：「設施種類：農作產銷設施：許可使用細目：溫室及植物環控栽培設施；

網室；

組織培養生產場；

育苗作業室；

菇類栽培場。

農機具設施：農機具室；

乾燥處理設施（乾燥所需之相關設施）（一）乾燥機房（二）穀物儲存筒（桶）（三）濕穀集運設施；

碾米機房；

消毒室、燻蒸室或蒸熱處理場。

農產運銷加工設施：集貨運銷處理室（一）集貨及包裝場所（二）冷藏（凍）庫及儲存場所；

農產品批發市場；

農糧產品加工室（農糧產品加工所需之相關設施）；

稻草、稻殼集貨加工室（場）。

農事操作及管理設施：農業資材室；

管理室；

菇包製包場；

菇類培植廢棄包處理場；

堆肥舍（場）；

曬場；

養蠶室。

農田灌溉排水設施：一、農田灌溉設施二、農田排水設施三、蓄水設施四、抽水設施。

其他農作產銷設施：一、農路二、駁崁三、圍牆四、擋土牆五、其他。」

第33條第1項及第2項規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。

但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。

（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；

未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。

但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」

申請非都市土地容許使用休閒農業設施審查作業要點第5點規定：「非都市土地各種使用分區農牧、林業、養殖用地申請容許作休閒農業設施使用，應向土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請，經予以初審，合於規定者轉請縣（市）政府審查，除依第4點之規定報請中央主管機關核定外，其餘由縣（市）政府核定。」

第6點規定：「申請非都市土地作休閒農業設施使用應檢附下列之文件一式5份：（一）申請書（如附表一）。

（二）休閒農場籌設同意文件。

（三）檢附主管機關核定之休閒農場經營計畫書附件相同之土地使用規劃圖或配置圖。

（四）土地登記（簿）謄本及地籍圖謄本。

（五）土地使用同意書（設施用地為自有者免附）。

（六）檢附水土保持計畫（非屬山坡地者免附）。」

第10點規定：「經申請容許為休閒農業設施使用後，如申請人不能依主管機關核准項目使用時，應向縣（市）政府或本會申請容許項目之准予變更，擅自變更者，主管機關應撤銷原核准之容許使用，並依區域計畫法等有關規定處理。」

㈡依前引非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一關於農牧用地容許使用項目之規定，可知土地之使用類別經編定為農牧用地者，應供農作使用，非經申請許可不得興建農舍或設置與農業使用不相關之設施，要無疑義。

再觀諸上開申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第3條、第4條、第5條、第13條及其附表一、第33條第1項、第2項，與申請非都市土地容許使用休閒農業設施審查作業要點第5點及第6點等規定，足見非都市土地之農業用地，無論作為農業設施或休閒農業設施，皆應依規定提出申請，不許假藉施置農業設施或休閒農業設施，而供作非農業使用至明。

㈢經查：系爭土地自原告103年4月間取得迄今，均屬於特定農業區農牧用地，有卷附土地登記第一類謄本及土地查詢資料表可按（分見本院卷第179頁及第279頁）。

而原告取得系爭土地後，即圈圍成數區塊，未經申請於其上建造小木屋（含涼亭、雨遮）及儲藏室，及設置水泥鋪面通道、大門（門柱及鐵製軌道及捲門）等設施，闢建成集合式農舍販售，自103年5月25日起至同年9月間陸續轉售予後手鍾法喜等11人取得，前經被告依據後龍鎮公所查報資料核認已違反農地管制使用規定，依區域計畫法第15條第1項及同法第21條規定，作成前處分裁處罰鍰6萬元，並限期6個月內完成改善在案。

其後，經後龍鎮公所複查結果，發現並未改善，被告乃作成裁處9萬元罰鍰，並限於文到後6個月內完成改善，復經訴願決定予以維持等情，復有土地買賣合約書（見本院卷第181至185頁、第337至341頁）、後龍鎮公所104年8月4日後鎮農字第1040011596號函及查報現場照片(見本院卷第263至266頁)、被告104年8月26日府農農字第1040178097號函（見本院卷第87至88頁）、前處分（見本院卷第99頁）、後龍鎮公所105年7月11日後鎮農字第1050009798號函及附件暨現場照片（見本院卷第101至110頁及訴願卷第85至93頁）、土地建物查詢資料（見本院卷第105至107頁、第267至269頁及第279至281頁）、原處分（見本院卷第189頁）等件可稽，並經本院於106年7月14日會同兩造及苗栗縣竹南地政事務所履勘現場屬實，有勘驗筆錄、現場圖示及實況照片（見本院卷第201至235頁）在卷足憑，堪予認定。

㈣次查系爭土地上除附圖所示之建物、儲藏室，水泥鋪面及大門門柱、鐵門等違反管制使用設施外，尚有其他符合管制使用之棚架、網室設施，且其上如附圖標註原有建物、原有雨遮、原有儲藏室，原有鞦韆、水泥道路及大門門柱、鐵門（含軌道）等設施，固為原告建造，但其餘如附圖A5所示之增建玻璃屋、增建廚房、增建雨遮、增建鐵架、增建建物及雨遮、增建涼亭；

A6所示之增建建物1、增建建物2、增建建物、增建涼亭；

B4所示之增建玻璃屋；

B5所示之增建雨遮1、增建雨遮2、增建地磚鋪面及增建水泥鋪面等建造設施，則為原告之後手各自接管其買受之區塊土地後，在被告作成前處分之前，自行增建，原告並無參與等情，已據本院履勘現場屬實，且經原告陳明在卷，提出無固定基礎買賣契約書為憑，復為被告所不爭執（見本院卷第303至305頁及第387頁），足認非虛。

㈤按行政行為之內容應明確，為行政程序法第5條所明定。

準此，行政處分課予相對人履行特定公法上義務者，其內容必須具體、明確及可行，始無違行政處分明確性原則，否則，無從據以實現該公法債權。

再觀諸區域計畫法第21條第1項及第2項之規定，可見主管機關對於違反非都市土地管制使用者，須先經限期令變更使用、停止使用與拆除地上物恢復原狀之管制處分後，仍不遵從，始得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。

而主管機關依區域計畫法第21條第1項後段為管制處分時，則應視受處分人為土地所有權人與否，而命為相對應之義務內容。

又數人分別違規使用土地，其違規之範圍及標的可區別處理者，管制處分尚應敘明各行為人應履行之義務內容及範圍，否則，該管制處分即有內容不明確之違法情形，受處分人未遵從履行，自具正當事由，主管機關如以前違法處分為事實基礎，適用同條第2項規定，按次處罰，自構成違法應予撤銷之情形。

且主管機關依區域計畫法第21條第1項後段為適法管制處分後，如受處分人不遵從，而認為有依同條第2項後段再為管制處分之必要者，尚須以達成農地農用之行政目的為考量，就停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀等措施，擇取客觀上具執行可能性及最適宜手段為之，而由受處分人負擔費用，始符合行政法上之比例原則（最高行政法院106年度判字第61號判決意旨參照）。

㈥是故，本件依上開後龍鎮公所查報之各該時點實況照片及本院履勘現場結果，系爭土地上除部分植被及溫室設施符合使用管制外，其餘之地上物均屬非經申請許可之非農用使用設施，固足以認定。

然原告對於自己原先違反管制使用規定，在系爭土地上所建造之建物設施，雖不能因其已移轉土地所有權於他人，而卸免應負之行政責任，但系爭土地上如附圖所示之增建玻璃屋、增建廚房、增建雨遮、增建鐵架、增建建物、增建涼亭、增建地磚鋪面及增建水泥鋪面等建物設施，係原告之後手於接管系爭土地後，在被告作成前處分之前，自行建造，原告既非行為人，顯非屬其應負責之範圍，自應就各該增建地上物部分命實際建造之後手履行改善義務，方屬適法。

再者，本件原告於被告作成前處分與原處分時，既已移轉系爭土地所有權予他人，喪失管理、使用及支配權能，無從本於所有權人地位變更及停止使用系爭土地，雖仍能履行拆除地上物恢復原狀之公法上義務，但必須借助公權力協力，始能無礙進入他人土地內，主管機關自不得以對土地所有權人之管制標準責成其負改善義務。

是故，本件被告作成前處分命原告履行管制義務，未調查釐清原告違規在系爭土地上所建造之標的物內容及範圍，且忽略原告當時已喪失對系爭土地之管理、使用及支配權能，除拆除地上物外，不能履行其他須具所有權人地位始能履行之管制義務，復未具體斟酌各該地上物究竟是否屬於可補辦申請手續之程序違規？已否限期命現在土地所有權人補辦程序未果？抑或屬於實質違規，無從補辦許可程序，應予以拆除回復原狀等情況，僅於前處分籠統載稱：「未經許可違規施設大門、水泥鋪面、建物、涼亭……限於文到6個月內完成改善」等語（見本院卷第99頁），其下命之義務內容顯然欠缺具體明確，原告未據以履行，殊難謂其不具正當性，則被告以原告未遵從前處分履行其下命之管制義務為基礎事實，作成原處分按次裁處罰鍰9萬元，即屬違法，又附帶作成管制處分載謂：「未經申請大門、水泥鋪面、建物、涼亭……限於文到6個月內完成改善」等語（見本院卷第189頁），仍具有欠缺處分明確性之情形，亦構成違法。

㈦至於原告就其違規使用系爭土地所建造之地上物部分，雖以其已移轉土地所有權予他人，不具拆除地上物之處分權能等語置辯。

惟按主管機關依區域計畫法第21條第1項後段規定，命違反管制使用土地之行為人應拆除地上物回復原狀，係為實現公共利益為目的，而課予公法上之義務，將違規之不利益歸其承受，性質上並非基於私法自治原則，調和私法上之利益衝突，故不須以行為人對地上物具有處分權為前提。

況且，「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉」為民法第765條所明定，故所有權人不但自己須盡維護其所有物符合行政法秩序之義務（通稱狀態責任），其對於主管機關命行為人拆除違規地上物回復原狀，亦負有容忍之義務，不得基於私法上之所有權人地位對抗公權力作用。

是以受處分人雖不能防免所有權人阻止其履行公法上之拆除義務，但得請求主管機關協力排除或代為履行拆除地上物回復原狀之義務，而自行負擔必要費用，此稽之區域計畫法第21條第2項後段可明。

是以，本件原告上開主張，於法容欠允洽，附此敘明。

六、綜上所述，本件被告以原告未遵從前處分履行管制義務為由，而作成原處分裁罰9萬元，並限於文到6個月內完成改善，依前開規定及說明，自屬違法應予撤銷，訴願決定未予糾正，亦有未合。

從而，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。

七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 10 月 11 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 10 月 11 日
書記官 凌 雲 霄