臺中高等行政法院行政-TCBA,106,訴,147,20171011,2

臺中高等行政法院判決
106年度訴字第147號
106年9月27日辯論終結
原 告 羅東霖
被 告 臺中市政府地政局
代 表 人 張治祥
訴訟代理人 張朝倫
上列當事人間政府資訊公開事件，原告不服中華民國106年2月21日臺中市政府府授法訴字第1060035556號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要及其證據：原告於民國105年11月23日填具「臺中市政府地政局檔案應用申請書」（本院卷101-102頁），向被告申請複製「本市高鐵新市鎮自辦市地重劃區（下稱系爭重劃區）重劃前、後地價案」歷次提送臺中市地價及標準地價評議委員會（下稱臺中市地評會）審議單元五之7場會議紀錄（含103年第7次、第9次、104年第2次、第5次、105年第1次、第5次、第6次臺中市地評會會議紀錄，下稱系爭會議紀錄，本院109、111頁之申請書及簽收單參照）。

經被告以105年12月2日中市地價一字第1050044210號函（下稱原處分，本院卷105-111頁）送檔案應用審核表予原告，並於審核表敘明：「所申請案件，提供會議結論及提案單資料。」

（本院卷23-24、107頁之「臺中市政府地政局檔案應用審核表」），原告於105年12月5日至被告繳費及領取複製檔案，並簽具被告檔案應用簽收單（本院卷25頁）。

惟原告不服被告提供複製檔案內容為節錄本，提起訴願（訴願卷55-58頁），亦遭決定駁回（本院卷65-74頁），遂提起本件行政訴訟（本院卷11-21頁）。

二、原告主張略以：

（一）被告未提供完整資料，顯無理由： 1、本件重劃計畫書擬定重劃之地價每坪新臺幣（下同）10萬元，送審議後還是10萬元，這樣的市場行情不合理，重劃後地價行情已經比重劃前地價還高，差距有30到40萬元，形成重劃公司（安居建設開發股份有限公司）賺很大（每坪淨利約30萬元），原告要瞭解臺中市地評會是如何通過決議。

有些地評會委員認為資料應提供給土地所有權人知道，重劃會也願意提供，但被告不願提供，可由部分會議資料可以看得出來。

2、依行政程序法第46條規定，當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。

惟被告於105年12月5日所提供之檔案資料為節錄本，並非完整之臺中市地評會會議紀錄。

被告提供之節錄本會議記錄內容（第1次至第7次）僅列案由、說明、辦法、議決等4項，無法得悉系爭重劃區之地價如何形成共識，也看不出來會議如何通過：⑴就「說明」而言：第1次至第7次會議紀錄僅敘述理事會送臺中市地評會之審議過程，毫無具體內容可言，且第1次至第7次內容幾乎一樣，無法暸解達成共識之原因及理由。

又說明內容如屬機關回覆，僅有回函日期卻沒有回函內容；

如屬附件，僅表示有附件也沒有其內容，諸如此類，原告如何得到應有資訊，令人存疑，猶如瞎子摸象。

⑵就「辦法」而言：第1次至第7次會議紀錄僅敘述：依重劃前後地價評議圖、表內容，評議通過。

單元五重劃會至今未提供任何有關重劃前後地價評議圖、表，原告如何得知其意涵，又如何得知審議過程之形成。

⑶就「決議」而言：僅概略敘述，本案退回，不予審議；

全體委員均反對，不予通過；

某些應檢討、確認、調整、請示、修正，最後決議修正後通過。

被告未提供完整之地評會會議紀錄，原告並無法得知每次決議之關聯性及修正後通過原因及理由。

3、惟查原告所申請資料，並無行政程法第46條所列拒絕事項，且原告於105年8月31日及105年10月4日列席臺中市地評會審議並表達訴求，被告更應將完整會議記錄給予原告，被告違背行政程序法第46條規定，當事人或利害關係人得向被告申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。

4、依檔案法第17條、政府資訊公開法第13條及行政程序法第46條規定，當事人或利害關係人得向被告申請者，僅閱覽、抄寫、複印或攝影等4項，並無被告給予原告節錄本此申請事項。

5、依臺中市地評會104年第5次會議記錄，第3案系爭重劃區重劃前後地價評議案，提請評議。

綜合討論第5項第4點，張委員梅英發言第4點提到，本人剛剛提問重劃會，敢不敢將審議資料或是核准資料，甚至將本會審議的歷次審議意見資料檢附給地主，代表地評會委員有專業的堅持。

綜合討論第9項第5點，系爭重劃區重劃會發言，針對張委員梅英發言第4點回應表示，重劃會可以接受將資料公開給所有地主知道，而非不能公開，重劃會可以做到。

6、重劃會均表示，可將臺中市地評會審議之歷次審議意見資料檢附予地主，該地評會亦作出要求，為何被告及臺中市政府訴願審議委員會，不願將歷次審議意見資料給予原告。

顯然臺中市政府地政局（下稱地政局）及訴願審議委員會違背其職權，越俎代庖，罔顧地主權益。

7、原告所申請之會議記錄內容，並無檔案法第18條第1項、政府資訊公開法第18條第1項及行政程序法第46條第2項規定，各機關得拒絕事項。

原告所申請之臺中市地評會審議會議紀錄已審議完成，並無政府資訊公開法第18條第1項第3款前段所拒絕事項。

原告申請之會議記錄內容，事關重劃重大利益與影響地主權益甚鉅，應符合政府資訊公開法第18條第1項第3款後段但書規定，但對公益有必要者，得公開或提供之，就算秘密資料也得公開，何況系爭會議紀錄不是秘密資料。

又依政府資訊公開法第7條規定，合議制機關之會議紀錄係屬於應提供項目。

訴願決定以政府資訊公開法第18條第1項第3款駁回原告之訴願，顯無理由。

（二）公務機關行使公權力，應向人民負責： 1、重劃前後地價審議，攸關地主權益甚鉅，重劃前後地價，為計算重劃區公共設施用地負擔、費用負擔、土地交換分合或繳交差額地價、領取現金等主要標準。

不動產估價師於重劃前後地價查估之準確度，關係著重劃負擔之計算及土地分配設計之合理與否，倘地價查估有瑕疵，則會直接影響地主權益。

被告以臺中市地評會應受保護為由，不願公開完整會議內容，意謂所有機關、公務員均可單向行使公權力，而毋庸向人民說明及負責嗎？與獨裁並無二致。

行使公權力應有權有責，而非有權無責，拒絕提供完整資料，那非謂公務員行文均毋庸具名嗎？除非決議過程有瑕疵，擔心會議記錄內容無法公開，才不願公開。

臺中市地評會應本於職權、負責態度及可受公評，被告應讓該會委員接受人民檢驗，其本於專業、公平、公正之職責。

2、依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第13條第2項規定可知，經由會員大會授權理事會讓土地所有權人喪失監督機制。

系爭重劃區於97年10月27日公告重劃計畫時，土地所有權人總人數為614人，同意參加者為406人，而98年1月17日第1次會員大會之總人數暴增為711人，其中有138人其持有土地面積未達最小建築基地面積2分之1之規定，該138人中出席決議者有98人，且就出席情形觀之，亦有懷疑為人頭者及偽造文書者代為行使職權，而透過人頭掌握重劃主導權。

依上開重劃辦法第26條規定，系爭重劃土地所有權人平均重劃負擔比例已固定，故其他土地所有權人分配土地多寡及地上物補償多寡，都不會增加或減少全區土地所有權人負擔或利益。

就本件重劃總面積、費用平均負擔比率、預估重劃後每坪土地價格及總利益觀之，系爭重劃區龐大之利益由重劃公司獨占，土地所有權人不但無法分享重劃利益，且其（原告）權益經該重劃公司之巧取豪奪而受有損失。

唯一可以保護地主權益者，僅能透過重劃前後地價之合理訂定。

因此，臺中市地評會審議單元五重劃前後地價過程是否有低估情形，有無實質審議，即應接受檢驗。

（三）依憲法第15條、第24條、政府資訊公開法第6條、第7條、檔案法第17條、第18條規定，被告應提供完整之系爭會議紀錄給原告，訴願決定未予糾正，亦有未合。

（四）另原告於106年2月24日收到本件訴願決定書後，於30日內之106年3月17日聲請再審，符合訴願法第97條規定。

但臺中市政府訴願審議委員會竟以本件訴願決定尚未確定為由，而以106年4月20日府授法訴字第1060081678號訴願再審決定不受理，然該委員會已於106年2月21日決定駁回本件訴願，且原告於106年4月21日提起本件行政訴訟，該委員會所為訴願再審決定不受理顯有違誤等語，並聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分；

⑵被告對於原告105年11月23日之申請，應作成准予提供原告完整之系爭會議紀錄之行政處分。

三、被告略以：

（一）依行政程序法第46條規、政府資訊公開法第18條、檔案法第18條及同法施行細則第17條規定，檔案申請應用涉政府資訊公開法第18條及檔案法第18條情形者，行政機關得僅就其他部分提供之。

（二）臺中市地評會係由各方專業人士組成任務編組，就法規授權項目審議地價相關案件，故委員會討論內容，核屬行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款等情形，前開資訊雖非屬檔案法第18條規定「得拒絕」提供之項目，然依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定為「得不予提供」之資訊，且無該款但書之情形，被告經審核後提供會議結論及提案單資料，尚符上開規定。

（三）政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之立法理由，明揭「政府機關之內部意見或其他機關間之意見交換等資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，故應限制公開或不予提供」等語，被告審酌臺中市地評會委員之發言，係本於專業審查，為保護委員不受外力干擾及其人身安全，認為無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，作為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之意見交換等準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政機關作成意思決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾。

而依政府資訊公開法第18條第2項規定，就委員發言紀錄部分予以遮蔽保密，仍提供會議紀錄案由、說明、辦法、決議之節錄本，故原處分與政府資訊公開法第18條第2項規定，尚屬相符，並無違誤。

（四）臺中市地評會係以多數決方式審議案件，委員於地評會中發表個別意見，尚無法代表最後決議結果，僅係作成決議前之參考，故提供會議結論及提案單資料，足供原告據以應用，應無疑義。

（五）有關原告所陳應主動公開「合議制機關之會議紀錄」一節，依政府資訊公開法第7條第3項規定，臺中市地評會係臺中市政府依內政部訂頒之「地價及標準地價評議委員會組織規程」設置，其委員及工作人員均屬兼任，並無專職人員，亦無獨立預算，屬任務編組所設內部單位，而非具有單獨法定地位之行政機關，核非屬前開合議制機關，自無前開條文之適用。

又前開規定應公開之會議紀錄內容，尚無委員發言要點，被告提供檔案內容符合前開立法意旨，並無違誤。

（六）本件訴願決定書於106年2月24日送達原告，然原告於106年3月17日即提起訴願再審，由於本件訴願決定尚未確定，其提起訴願再審為不合法，臺中市政府訴願審議委員會以106年4月20日府授法訴字第1060081678號訴願再審決定不受理，尚無違誤。

（七）又依上開重劃辦法第13條規定，即已明定可授權理事會之事項，並無原告主張會員大會授權理事會喪失監督之情形。

依上開重劃辦法第3條第2項規定，重劃會係以該重劃區內全體土地所有權人為會員，且其會員係以土地登記簿所載登記名義人為準，原告以偽造文書之刑事判決爭執其會員大會組織不合法，依內政部78年9月27日台（78）內地字第742717號函釋要旨，並無理由。

再依該重劃辦法第33條規定，重劃區之負擔係以核定後之負擔總表為準，重劃計畫書內容僅為概估性質，本重劃區尚未辦理負擔總表之核定，原告主張系爭重劃區係透過人頭會員掌握重劃主導權云云，顯然無據等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實欄所載事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：⑴被告原處分是否合法？⑵原告請求本院判決命被告依其105年11月23日之申請，作成准予提供原告全部（完整）之系爭會議紀錄之行政處分，是否有據？茲論述如下：

（一）本件應適用之法令及其說明： 1、按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」

據此，政府資訊公開法要求政府機關主動或依申請公開政府資訊，係藉政府資訊之公開以「保障人民知的權利」，「增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督」並「促進民主參與」。

乃現代民主國家建立公開化、透明化政府及公眾監督政府行為所必要之機制，屬「陽光法案」之一環。

是以公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊（人民之資訊公開請求權，最高行政法院102年度判字第147號、105年度判字第557號判決意旨參照）。

2、次按政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」

第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」

第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」

第7條第1項規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：．．．。」

第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民．．．，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。

．．．。」

第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。

二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。

三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。

但對公益有必要者，得公開或提供之。

四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。

．．．。

（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」

準此可知，政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，且政府資訊應以公開為原則，不公開為例外，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條第1項所定應限制公開或不予提供之情形外，行政機關均應主動公開或應人民申請而提供。

再者，政府資訊雖非屬政府資訊公開法第6條應主動公開者，惟人民仍得請求提供（行政資訊提供請求權），除符合同法第18條第1項限制公開或不予提供者外，行政機關應予提供。

至如人民申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各款所定限制公開或不予提供之情形者，依該條第2項「分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。

又因政府資訊皆由行政機關所掌管，唯各該行政機關知悉其所掌管資訊之內容與性質，是當行政機關拒絕提供政府資訊時，必須說明其拒絕之合法性，而行政法院對於政府資訊公開事件之司法審查，應就該政府資訊之全部或一部予以審查，亦即政府資訊是否符合免除提供之事由，行政法院應審查行政機關拒絕提供之合法性，而非完全尊重行政機關之決定（最高行政法院104年度判決字第204號、105年度判字第557號判決意旨參照）。

3、再按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾。

而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言。

倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（如該資訊符合政府資訊公開法第18條第1項所定其他各款情形之一者，仍應限制公開或不予提供）。

再參酌上揭政府資訊公開法之立法說明：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐．．．。」

已載明機關內部意見等資訊之公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故除對公益有必要者外，不予提供或公開。

而該對不同意見之人加以攻訐等情形，縱機關作成決定後，如將內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之情事。

故政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，於機關作成意思決定前、後均有其適用，始符法意（最高行政法院102年度判字第746號、105年度判字第557號判決意旨參照）。

（二）次論系爭會議紀錄之性質： 1、就自辦市地重劃之流程觀之，依平均地權條例第56條第4項規定，有關地價查估之實施辦法，由中央主管機關定之。

該條例施行細則第81條並規定：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣(市)主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」

亦即市地重劃地價查估之目的，在於重劃價值之分配設計及重劃負擔之計算。

2、次按市地重劃實施辦法第20條規定：「重劃前後之地價應依下列規定查估後，提請地價評議委員會評定之：一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。

二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」

。

而依照地價調查估計規則第2條規定：「直轄市或縣（市）地政機關為地價調查估計之主辦機關。」

是臺中市實施地價調查估計作業，依據「地價及標準地價評議委員會組織規程」（下稱組織規程）第2條及組織規程補充規定第1點規定，組織臺中市地評會，依法評議地價及標準地價事項（含該組織規程第3條第3款所規定之市地重劃前後之地價），並依內政部定頒之「地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範」（下稱作業規範）為之。

3、再按作業規範第3點（第4點第1項內容同此）規定：「地政機關根據平均地權條例第15條或第46條規定提送本會評議區段地價之議案，應先行舉辦公開說明會，說明地價調查、區段劃分、地價估計作業情形及最近一期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整處理作成報告，提送本會作為評議之參考。」

而臺中市地評會係依上開組織規程第4條規定所設置之任務編組，其委員及工作人員均屬兼任，並無獨立預算（該組織規程第11條規定由直轄市政府編列預算支應），亦不得以該委員會名義獨立對外行文（該組織規程第12條規定由直轄市政府名義行之），非具有單獨法定地位之行政機關。

另政府資訊公開法第7條第3項明定，同條第1項第10款所稱「合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單」所稱之「合議制機關」，乃指機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者（如公平交易委員會）而言。

準此可知，依上開組織規程所組織之臺中市地評會為「機關內部之任務編組」，非機關組織型態，故非屬政府資訊公開法第7條第1項第10款規定之「合議制機關」甚明（最高行政法院102年度判字第746號判決意旨參照）。

是原告主張臺中市地評會屬合議制機關，依政府資訊公開法第7條第1項第10款規定，系爭會議紀錄依法應全部完整提供給予原告云云，顯有誤解，不足採取。

4、又按作業規範第8點規定：「本會會議紀錄應記載下列事項：（一）案由。

（二）會議次別。

（三）會議時間。

（四）會議地點。

（五）主席姓名。

（六）出席及請假委員姓名。

（七）列席人員姓名。

（八）記錄人員姓名。

（九）報告事項之案由及決定。

（十）討論事項或臨時動議之案由、法令依據、處理過程或事實經過、異議人或復議人陳述意見摘要、評議內容、委員發言要點、委員修正意見、表決情形及決議。

（十一）其他應行記載之事項。」

再者，市地重劃實施辦法第35條規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽：一、計算負擔總計表。

二、重劃前後土地分配清冊。

三、重劃後土地分配圖。

四、重劃前地籍圖。

五、重劃前後地號圖。

六、重劃前後地價圖。

（第2項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。

（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。

未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。

主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。

（第4項）其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應依第2條規定以合議制方式予以調處；

調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。

但分別共有之土地依第31條第1項第4款規定調整分配為單獨所有者，共有人如提出異議，主管機關得不予調處，仍分配為共有。」

由上可知，臺中市地評會系爭會議紀錄係記載上開作業規範第8點所規定之法定事項，包括委員發言要點、委員修正意見、表決情形及決議，而該決議評定之重劃前後地價，為本件重劃區重劃價值分配設計及重劃負擔計算之依據。

臺中市地評會系爭會議紀錄上委員發言要點、委員修正意見、表決情形及決議，屬爾後主管機關依市地重劃實施辦法第35條規定，於辦理重劃分配完畢後，應依法公告重劃價值分配設計及重劃負擔計算之基礎。

是臺中市地評會系爭會議紀錄中有關委員發言要點、委員修正意見及表決情形等委員間意見交換及思辯過程之資訊，並為主管機關作成上開公告之意思決定前之內部準備作業，而非關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，已甚明確。

為使該委員會決策周詳，並能暢所欲言，無所瞻顧，身為政府機關內部任務編組之各委員發言要點、修正意見及表決情形等紀錄，如予以公開或提供，必有礙主管機關最後決定之作成，且易滋困擾，顯而易見。

（三）經查，本院於106年8月6日言詞辯論時諭知被告應提出完整之系爭會議紀錄供本院審核（本院卷193頁），經被告以106年8月11日中市地價一字第1060029048號函檢卷完整之系爭會議紀錄（本院卷219頁之函文及另冊密封之證物袋），經本院檢視結果，系爭會議紀錄分別記載臺中市地評會各次會議之：時間、地點、主席、出席委員、請假委員、出列席單位、人員、主席致詞、報告事項、提案討論（含提案說明、有關單位報告、陳情人列席說明及作業單位回應）、綜合討論（含各委員、有關單位提問意見、說明等發言紀錄）及決議等事項。

本件原告以上開105年11月23日申請書，向被告申請複製系爭會議紀錄，經被告以原處分僅提供系爭會議紀錄中之時間、地點、提案（含案由、說明、辦法）及決議等項（本院卷27-62頁），而未提供系爭會議紀錄其餘項目內容給予原告。

次查，被告原處分中並未記載其理由及法律依據，惟依「行政程序法第114條第2項固規定行政處分理由之追補（或更正）受『於訴願程序終結前為之』之期間限制，惟符合下列要件：1、未改變行政處分之本質及結果（同一性）；

2、須屬於裁判基準時已存在之理由；

3、無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）；

4、須由行政機關自行為理由之追補（或更正），行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，認為理由之追補（或更正）無違行政程序法第114條第2項規定，而允許行政機關於行政訴訟中自行為理由之追補（或更正）。」

（最高行政法院102年度判字第621號判決參照）。

被告於本件答辯狀中已援引政府資訊公開法第18條第1項第3款及第2項規定，辯稱：經審酌臺中市地評會委員之發言，係本於專業審查，為保護委員不受外力干擾及其人身安全，並避免行政機關作成意思決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，而將系爭會議紀錄中有關委員發言紀錄部分予以遮蔽保密，但仍提供系爭會議紀錄上開事項之節錄本給予原告等語（本院卷97-99頁之被告答辯狀），經核符合上開行政處分理由及法律依據之追補要件。

是被告原處分否准提供臺中市地評會系爭會議紀錄中有關各委員發言要點、修正意見及表決情形等紀錄，而僅提供系爭會議紀錄中之前揭事項內容之節錄本，揆諸前揭政府資訊公開法第18條第1項第3款及第2項規定及說明，依法核無不合。

至於同法第18條第1項第3款但書規定：「對公益有必要者，得公開或提供之。

」衡諸政府資訊固以公開為原則，然公開究非唯一、至高之價值，遇有更優越之公共利益或私人利益時，仍須適度退讓。

是政府資訊公開法第18條就此為9款「豁免公開」事由規定，其第1項規定︰「政府資訊屬於下列各款情形之一者，『應』限制公開或不予提供」，以文義望之，似乎採取「強制豁免」，亦即，資訊如有上述9款事由之一，受理機關「應」不為公開，而非「裁量豁免」，「得」不為公開。

然則，為免課予公務員過重的責任，並為盡量實現資訊公開之原則，上開法文應解釋為「得不公開」，機關自應為利益衡量，以決定是否公開所請資訊（參酌檔案法第18條，亦規定檔案有該條各款所列情形者，各機關「得」拒絕前條之申請，而非「應」拒絕申請）。

亦即，機關僅於合理預期公開將會損害豁免規定所保護之利益時，方得限制公開，且政府資訊公開法第18條第1項若干款（第3款、第6款、第7款、第9款）設有但書規定者（但對公益有必要者，或對保護人民生命、身體、健康有必要者、或經當事人同意者），並有再於具體個案中衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，且認後者較前者更值得保護時，方得不公開。

此外，政府因申請而提供資訊之方式繁多，得按政府資訊所在媒介物之形態，給予重製或複製品、閱覽、抄錄、攝影（政府資訊公開法第13條第1項參照），或令其使用原件（檔案法施行細則第17條第3項參照），或者於單一文件中遮蔽部分而公開其他（學說上所謂分離原則），其方式之選擇同涉及「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」之權衡。

機關就上開裁量，應為無瑕疵之裁量，不得恣意為之。

從而，人民對機關就其持有資訊是否豁免公開以及如何公開此等裁量處分之作成，通常僅有無瑕疵裁量請求權，然在裁量縮減為零時，人民對之即有作成特定行為之請求權（最高行政法院104年度判字第204號判決意旨參照）。

如前所述，本件被告審酌系爭會議紀錄中有關臺中市地評會委員之發言，係本於專業審查，為保護委員不受外力干擾及其人身安全，並避免行政機關作成意思決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，而否准提供給予原告，足見被告業已就具體案件合理預期公開上開委員之發言紀錄（發言要點、修正意見及表決情形等），將致主管機關作成意思決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，而損害該豁免規定所保護之利益，始決定得限制公開，亦即被告於本件具體個案中衡量「申請人（即原告）之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，且認後者較前者更值得保護，而決定不公開，並將系爭會議紀錄中有關委員發言紀錄部分予以遮蔽保密，但仍提供系爭會議紀錄上開事項之節錄本給予原告，益證被告原處分並無違反政府資訊公開法第18條第1項第3款但書規定，應堪認定。

（四）原告雖以前揭情詞以資爭議，惟按： 1、憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」

第24條規定：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。

被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」

以上係就人民生存權、工作權及財產權之保障，及公務員責任及國家賠償責任所為之規定。

如前所述，被告原處分係依政府資訊公開法第18條第1項第3款、第2項等規定所為之行政處分，經本院審查結果，尚無違法之瑕疵。

至於被告就系爭自辦市地重劃案件，有無違法侵害原告上開基本權利之情事，而應負刑事及民事責任，及受法律懲戒處分，核屬另一法律問題，尚與本件爭點無涉。

又系爭重劃區會員大會出席人數計算是否合法？土地所有權人之權益是否遭受重劃公司之侵害？臺中市地評會就重劃前後地價有無予以實質審議？以上爭議原告固可依市地重劃實施辦法第35條第2項等規定予以行政救濟，惟其非屬本件所應審究之事項。

2、次按政府資訊公開法第6條雖規定：「（第1項）與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」

第7條固規定：「（第1項）下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。

二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。

三、政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。

四、行政指導有關文書。

五、施政計畫、業務統計及研究報告。

六、預算及決算書。

七、請願之處理結果及訴願之決定。

八、書面之公共工程及採購契約。

九、支付或接受之補助。

十、合議制機關之會議紀錄。

（第2項）前項第5款所稱研究報告，指由政府機關編列預算委託專家、學者進行之報告或派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告。

（第3項）第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」

惟如前述，政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，應限制公開或不予提供之，而被告原處分否准提供系爭會議紀錄有關委員發言紀錄（發言要點、修正意見及表決情形等），既屬政府機關作成意思決定前之準備作業，則被告原處分否准提供給予原告，依法核無不合。

是原告主張依同法第6條規定，被告應主動適時公開被告原處分否准提供部分之資訊云云，即有誤解，尚非可採。

另臺中市地評會並非合議制機關部分，已如前述，茲不再贅述。

3、再按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。

」依其反面解釋，如有法律依據者，行政機關即得拒絕此項申請。

查系爭會議紀錄中有關臺中市地評會委員發言部分，係屬政府機關作成意思決定前之準備作業，被告原處分否准提供給予原告，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，即屬檔案法第17條所規定之拒絕申請之法律依據。

又檔案法第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。

二、有關犯罪資料者。

三、有關工商秘密者。

四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。

五、有關人事及薪資資料者。

六、依法令或契約有保密之義務者。

七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」

查本件有關法律之適用雖產生檔案法第18條與政府資訊公開法第18條第1項第3款關於豁免公開事由規定之競合情形，惟被告依本件具體個案裁量結果，其「主張排除公開之利益」（亦即保護委員不受外力干擾及其人身安全，並避免行政機關作成意思決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成），較諸「申請人（即原告）之資訊公開權」更值得保護，被告此項裁量應符合檔案法第18條第7款所規定「為維護公共利益或第三人之正當權益」之要件，則被告原處分其所為否准提供資訊給予原告部分，經核亦無違反檔案法第18條之規定。

4、又按行政程序法第46條規定：「（第1項）當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。

但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。

（第2項）行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。

二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。

三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。

四、有侵害第三人權利之虞者。

五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。

（第3項）前項第2款及第3款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。

（第4項）當事人就第1項資料或卷宗內容關於自身之記載有錯誤者，得檢具事實證明，請求相關機關更正。」

經查，此條文第2項第1款「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」及第3項規定之文義核與前揭政府資訊公開法第18條第1項第3款及第2項之規定並無不同。

且如前述，被告於本件答辯狀中，業已追補答辯理由及法律依據，後者除援引政府資訊公開法第18條第1項第3款及第2項規定外，並引用行政程序法第46條第2項第3款之規定（本院卷96-98頁），依上開規定之意旨，被告原處分均無違法之情形。

則原告主張依行政程序法第46條規定，被告應提供完整之系爭會議紀錄給予原告云云，亦無所據。

5、另本件原告訴請撤銷之訴願決定為106年2月21日臺中市政府府授法訴字第1060035556號訴願決定（本院卷11、143、199頁之行政訴訟起訴狀之案由欄、事實及理由欄一、行政訴訟準備書狀之案由欄、行政訴訟陳報狀之案由欄等參照），而非106年4月20日臺中市政府府授法訴字第1060081678號訴願再審決定（本院卷149、157-160頁之行政訴訟準備書狀事實及理由欄七、及該訴願再審決定參照），是原告主張該訴願再審決定依法有違部分，自非本件審理範圍，附此說明。

五、綜上所述，原告主張均無可採，被告依政府資訊公開法第18條第2項規定，就委員發言紀錄（發言要點、修正意見及表決情形等）部分予以遮蔽保密，仍提供會議紀錄案由、說明、辦法、決議之節錄本，以原處分送檔案應用審核表予原告，依法核無違誤。

訴願決定予以維持，亦無不合。

原告訴請撤銷訴願決定及原處分為無理由。

又原告請求本院判決命被告依其105年11月23日之申請，作成准予提供原告全部（完整）之系爭會議紀錄之行政處分，亦屬無據，應予駁回。

又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 10 月 11 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 10 月 11 日
書記官 詹 靜 宜