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臺中高等行政法院判決
106年度訴字第176號
106年10月11日辯論終結
原 告 欣中天然氣股份有限公司
代 表 人 林高德
訴訟代理人 黃紫芝 律師
被 告 臺中市政府都市發展局
代 表 人 王俊傑
訴訟代理人 洪瑞民
參 加 人 遠東百貨股份有限公司
代 表 人 徐旭東
訴訟代理人 陳遠銓 律師
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺中市政府中華民國106年3月22日府授法訴字第1060022957號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：坐落臺中市○○區○○段00○號土地（下稱系爭土地）位屬「臺中市都市計劃（新市政中心專用區）細部計畫區」之第四種新市政中心專用區（下稱系爭都市計畫第四種新市政中心專用區），原告於系爭土地設置天然氣整壓設備，經臺中市政府經濟發展局（下稱經發局）以100○0○00○○市○○○○0000000000號函檢附105年8月23日臺中市轄內公用天然氣事業輸儲現場查核紀錄（下稱105年8月23日查核紀錄），移請被告處理，並經被告審查後，認原告於系爭都市計畫第四種新市政中心專用區作為天然氣整壓站使用，已違反都市計畫法第38條及系爭都市計畫之第四種新市政中心專用區土地使用分區管制要點規定，依同法第79條規定，以105年12月20日中市都測字第1050219637號處分（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並於裁處書送達之日起依規停止使用或恢復合法使用。
原告不服，提起訴願經臺中市政府106年3月22日府授法訴字第1060022957號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠系爭天然氣整壓設備為建築物附屬設備，且天然氣管線之設置並未列入建築執照申請審查項目，故無違反都市計畫法等相關法規：⒈系爭天然氣整壓設備之設置係99年間，參加人在系爭土地上興建設立百貨公司，作為綜合性商場經營之商業使用，向原告提出天然氣裝置之申請，申請內容為明管設計，係「現場協商，盡量明管，部分暗管」，此有參加人105年3月30日函覆略以：「位於南館北側本公司天然氣整壓站於民國99年8月26日向貴公司申請，為本公司營運之必要設施。」
等語為證。
嗣經發局於105年5月26日進行查核，依該次查核紀錄（下稱105年5月26日查核紀錄）被告之意見略以：「……天然氣整壓站非屬得允許使用之項目，惟得供商業使用，如本案認列為商業設施之附屬設備，則無違反前開要點。」
則依建築法第10條之規定，可知建築物為達安全使用之目的或結果，有使用相關煤氣等設備之基本需求，從而該等分別附屬於建築物上、外加在建築物上而為設置之設備，均屬「建築物設備」之類，而敷設於建築物之「煤氣」設備即天然氣設備（按天然氣事業在天然氣事業法於100年2月1日公布施行前所適用之規範為「煤氣事業管理規則」，故於個別條文中，「天然氣」係以「煤氣」而為規定），依上開規定，係認為「建築物設備」之列。
⒉又參諸經濟部101年5月10日經能字第10104603170號函意旨，可知「整壓站」之定義係以「進氣壓力在每平方公分3公斤以上」作為認定之標準及範圍，從而依104年11月9日天然氣整壓站設置坐落都市計畫土地適法性會勘記錄所載，設置於參加人整壓設備之進氣壓力約1.2至l-5kg/cm，屬僅提供單一用戶使用之專用整壓設備，原處分所指之系爭天然氣整壓設備實係附屬建築物之「整壓設備」。
另同部105年10月24日以經能字第10504605240號函就天然氣事業法第3條第7款第2目規定之「整壓站」做出解釋，以「整壓站」係指「裝配有能自動降低及調整與其連接之下游本支管壓力之設備，包含：管線以及閥類、控制儀表、控制線、包圍以外之外體或排氣設備等輔助設備。」
據此，所謂能自動降低及調整與其連接之下游本支管壓力之設備之「整壓站，係指該項調整與降低壓力設備具有連接下游管線之本質與功能，亦即該設備在調整與降低進氣壓力之後係向下游之公開管線對外輸出，而供下游之大眾用戶所使用。
然系爭設置於系爭土地之整壓設備，係專供參加人內部營業使用，該項整壓設備並無連接其他下游管線而供參加人以外之用戶而使用，故參加人在系爭土地向原告申請設置者係「整壓設備」，並非「整壓站」。
⒊再依臺中市政府地政局網頁所示，房屋興建申請建築執照，所須進行「四大管線」審查，係指「水、電、消防、電信」，可知天然氣管線之設置並未在法規規定需事先提出審查之項目範圍內，故訴願決定以參加人建築核准圖說之記載內容認定系爭天然氣整壓設備之設置並未納入參加人建築工程範圍內，從而無從認定為系爭專供參加人於系爭土地設置商業設施從事商業經營之用之系爭整壓設備等，不僅衡情於法難謂有據，且與事實相違，確有違誤之處。
⒋另依證人己○○庭呈之3份函文，其中依經濟部能源局104年12月18日函意旨，可知「整壓站」之認定，與設置用地之規模大小並不相關。
被告認屬設置合法之原告所設整壓站有即儲槽站（佔地約246.5平方公尺）、博愛站（佔地約57.02平方公尺）、五權站（佔地約10平方公尺），均係裝配有能自動降低及調整與其連接之下游本支管壓力之設備，以設備佔地使用面積而言，系爭天然氣整壓設備之佔地面積約25平方公尺作為基準，大於本件者有之，小於本件者亦有之，亦徵上開經濟部能源局函示內容，確屬有據。
又依證人提示之經濟部105年6月21日函意旨，就整壓站之定義或整壓站之設備內容為何，並無說明，是證人爰引上開函文做為認定系爭設置於參加人之整壓設備係「整壓站」，恐有誤會。
⒌承前，依證人提示之經濟部105年10月24日函令意旨，清楚定義「整壓站」之內容。
復依天然氣事業輸儲設備防災相關設施裝置維修辦法第3條第1項規定：「天然氣事業應分別依下列規定，裝置防災相關設施：一、監控系統：㈠天然氣生產事業應於儲氣設備、輸配氣設備及摻配設備裝置之。
㈡天然氣進口事業應於儲氣設備、輸配氣設備、摻配設備、氣化設備及卸收設備裝置之。
㈢公用天然氣事業應於儲氣設備及整壓站裝置之。
但整壓站未直接連接交貨口者，得僅裝置具備壓力監視、地震偵測、漏氣偵測及火災偵測功能之監測設備。
㈣公用天然氣事業於同一供氣區域內，應裝置監控系統之場所逾1處者，得僅擇1場所裝置具備地震偵測功能之監測設備。
二、遮斷裝置：㈠附掛於橋樑、穿越隧道及河川之高、中壓輸氣管線應裝置之。
㈡經主管機關指定通過特定地點之輸氣管線應裝置之。
三、緊急停止裝置：㈠天然氣生產事業應於儲氣設備、輸配氣設備及摻配設備裝置之。
㈡天然氣進口事業應於儲氣設備、輸配氣設備、摻配設備、氣化設備及卸收設備裝置之。
㈢公用天然氣事業應於設有加壓或壓力提升設備之輸儲設備裝置之。
四、壓力排放裝置：天然氣事業應於儲氣設備及每平方公分10公斤以上壓力之輸配氣設備裝置之。」
準此，天然氣事業依法應設置之「防災設施」有4類，即監控系統、遮斷裝置、緊急停止裝置、壓力排放裝置。
然依上開規定，可知4項防災設備是否設置，係視不同設備內容而定，例如「壓力排放裝置」之裝置，係在「每平方公分10公斤以上壓力之輸配氣設備裝置之」，換言之，在「每平方公分10公斤以下之壓力之輸配氣設備，依法即無需裝置「壓力排放設備」。
準此，參諸經濟部105年10月24日之函令所為天然氣事業法第3條第7款第2目之「整壓站」係指「裝配有能自動降低及調整與其連接之下游本支管壓力之設備，包含：管線以及閥類、控制儀表、控制線、包圍之外體或排氣設備等輔助設備。」
之解釋，可知無須設置排氣設備之整壓設備，自不在上開經濟部解釋之「整壓站」之範圍內。
故系爭設置於參加人之天然氣整壓設備，其中並無設置「排氣設備」乙項，並非該函令所稱之整壓站，足見被告所為認定，與法相違，當無可採。
況原告每有設置整壓設備之情，事關公共利益之維護，當會向主管機關申報，接受主管機關之查核，以盡天然氣事業法第1條規定之「維護使用者權益及確保公共利益」之企業責任，被告以原告負責經營事業之態度做為系爭天然氣整壓設備定義範圍之認定，認事用法，實與法難謂相合。
㈡系爭天然氣整壓設備之設置並無故意或過失，且原處分裁處已逾3年期間，原處分與行政罰法第7條第1項及第27條第1項相違：原告依參加人之申請於系爭土地設置系爭天然氣整壓設備後，關於原告從事之提供天然氣等業務，均依照相關法規，按年度向主管機關即臺中市政府提出報備供其檢查，系爭天然氣整壓設備設置迄今，臺中市政府從未對其合法性提出任何疑義或要求檢討改善，且原告就系爭天然氣整壓設備之維護及管理，亦遵照相關法令而為，對公眾安全絕無影響之虞，依行政法罰第7條第1項之規定及最高行政法院103年度判字第616號判決意旨，原告就系爭天然氣整壓設備之設置，主觀上並無違法之故意或過失存在。
詎被告多年後始突然認系爭天然氣整壓設備之設置所在與法未合，而對原告處分裁罰，揆諸上開最高行政法院判決意旨及同法第27條第1項之規定，原處分已罹於3年裁處權時效。
㈢原告於新光三越百貨公司（下稱新光三越）所設置之天然氣整壓設備，設備幾與系爭天然氣整壓設備相同，僅新光三越之天然氣整壓設備係設置於該建物之「瓦斯受氣室」內，而系爭天然氣整壓設備係設置於建物外，且新光三越案經被告裁罰理由亦與本件相同。
又新光三越案經提起訴願後，經臺中市政府訴願決定以「原處分機關仍未依據內政部105年11月2日以台內訴字第1050064374號訴願決定（按此乃新光三越案第一次撤銷裁罰處分之訴願決定）書明確說明系爭天然氣整壓設備是否為商業設施之附屬設備，原處分之作成與訴願法第96條規定即有未合。
從而，為求原處分之正確適法，應將原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內釐清上述爭點後，另為適法之處分」等語，而撤銷被告裁罰新光三越案之裁罰處分，原處分顯有違平等原則。
㈣原處分違反信賴保護及誠實信用原則：系爭天然氣整壓設備於104年間突然產生設置適法與否之爭議後，自104年起迄今進行多次會勘、協商及查核，臺中市政府縱嗣後認系爭天然氣整壓設備之設置有違法之情，但多次查核決議之結論均為「辦理遷移」之方式為改善，並限期於110年完成之，現卻違背上開處分內容而對原告為裁罰之處分，揆諸行政程序法第8條之規定，原處分有違法之虞。
又依臺中市政府105年12月6日府授經公字第1050263169號函略以：「為確認旨揭兩處『整壓站』是否符合整壓站定義要件，請貴公司協助提供確認相關整壓站是否符合整壓站定義資料，本府經濟局後續將遨集專家學者召開現場會勘。」
換言之，系爭天然氣整壓設備究屬附屬商業設施抑或原處分所認之整壓站？主管機關莫衷一是，即逕對原告為不利之原處分，認事用法，難謂與法相合。
㈤原處分所為裁罰，並無法律依據：依原處分「法令依據」之記載，原處分係據都市計畫法第38條、第79條及都市計畫「臺中市都市計畫（新市政中心專用區）細部計畫區」之「第四種新市政中心專用區」土地使用分區管制要點規定。
惟依被告提示之「臺中市都市計畫（新市政中心專用區）細部計畫檢討後土地使用分區管制要點」（下稱管制要點）第1點係規定：「本要點依都市計畫法第22條及都市計畫法臺中市施行自治條例第49條規定訂定之。
」而依都市計畫法第22條及都市計畫法臺中市施行自治條例第49條之規定，可知臺中市都市計畫關於使用分區劃定之商業區，並無不得設置「整壓站」之限制。
次依管制要點第3點規定「第四種新市政中心專用區」在「使用分區」上，係劃定為「㈢商業使用」之類別；
而同要點第5點規定表七－一規定「第四種新市政中心專用區」可從事之各種事業，復依同要點第4點規定：「本計畫區範圍內土地及建物之使用，依其性質分為下列各組：」之規定，其中第1組至第19組所規定者不外乎土地或建物之使用類型或可從事行業之類別，然關於為使建物得以實際供人使用所需設置之附屬設備，即建築法第10條所規定之內容，於管制要點並無規定。
然管制要點所規定之各項設施、機關、行業，若無建築法第10條規定之各項建築物設備，管制要點所規定之各項設施、機關、行業，恐將無法運作或經營。
從而，可知在第四種新市政中心專用區同一基地內，經常附屬於該專用區內允許設立行業主要用途之使用，為該等行業之附屬使用，當不在上開使用分區管制要點之限制排除範圍內。
據此，前開105年5月26日查核紀錄被告之意見略以：「……天然氣整壓站非屬得允許使用之項目，惟得供商業使用，如本案認列為商業設施之附屬設備，則無違反前開要點。」
及105年8月23日查核記錄中被告所為意見略以：「四、㈢、2、惟本站如經經發局認屬為現行計畫土地使用分區管制要點正面表列項目之附屬設施，本局則無意見。」
等語，並非無據。
故被告認在參加人所設置系爭天然氣整壓設備，不在管制要點所規定之分組項目內，逕認原告違反都市計畫法第38條之規定，而對原告為裁罰處分，於法實屬無據等情。
並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：系爭土地位屬「臺中市都市計畫（新市政中心專用區）細部計畫區」之「第四種新市政中心專用區」範圍內，作「天然氣整壓站」使用，依土地使用分區管制要點規定，天然氣整壓站非屬得允許使用之項目。
又依105年8月25日查核紀錄，並未認定系爭天然氣整壓設備為商業設施之附屬設備，且整壓站之定義不因其用地類別、佔地面積大小之不同而改變，此經濟部104年12月18日能油字第10400734510號函釋可參，故原告引據同部101年5月10日經能字第10104603170號令認係整壓站之認定標準，容有誤解。
再者，原告主張有關被告會勘查核後以結論辦理遷移之方式限期於110年前改善部分，依臺中市政府105年5月3日府授經公字第1050089260號函說明四、五明載本件應請原告積極提早辦理，勿以該期限為改善完成時間等語，且原告依相關法令所負之義務，不因臺中市政府所訂之改善期限而免除。
故被告於105年8月30日派員現場會勘，確認位於參加人建築物後側空地，於原建築核准圖說上並無標示系爭天然氣整壓設備，故系爭天然氣整壓設備之設置並未納入參加人建築工程範圍內，顯與商業設施之附屬設備有別，且上開違規行為持續中，違反行政法上義務之行為尚未終了，依行政罰法第27條第2項規定，尚非不得據以裁罰，原告違規事實甚明等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人並未提出書面陳述，其於言詞辯論程序當庭陳述略以：㈠依104年11月9日經發局針對轄內新光、遠百、榮總及福聯等4處天然氣整壓站設置會勘紀錄，有關遠百站都發局書面意見認為如經發局認為屬現行計畫土地使用分區管制要點正面表列項目之附屬設施，都發局並無意見。
但被告後來對原告加以裁罰，這部分並沒有任何判斷是否為附屬設施之相關書面資料，參加人無法看出附屬設施認定之判斷依據。
㈡管制要點正面表列第四種新市政專用區都是載明行業類別，並無提及行業設施，其上提及公園用地可使用項目有停車場、兒童遊戲設施及天然氣整壓站，正面表列認為我們於第四種並無列出，所以違反使用分區管制規定，但是若以此邏輯來推，表7-2停車場、兒童遊戲設施是否亦不能設置於該區域，被告認定所謂違反使用分區部分顯然有所違誤，參加人無法明確得知何謂正面表列設施使用項目之判定基準。
㈢系爭天然氣整壓設備與新光三越情形類似，二者唯一差別為新光三越之建築圖說標示瓦斯受氣室位置，大遠百部分則無此標示，但不能僅以此來認定就不能設置系爭整壓設施，依105年臺中市轄內公用天然氣事業輸儲現場查核紀錄內㈢遠百整壓站：3、依建築法第4條及內政部96年7月25日台內營字第0960804604號函釋，防護設施如係僅供防止輸氣設備（天然氣整壓站）遭受日曬雨淋破壞而設置，確非供人使用者，依前函尚無建築法第4條之適用，毋庸申請建築許可。
由此可知系爭天然氣整壓設備並非適用建築法所規定範圍，被告以系爭天然氣整壓設備未申請建築圖說遽以認定違法及非屬附屬設施顯然有所違誤等語，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
五、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有參加人天然氣裝置申請書（本院卷第39頁）、參加人105年3月30日遠百（中）字第105004號函（同卷第41頁）、105年5月26日查核紀錄（同卷第43至45頁、第319至331頁）、經濟部10 1年5月10日經能字第10104603170號令（同卷第47頁）、104年11月9日本市轄內新光、遠百、榮總及福聯等4處天然氣整壓站設置坐落都市計畫土地適法性會勘紀錄（同卷第49頁）、經濟部105年10月24日經能字第10504605240號函（同卷第53頁）、臺中市政府105年5月3日府授經公字第1050089260號函附改善方案及期限表（同卷第59至64頁）、臺中市政府105年12月6日府授經公字第1050263169號函（同卷第67頁）、105年8月23日查核紀錄（同卷第103至115頁）、系爭土地地籍圖及土地建物查詢資料（同卷第117至121頁）、管制要點（同卷第123至132頁）、經濟部能源局104年12月18日能油字第10400734510號函（同卷第143至145頁）、臺中市政府105年9月5日府授都測字第10501903711號函（同卷第147至149頁）、臺中市政府105年5月3日府授經公字第1050089260號函（同卷第151頁）、參加人建築物使用執照、圖說、系爭天然氣整壓站照片、被告105年8月31日便簽（同卷第153、第211至215頁）、被告提示原告所有天然氣管線輸儲設備圖資管理查詢結果（同卷第219頁）、內政部105年11月21日台內訴字第1050064374號訴願決定（同卷第193至199頁）、臺中市政府106年4月20日府授法訴字第1060026330號訴願決定（同卷第201至210頁）、原告提示參加人整壓設備氣源壓力圖、黎明整壓站、惠來地區整壓站站體及氣源供給照片、惠來地區整壓站現場自計壓力紀錄紙、大遠百整壓站體及氣源供給照片暨現場自計壓力紀錄紙（同卷第267至283頁）、本院105年度訴字第416號都市計畫法案件106年4月16日勘驗筆錄及照片（同卷第285至313頁）、經濟部105年6月21日經授能字第10500560130號函（同卷第361頁）、原處分（同卷第31至35頁）及訴願決定（同卷第23至30頁）附卷可稽，自堪認為真正。
兩造之爭點為：㈠原告主張系爭天然氣整壓設備為建築物附屬設備，且天然氣管線之設置並未列入建築執照申請審查項目，故無違反都市計畫法等相關法規，是否有理由？㈡原告主張於系爭天然氣整壓設備之設置並無故意或過失，且原處分裁處已逾3年期間，原處分與行政罰法第7條第1項及第27條第1項相違，是否有理由？㈢原處分就前案內政部105年11月21日台內訴字第1050064374號（新光三越案），是否違反平等原則？㈣原處分是否違反信賴保護及誠實信用原則？
六、本院判斷如下：㈠按都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」
第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府……。」
第22條規定：「（第1項）細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。
二、居住密度及容納人口。
三、土地使用分區管制。
四、事業及財務計畫。
五、道路系統。
六、地區性之公共設施用地。
七、其他。
（第2項）前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」
第38條規定：「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用。」
第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案……。
」次按都市計畫法臺中市施行自治條例第1條規定：「本自治條例依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定之。
」第17條規定：「（第1項）都市計畫地區內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用分區，分別限制其使用：……。
（第2項）前項使用分區外，必要時得劃定特定專用區。
（第3項）各使用分區限制使用之規定有疑義時，由各該目的事業主管機關認定之。」
第49條規定：「（第1項）擬定細部計畫時，應於都市計畫書中訂定使用分區管制事項；
並得就該地區環境之需要訂定都市設計相關事項。
（第2項）前項使用分區管制事項，應包括區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、綠覆率、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防災及其他管制事項，並依本法第23條規定之程序報經核定施行。
（第3項）本府為審查都市設計、公共開放空間配置及管理維護，得組成審議會，並得酌收審查費用，其都市設計審議、收費標準，由本府另定之。
（第4項）第1項使用分區管制事項規定土地及建築物之使用，得視各都市計畫實際發展需要，訂定較本自治條例嚴格之規定。」
再按管制要點第1點規定：「本要點依都市計畫法第22條及都市計畫法臺中市施行自治條例第49條規定訂定之。」
第2點規定：「本要點用語定義如下：……（三十）附屬使用：在同一基地內，經常附屬於主要用途之使用。」
第3點規定：「本計畫範圍區內，劃定下列使用分區：……㈢商業使用1.第四種新市政中心專用區……」第5點規定：「本計畫區內各種新市政中心專用區之使用組別，詳如表七-一。
……。」
第18點規定：「十八、本要點未規定事項，依其他有關法令規定辦理。
」又臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「（第1項）中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。
（第2項）前項情形，應將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」
臺中市政府105年9月6日府授都測字第1050190371號公告：「主旨：公告臺中市政府關於都市計畫法第79條及第80條規定之主管機關權限，劃分由臺中市政府都市發展局執行。」
據此，臺中市政府依104年7月22日府授都計字第1040156066號函公告發布實施之「臺中市轄區內各都市計畫（含細部計畫）土地使用分區管制要點（配合都市計畫法臺中市施行自治條例制定）專案通盤檢討案」彙整後並將新市政中心專用區擬定細部計畫後，就新市政中心專用區內土地及建物之使用，擬定管制要點，將得使用之項目分區分組正面表列規定（詳如下述），揆諸上開規定及說明，管制要點屬臺中市政府本於主管機關權限，就新市政中心專用區所為劃定及規定其使用項目之法規命令，核未逾越母法授權範圍，新市政中心專用區內土地及建物之使用，即應依管制要點之規定，被告就該等專用區內不合於管制要點規定使用之設施，即得依都市計畫法第79條規定處罰土地或建築物所有權人、使用人或管理人。
㈡承前，依管制要點第4點規定，本計畫區範圍內土地及建物之使用，依其性質分為：獨門獨院住宅；
集合住宅；
教育設施；
社區遊憩設施；
衛生及福利設施；
電力、郵政及通訊設施；
行政機關；
文化設施及社教設施；
零售業；
日常服務業；
一般服務業；
辦公事務所及工商服務業；
金融、保險及不動產業；
休閒服務業；
運輸服務業；
旅館業；
貿易展示設施；
批發業；
娛樂服務業等，共計19組，並於「表七-一新市政中心專用區使用組別分區表」依各分區得使用組別為正面表列及加註各組別限制使用情形，其中第9組零售業包含「41.百貨公司業」、「42.超級市場業」、「46.餐館業」、第14組休閒服務業包含「電影院」等行業，均屬得於第四種新市政中心專用區得使用且無加註其他限制使用情形之組別，故上開組別依同要點第2點所定附屬使用之設施，應屬同要點所定得使用之範圍；
又依同表及同要點第4點，均未明定天然氣整壓站屬第四種新市政中心專用區得允許使用之組別，且於同表備註僅明載「各專區均不得設置殯葬業（含辦公處所及設施），新增行業得提請臺中市都市計畫委員會審議同意後准予設置」。
據此，依同要點所劃定第四種新市政中心專用區內得使用之項目，經核屬正面表列，並於同表內加註各組別於各分區限制使用情形，且僅明載各分區均不得設置殯葬業，其餘未於同表內列舉之行業得提請臺中市都市計畫委員會審議同意後准予設置，另各分區內得使用之各行業，包括各該行業附屬使用之設施。
又所謂附屬使用設施，同要點第2點僅稱係「同一基地內，經常附屬於主要用途之使用」者，並未明確定義其範圍，則依同要點第18點規定，應適用建築管理主管法令即建築法第10條規定：「本法所稱建築物設備，為敷設於建築物之電力、電信、煤氣、給水、污水、排水、空氣調節、昇降、消防、消雷、防空避難、污物處理及保護民眾隱私權等設備。」
，均合先敘明。
㈢本件系爭土地位屬臺中市都市計畫（新市政中心專用區）細部計畫之第四種新市政中心專用區，臺中巿政府經發局（下稱經發局）前於105年5月26日派員現場會勘，發現原告於系爭土地設置系爭天然氣整壓設備，供屬百貨公司業之參加人所使用，認係作為「天然氣整壓站」使用，以原告違反都市計畫法第38條，依同法第79條規定，以105年6月3日府授都測字第1050118401號裁處書，裁處原告6萬元罰鍰，並於送達之日起依規停止使用或恢復合法使用。
原告不服，循序提起行政救濟，現繫屬本院105年度訴字第416號判決審理中。
嗣經發局於105年8月23日再次稽查，發現原告仍於系爭土地設置系爭天然氣整壓設備，認係作為「天然氣整壓站」使用，函送被告，經被告以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並於裁處書送達之日起依規停止使用或恢復合法使用等情，有系爭土地地籍圖及土地建物查詢資料（本院卷第117至121頁）、參加人天然氣裝置申請書（同卷第39頁）、參加人105年3月30日遠百（中）字第105004號函（同卷第41頁）、105年5月26日查核紀錄（同卷第43至45頁、第319至331頁）、105年8月23日查核紀錄及函送資料（同卷第103至115頁）、原處分（同卷第31至35頁）及訴願決定（同卷第23至30頁）附卷可稽。
被告固以原處分係依經發局105年8月23日查核紀錄及經發局之認定，以系爭天然氣整壓設備係作為天然氣整壓站使用，違反同法第38條，故依同法第79條規定作成等語置辯（本件言詞辯論筆錄參照，同卷第397頁）。
惟查：⒈按管制要點第4點及表7-1所劃定第四種新市政中心專用區內得使用之項目，屬正面表列，並於同表內加註各組別於各分區限制使用情形，其中並未明定天然氣整壓站屬得允許使用之組別，且僅明載各分區均不得設置殯葬業，其餘未於同表內列舉之行業得提請臺中市都市計畫委員會審議同意後准予設置，另各分區內得使用之各行業，包括各該行業附屬使用之設施，已如前述。
準此，揆諸上開規定，同要點應係僅就第四種新市政中心專用區內得使用之項目以第4點列舉，並以表7-1列載得使用項目及加註限制使用情形之限制，然未於第4點列舉得使用項目之行業或設施如天然氣整壓站，是否即屬不得設置使用，若設置使用即違反都市計畫法第38條所定「不得違反其特定用途之使用」？抑或僅屬未經同要點及表7-1明載得使用之項目，若經提請臺中市都市計畫委員會審議同意後即准予設置，而於未經提請審議前設置者，因該等行業或設施本未列於同要點及表7-1所載得使用之項目內，尚非屬違反同法第38條所定「不得違反其特定用途之使用」，而係主管機關應依職權認定其行業或設施是否屬第四種新市政中心專用區內得使用之項目，若是則輔導其行業或設施設置合法化；
若否，則應輔導其改善（例如辦理遷移）？尚屬有疑。
⒉承前，縱認未於同要點第4點列舉得使用項目之天然氣整壓站，即屬不得設置使用，若設置使用即違反同法第38條所定「不得違反其特定用途之使用」之情形，則系爭天然氣整壓設備是否屬「天然氣整壓站」？或屬「附屬於參加人百貨公司使用之天然氣設施」即建築法第10條所定之建築物設備？即應先經被告及主管機關經發局依相關法令依據明確定義及釐清後，確屬前者，被告始能作成處分為裁罰；
若未經說明認定依據即逕予裁罰，其裁罰處分即與行政程序法第4條、第5條及第9條所定依法行政原則、明確性原則及有利不利一律注意原則有違。
經查：⑴被告雖稱主管機關經發局認定屬天然氣整壓站云云，然遍觀與本件系爭天然氣整壓站有關之會勘紀錄即104年11月9日本市轄內新光、遠百、榮總及福聯等4處天然氣整壓站設置坐落都市計畫土地適法性會勘紀錄（同卷第49頁）、105年5月26日及8月23日查核紀錄等，甚或本件卷宗所附相關函文，均未見經發局有認定系爭天然氣整壓設備屬「天然氣整壓站」之記載，僅於經發局105年5月31日中市經公字第1050025275號函說明三記載「本局未認定該站為商業設施之附屬設備」等語，有該函在卷可參（同卷第319頁）。
故原處分作成前，經發局並未明確認定系爭天然氣整壓設備屬「天然氣整壓站」，亦未說明「天然氣整壓站」之認定依據。
⑵次按天然氣事業法第3條第7款第2目規定：「本法用詞，定義如下：……七、輸儲設備：指天然氣事業為供應天然氣所設置下列輸配及儲存設備：……㈡輸配氣設備：指自來源地起所敷設之輸氣管線、加壓站、整壓站及其他有關之設備。」
可知，整壓站屬天然氣事業為供應天然氣所設置之輸儲設備，然同法並未就整壓站為定義。
而本院依被告106年8月14日行政訴訟陳報狀之聲請（同卷第317至318頁），經傳喚經發局公用事業科股長即證人己○○於106年8月29日準備程序到庭作證，依證人之證述，經發局認定系爭天然氣整壓設備屬「天然氣整壓站」之依據，係依據同法中央主管機關經濟部作成之105年10月24日經能字第10504605240號函令、同部能源局104年12月18日能油字第10400734510號函、同部105年6月21日經授能字第10500560130號函等3則函令（同卷第345至347頁），並當庭提出該3則函令影本（同卷第357至362頁）。
經查，觀諸該3則函令意旨，其中同部105年10月24日經能字第10504605240號函令（下稱經濟部105年10月24日函令）就天然氣事業法第3條第7款第2目所稱「整壓站」之解釋，係指「裝配有能自動降低及調整與其連接之下游本支管壓力之設備，包含：管線以及閥類、控制儀表、控制線、包圍之外體或排氣設備等輔助設備」；
又同部能源局104年12月18日能油字第10400734510號函（下稱經濟部能源局104年12月18日函）係回復經發局函詢整壓站定義，於說明二、三略以：「二、按天然氣事業法第3條第7款規定，整壓站係天然氣事業為供應天然氣所設置之輸配器設備，復依『天然氣事業輸儲設備防災相關設施』第3條規定，公用天然氣事業應於整壓站裝置防災相關設施。
三、按整壓站之功能係調整天然氣輸送過程之壓力，各天然氣事業係依照用戶用氣需求決定其設置位址、佔地面積、進出壓力以及附屬設備等，並裝置防災相關設施。
整壓站之定義不因其用地類別、佔地面積大小之不同而改變。」
；
而同部105年6月21日經授能字第10500560130號函（下稱經濟部105年6月21日函），係函復臺中市政府函詢整壓設備是否屬整壓站或可解釋屬建築物之附屬設施略以：「說明：……四、……用戶自用之整壓設備，若以天然氣為目的所設置，只要天然氣事業對該設備具有管理支配權，則無論是否由用戶自行負擔費用，即屬本法第3條第7款所稱輸儲設備……。
五、另用戶自用之整壓設備是否可解釋屬建築物之附屬設施，非本部權管，建議貴府洽詢建築管理主管機關。」
等情，可知主管機關經濟部上開3則函令，其中經濟部105年10月24日函令及經濟部能源局104年12月18日函，係就天然氣事業法第3條第7款第2目所稱「整壓站」之定義，分別以整壓設備所裝配之設備及功能為闡釋，並未有統一之見解；
至經濟部105年6月21日函僅係以整壓設備符合「天然氣為目的所設置」及「天然氣事業對該設備具有管理支配權」等2要件，即屬同法第3條第7款所定之輸儲設備，然該款所定之輸儲設備種類並非僅有整壓站一種，故該函並未就整壓站為定義。
準此，經濟部上開3則函令，並未就天然氣事業法第3條第7款第2目所稱「整壓站」之定義，為統一及明確之見解甚明，經核尚難作為認定系爭天然氣整壓設備即屬「天然氣整壓站」之依據，則縱經發局確有認定系爭天然氣整壓設備屬「天然氣整壓站」，其認定亦缺乏法令依據。
⑶再查，依證人於本件106年8月29日準備程序當庭證述略以：「……依據經濟部105年10月24日經能字第10504605240號函令所解釋之『整壓站』……將函令解釋裝配元件標示於大遠百整壓設備照片上……經濟部能源局104年12月18日能油字第10400734510號函主要是解釋功能，當時都發局作出處分是依據經濟部105年6月21日經授能字第10500560130號函來認定。
早期第1次處分為公文出來前，當時都發局作出處分是依據104年函文及系爭整壓設備從101年開始就在整壓站名單當中，每年都是查核整壓站名冊中之其中一站。」
、「經濟部的公文本就沒有針對整壓站作明確之認定」等語（同卷第345、347頁），可知經發局亦自承經濟部上開3則函令並未對整壓站有明確之定義；
又依證人所述被告作成原處分係依經濟部105年6月21日函，然揆諸前開說明，該函僅解釋何謂天然氣事業法第3條第7款所定之「輸儲設備」，並未就「輸儲設備」中屬同款第2目「整壓站」為釋明，則原處分若以該函作為認定系爭天然氣整壓設備屬「天然氣整壓站」之法律依據，即非屬適法。
況證人雖稱原處分之法令依據為經濟部105年10月24日函令，然遍觀本院所有卷宗，均未見經發局或被告以該函令所示之見解涵攝至系爭天然氣整壓設備為個案認定，迄至證人於106年8月29日當庭始於原告提示之系爭天然氣設備現場圖以鉛筆標示該函令所示之各種裝配元件；
且證人當庭自承系爭天然氣整壓設備並無連接下游本支管，下游僅有參加人用戶等語（同卷第347頁），亦與該函令就整壓站之定義以「裝配有能自動降低及調整與其連接之下游本支管壓力之設備」不相符合。
更有甚者，被告於105年8月23日現場查核後、同年12月20日作成原處分前，臺中市政府曾於105年12月6日以府授經公字第1050263169號函請原告協助確認系爭天然氣整壓站是否符合整壓站定義資料，經發局後續雖應邀集專家學者召開現場會勘（同卷第67頁），然證人當庭自承迄今並無邀集專家學者會勘等語（同卷第349頁）；
且證人對於原告所主張「系爭天然氣整壓設備並無連接下游本支管，不符合經濟部105年10月24日函令就整壓站之定義」，經受命法官當庭訊問，其稱經發局係以外觀規模來看，並自承規模部分無認定依據等語（同卷第347頁）。
準此，經發局及被告不僅就系爭天然氣整壓設備屬「天然氣整壓站」之認定欠缺法令依據，且未據說明其認定之理由，原處分即屬於法無據，訴願決定予以維持，亦有違誤。
⑷又查，遍觀原處分及本院卷所附相關函文及會勘紀錄，均未見被告就整壓站與建築法第10條建築物設備認定之區分標準、系爭天然氣整壓設備是否屬「附屬於參加人百貨公司使用之天然氣設施」等對原告有利且經原告提出之事項，附具理由說明，僅經發局105年5月31日中市經公字第1050025275號函說明三記載「本局未認定該站為商業設施之附屬設備」等語，則被告逕以欠缺法令依據及認定理由之原處分認定系爭天然氣整壓設備屬「天然氣整壓站」，而對該設備是否屬建築法第10條建築物設備部分，未置一詞，不僅有違職權調查責任，更有違行政程序法第9條所定有利不利一律注意原則，訴願決定就此未見有所補充，亦有違誤。
⑸末查，被告105年8月31日便簽檢附參加人建築圖說，以系爭天然氣整壓設備於原建築核准圖說上並無標示等情（同卷第153、第211至215頁），訴願決定即認定系爭天然氣整壓設備之設置並未納入參加人建築工程範圍內，故非屬商業設施之附屬設備部分，然經本院受命法官於106年7月4日、7月25日準備程序當庭詢問上開認定之法律依據時，被告自承建築法規並無規範等語（同卷第241頁）。
準此，訴願決定無法令依據，逕認系爭天然氣整壓設備之設置並未納入參加人建築工程範圍內，即非屬商業設施之附屬設備，顯非適法。
⒊綜上，被告就系爭天然氣整壓設備屬「天然氣整壓站」之認定欠缺法令依據，且未據說明其認定之理由，又對整壓站與建築法第10條建築物設備認定之區分標準、系爭天然氣整壓設備是否屬建築法第10條建築物設備部分未附具理由說明，僅以系爭天然氣整壓設備位於第四種新市政中心專用區，依管制要點第4點及表7-1未正面表列得設置使用整壓站，即認原告於系爭土地上設置系爭天然氣整壓設備，違反違反都市計畫法第38條及管制要點規定，依同法第79條規定作成原處分處罰原告，並經訴願決定予以維持，揆諸前開規定及說明，處分事實及理由未具完備，且違反與行政程序法第4條、第5條及第9條所定依法行政原則、明確性原則及有利不利一律注意原則，均非屬適法，應予撤銷。
㈣又查，原告於參加人隔鄰土地之新光三越所坐落土地上設置之天然氣整壓設備（下稱新光三越天然氣整壓設備），設備幾與系爭天然氣整壓設備相同，僅新光三越之天然氣整壓設備係設置於該建物之「瓦斯受氣室」內，而系爭天然氣整壓設備係設置於建物外，以鐵柵格籠包覆等情，前經本院另案105年度訴字第416號都市計畫法案件於106年4月26日履勘現場所明示，有該次勘驗筆錄及照片附卷可稽（同卷第285至313頁），並為兩造所不爭執（同卷第239頁）；
而新光三越天然氣整壓設備亦經被告依105年5月26日查核紀錄，認定原告於都市計畫第四種新市政中心專用區作為天然氣整壓站使用，違反都市計畫法第38條及管制要點規定，依同法第79條規定，於105年6月3日作成行政處分（105年6月3日府授都測字第1050118395號裁處書）裁處原告。
然查，新光三越天然氣整壓設備裁罰案經原告提起訴願後，內政部於105年11月21日台內訴字第1050064374號訴願決定略以：「原處分機關仍未依據內政部105年11月2日以台內訴字第1050064374號訴願決定（按此乃新光三越天然氣整壓設備第一次撤銷裁罰處分之訴願決定）明確說明系爭天然氣整壓設備是否為商業設施之附屬設備，原處分之作成與訴願法第96條規定即有未合。
從而，為求原處分之正確適法，應將原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內釐清上述爭點後，另為適法之處分」等語，而撤銷新光三越天然氣整壓設備案之裁罰處分在案，有該訴願決定附卷可稽（同卷第193至199頁）。
準此，被告於新光三越天然氣整壓設備案裁罰處分經內政部訴願決定以並未具體說明相關認定標準而撤銷後，於尚未附具法令依據及理由說明，仍以上開經訴願決定撤銷之新光三越天然氣整壓設備案裁罰處分同一理由，逕予作成原處分裁罰原告，訴願決定亦未予糾正，顯有違反平等原則，非屬適法。
㈤至原告主張系爭天然氣整壓設備經臺中市政府多次查核決議之結論均係以「辦理遷移」之方式改善，並限期於110年完成，且臺中市政府尚未確認系爭天然氣整壓設備之性質，原處分卻認定為整壓站並逕予裁罰，有違行政程序法第8條所定信賴保護及誠實信用原則等語。
經查，依臺中市政府105年5月3日府授經公字第1050089260號函檢附「欣中天然氣整壓站（儲槽）改善方案及期限」表內容（下稱臺中市政府105年5月3日函，同卷第59、63、151頁），可知臺中市政府依105年4月13日召開之「中市政府天然氣整壓站改善督導專責小組研商會議」決議，認系爭天然氣整壓設備不符都市計畫土地使用管制，而應於110年前辦理遷移，並於該函說明四以上開改善期限得因公共安全及輿論民情而提前，促請原告提早辦理，勿以該期限為改善完成期間等情。
故原告於依該函所示110年前遷移改善完成前，原則上負有依法停止繼續使用系爭經被告認定違法設置之天然氣整壓設備之義務，並不因上開改善期限而免除。
然查，原告若依原處分所命而停止繼續使用系爭天然氣整壓設備，短時間內必無法即時遷移改善完成，勢必造成參加人無法繼續營運，亦違反原告依天然氣事業法第30條規定：「公用天然氣事業在其供氣區域內，對於請求供氣者，非有正當理由，不得拒絕。」
所定「鑒於公用天然氣事業為區域獨占之事業，故對於政府核定供氣區域內之用戶，應負有充分供氣之義務」之義務（同條立法理由參照）；
且被告於尚未確認系爭天然氣整壓設備之性質，又就系爭天然氣整壓設備屬「天然氣整壓站」之認定欠缺法令依據並未附理由說明，原處分及訴願決定均於法有違，而應撤銷，已如前述，則上開臺中市政府105年5月3日函之作成早於原處分，該函認定系爭天然氣整壓設備屬「天然氣整壓站」亦有可議之處，是原告於被告依職權調查確認系爭天然氣整壓設備之性質前，是否需依臺中市政府105年5月3日函所命改善之期限及方式，有無信賴保護原則之適用，容或有疑，然原處分既經本院撤銷而回復至未經裁罰之狀態，即無違反誠信原則可言。
準此，被告於本件行政訴訟確定後，於重為行政行為時，亦應一併注意是否有原告所主張信賴保護原則及誠信原則之適用，併予敘明。
至原告主張其於系爭天然氣整壓設備之設置並無故意或過失，且原處分裁處已逾3年期間，原處分與行政罰法第7條第1項及第27條第1項相違等語，因原處分既有前揭違法，而經本院撤銷，上述爭點即無論述必要，亦併予敘明。
七、綜上，被告於尚未確認系爭天然氣整壓設備究屬整壓站或建築物設備，且就系爭天然氣整壓設備屬「天然氣整壓站」之認定欠缺法令依據，並未具體說明其認定之標準及理由，率以原處分裁罰原告，訴願決定未察，予以維持，均顯於法有違。
原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
另本件事證已臻明確，經核兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 25 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 林 靜 雯
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 10 月 25 日
書記官 黃 靜 華
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