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臺中高等行政法院判決
106年度訴字第21號
106年5月4日辯論終結
原 告 東億紙業股份有限公司
代 表 人 莊柏清
訴訟代理人 陳姿君 律師
被 告 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 周宏昇
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年9月29日台內訴字第1050053988號及105年11月22日台內訴字第1050068287號訴願決定，向臺灣臺中地方法院提起行政訴訟，經該院以105年12月8日105年度簡字第115號裁定移送本院審理，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣民眾向被告陳情表示原告於屬豐原都市○○○○○區○○○○市○○區○○○段00○號土地（下稱系爭土地）上，設有水泥鋪面疑似做停車場及污水處理措施，未為實際農作經營。
被告遂以105年2月5日府授農地字第1050027719號函請臺中市政府都市發展局（下稱臺中市都發局）依都市計畫法規定處理，經臺中市都發局以105年2月15日中市都測字第1050022404號函請臺中市豐原區公所查明行為人，臺中市豐原區公所於105年2月19日至系爭土地勘查發現，現況使用有「水泥鋪面、停車場及污水處理設備」，乃以105年2月22日中市豐農字第1050004473號函附「臺中市豐原區都市計畫土地違規使用案件處理查報表」及現場照片予臺中市都發局。
案經被告審認原告於系爭土地上設置「廢水處理設施」（即生物流動床2座），違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定，爰依都市計畫法第79條第1項之規定，以105年4月25日府授都測字第1050084693號函附裁處書，處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並於裁處書送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用（下稱原處分1），原告遂於105年5月25日向被告提出訴願，於該訴願程序中被告另以105年7月21日府授經工字第1050156042號函檢附105年7月11日至系爭土地會勘之「臺中市政府會勘確認事項表」，確認屬農業區之系爭土地上仍有「廢水處理設施」，違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定，爰依都市計畫法第79條第1項及臺中市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準第2點規定，以105年8月9日府授都測字第1050170967號函附裁處書，再處原告6萬元罰鍰，並於裁處書送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用之第2次裁處（下稱原處分2）。
原告對上開原處分1、2均不服，分別提起訴願，遭內政部分別以105年9月29日台內訴字第1050053988號訴願決定（下稱訴願決定1）及105年11月22日台內訴字第1050068287號訴願決定（下稱訴願決定2）駁回。
原告不服，遂合併向臺灣臺中地方法院行政訴訟庭提起本件訴訟，經該院認本件應適用通常訴訟程序而無管轄權為由，以105年度簡字第115號裁定移送本院審理。
二、本件原告主張：㈠按行政程序法第102條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會；
次按行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會，行政罰法第42條前段定有明文。
查原告為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系、改善生活環境及使放流水符合放流水標準，向臺中市政府環境保護局（下稱臺中市環保局）申請水污染防治設施計畫變更及設置申請，上開申請案，經環保局104年4月7日中市環水字第1040022118號函及104年12月1日中市環水字第1040126986號函同意設施「建造及裝置」在案。
原告於臺中市環保局核准設置前述之防治污染設施並依法設置完成後，臺中市環保局○000○00○0○○○市○○○○0000000000號函同意進行功能測試，測試結果獲環保局105年2月5日中市環水字第1050014144號函同意備查在案。
詎被告竟先後以原處分1、2各裁處原告6萬元罰鍰，原處分1、2之主旨均為:「違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行細則第37條規定，處新臺幣6萬元罰鍰，並自處分書送達之日起立即停止使用或恢復合法使用。」
上開原處分1、2所記載之違規事實均為:「農業區設廢水處理設施使用」，違規地點均為：「臺中市○○區○○○段00○號土地」，查獲日期分別為105年2月19日及105年7月11日。
然原告於收受原處分1、2前，並無接獲被告任何通知，給予陳述意見之機會，是以原處分1、2違反前揭行政程序法及行政罰法之規定。
㈡按「都市計畫依本法之規定；
本法未規定者，適用其他法律之規定」、「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」
為都市計畫法第2條及第33條所明定。
準此，都市計畫法並無都市計畫農業區，不得設置廢水處理設施之規定，自應適用其他法律之規定。
又都市計畫法第33條係限制其建築使用，而廢水處理設施，應非屬建築行為。
次按水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法第10條第1項第8款及第14條第1項第11款規定，水措設施設置於他人土地者，須取得該土地所有人或管理人同意文件影本。
準此，上開審查辦法並無規定，應取得都市計畫或農業主管機關之同意，始得送件審查，從而臺中市環保局審查後，同意建造係屬依法令之處分，應無違誤。
查內政部營建署86年8月13日營署建字第18092號函及95年12月22日營建署建管字第0950065586號函，污水廠、抽水站、截流站等工程係屬環保工程或土木工程，上開工程之設備標準悉明訂於下水道相關法規中，故其中除污水處理廠之管理大樓，如係純管理人員工作及住宿場所，應依建築法之規定申請建造執照，其餘應不屬建築法規範之範疇。
次查臺中市都市計畫保護區農業區土地審查辦法第15條，略以……公用事業所需之設施以下列項目為限：……六、廢（污）水處理設施，準此，臺中市環保局核准之廢水處理設施，係屬前揭規範之環保工程，非屬建築，自應不屬建築法規範之範疇。
再查內政部90年2月14日台內營字第0000000號函，略以……都市計畫法臺灣省施行細則第18條2項第1款所列舉之工廠必要附屬設施，必須附設於工廠；
至第2款及第3款所列舉之與工業發展有關之設施與公共服務及公用事業設施，則可於工廠之外，獨立設置，並無不合。
另查內政部66年4月2日台內營字第726637號函，略以……按本部以66年2月3日台內營字第713053號函報請行政院核示該函內容如下：為顧及防治公害實際問題之解決，不合土地使用分區之現有工廠，為防治公害所確需加之動力，准予增加……。
承上所述，都市計畫法及有關法規並無不得設置廢（污）水處理設施之規定，且本案之廢（污）處理設施依前揭主管機關之函釋，亦非屬建築法規範之範圍。
從而，臺中市環保局依其權責核准原告建造及設置污水處理設施，該授益行政處分並無違誤，被告於其所屬環保局核准原告建造污水處理設施並依規建造後，又另以都市計畫法第33條、第79條及都市計畫法臺中市施行自治條例規定裁罰原告，被告顯有右手打左手，令原告無所適從，故原處分除事實認定錯誤，亦有不適用法規之違法。
㈢按行政罰法第11條第1項規定，依法令之行為，不予處罰。
次按行政程序法第119條所定信賴保護原則之要件有三：⒈須有信賴基礎：須有足以引起人民信賴之國家行為，例如行政處分、行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）。
⒉信賴表現：人民須有客觀上對信賴基礎之表現行為，換言之，表現行為應與信賴基礎間有因果關係。
⒊信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護……。
（法務部101年8月8日法律字第10100591300號函參照）。
查原告於系爭土地申請設置廢水處理設施，係經臺中市環保局000○0○0○○市○○○○0000000000號函及104年12月1日中市環水字第1040126986號函同意設施之「建造及裝置」在案。
原告又於前述之防治污染設施經臺中市環保局核准設置完成後，獲臺中市環保局104年12月1日中市環水字第1040126986號函進行功能測試，測試結果獲臺中市環保局000○0○0○○市○○○○0000000000號函同意備查在案，基此，原告申請設置廢水處理設施係經取得臺中市環保局之同意「建造及裝置」函文後，始動工設置，並無違法。
是原告符合上開行政程序法及法務部函釋意旨，並無違法，是原處分1、2已違反信賴保護原則。
㈣按行政罰法第7條第1項規定，「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
又「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。
倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」
最高行政法院39年判字第2號判例闡明甚詳。
次按水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法第10條第1項第8款及第14條第1項第11款規定，水措設施設置於他人土地者，須取得該土地所有人或管理人同意文件影本。
準此，上開審查辦法並無規定，應取得都市計畫或農業主管機關之同意，始得送件審查；
從而臺中市環保局審查後，同意建造及建造完成後之同意備查，應無違誤。
況臺中市環保局係被告所屬機關，如仍須取得被告農業局或臺中市都發局之同意，自應由該機關予以會辦前揭有關機關或告知補正。
惟本案主管機關臺中市環保局未為會辦前揭機關且未告知原告，更足顯原告並無故意或過失。
如前所述，上開臺中市環保局之同意「建造及裝置」及「同意備查」之函文係屬授益行政處分，原告基於被告所屬環保局之同意函文後，始行「建造及裝置」污水處理設施與使用之，並無故意或過失，是上開授益行政處分並無廢止前，依行政罰法及前揭最高行政法院判例意旨，原告公司並無任何故意或過失，是原處分自屬違法，應予撤銷。
㈤按經主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定，命所有權人、使用人或管理人停止違法使用或恢復原狀時，主管機關應就各別獨立場區違章使用之情形、改善所需之經費、義務人之能力，及義務人所提改善計畫，衡量合理所需之改善時間，於期間過後，未經改善，始得據都市計畫法第79條第1項後段規定，對之為按次處罰，方與比例原則相符（最高行政法院103年度判字第454號判決）。
準此，系爭土地上之水污染防治設施之設置，乃原告依法設立。
雖經被告以原處分1裁罰在案，惟該等裁罰後，原告依法提起訴願，於訴願審議進行中，被告又對原告為裁罰，即按次處罰，已屬行政恣意，參前揭最高行政法院裁判，被告之原處分2應屬違反比例原則。
㈥按違反行政罰法第18條第1項規定，裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。
次按行政罰法第24條第1項及第2項規定，一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。
但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。
前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。
但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。
都市計畫法第79條第1項前段所指之罰鍰處分，性質上係屬行政罰，但勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀處分，性質上則屬預防性不利處分，並非行政罰；
義務人違反上開前段預防性不利處分所課予之作為義務，依後段規定得按次處罰，係指按次罰鍰，亦屬行政罰性質;停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，則屬行政上強制執行之方法，亦非屬行政罰性質。
構成要件行為完成後，繼續維持其事實上效果者，僅係狀態之繼續，除非法令有續行處罰之明文，否則不得就其狀態之繼續給予重複之處罰。
承前所述，本案原告並未違法設置水污染防治設施，雖前經原處分1裁罰在案，然該案訴願進行中，被告竟再以原處分2裁罰原告，係屬重複處罰，又都市計畫法第79條第1項並無就狀態之繼續給予處罰之規定，是原處分2應屬違法等語。
並聲明求為判決撤銷訴願決定1、2及原處分1、2。
三、被告則以：㈠原告起訴理由略謂：「……行政處分未給予陳述意見之機會……，應有信賴保護原則……，……並撤銷本處分。」
按行政程序法第102條、行政罰法第42條規定，原處分機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，原則上應給予人民陳述意見機會，惟有行政程序法第103條規定之例外情況，始不需給予受處分人陳述意見機會。
按都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定，都市計畫地區得保留農業區，且劃定農業區目的係為保持農業生產，故原則上僅得申請建築農舍、農業設施、農村再生相關公共設施使用。
查本件系爭土地使用分區為農業區，為保持農業生產，應僅得申請與農作使用相關之設施。
㈡被告依臺中市豐原區公所以100○0○00○○市○○○○0000000000號函附「臺中市豐原區都市計畫土地違規使用案件處理查報表」及105年2月19日系爭土地現場勘查照片，確定原告於系爭土地上設置有「水泥鋪面、停車場及污水處理設備」、且依臺中市環保局100○0○00○○市○○○○0000000000號函及105年8月4日中市環水字第1050082379號函內容，該局（目的事業主管機關）確認系爭土地上設有廢水處理設施，且原告先前向臺中市環保局提出水污染防治許可證變更申請，並出具新增水措設施（生物流動床2座等）之坐落土地即為系爭土地。
可認定於系爭土地上設有「廢水處理設施」之事實明確。
而本件系爭土地現況使用之「廢水處理設施」，此與上開規定保持農業生產之農作使用設施並不相關，本件原處分1、2所根據之事實，客觀上明白足以確認，因符合行政程序法第103條第5款規定，是被告依法於裁罰前得不給予原告陳述意見之機會應無違誤。
因此，可認定被告主張本件依行政程序法第103條第5款規定，以行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，而例外未給予原告陳述意見機會，程序上尚無違法。
㈢原告就系爭土地向臺中市環保局辦理排放地面水體許可證變更申請，因臺中市環保局同意辦理，原告始設置「廢水處理設施」，故原告主張其無故意、過失，依行政罰法第7條第1項規定，被告不得處罰原告、原處分1、2違反信賴保護原則等語。
惟查臺中市環保局針對確認廢水處理設施事實及使用內容，以105年4月26日中市環水字第1050039116號函、105年4月21日中市環水字第1050036848號函復，依行政院環境保護署（下稱環保署）105年4月18日環署水字第1050029756號函表示，廢水處理設施坐落土地之用地別是否涉有違反其他主管機關規定，非屬水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法規範項目。
依環保署105年4月18日環署水字第1050029756號函釋：「……區域計畫法第3條之規定，區域計畫之主管機關︰中央為內政部；
直轄市為直轄市政府；
縣(市)為縣(市)政府。
故環保機關並非土地使用分區之主管機關，亦無審查其地目是否符合其用途之權責。
……」可知臺中市環保局僅就廢水處理設施事實及使用內容等水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法規範項目之權責範圍內有審查權限，而系爭土地是否依都市計畫農業區作農業使用應屬臺中市都發局認定權責，臺中市環保局並非土地使用分區主管機關，無審查其地目是否符合其用途之權責，故並無針對土地使用分區部分做出判斷與處分，是臺中市環保局與臺中市都發局兩者權責並無關聯及優先順序，且並不衝突。
因此，本件臺中市環保局之同意辦理與被告之裁處，因權責不同而無關聯，故無「需先確認環保局認定錯誤，原處分機關始得裁處」之情況，亦無信賴保護原則與行政罰法第7條第1項規定之適用，原告所稱應非可採。
關於原告廢水處理設施坐落土地之用地類別是否涉有違反其他目的事業主管機關規定，因實非屬水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法相關規範項目，茲經環保署以105年4月18日環署水字第1050029756號函示在案，故無原告所主張本件應有信賴保護原則之適用。
且經臺中市○○○○000○0○00○○○市○○○○0000000000號函及105年8月4日中市環水字第1050082379號函退請原告針對臺中市都發局105年4月25日府授都測字第1050084693號函文內容予以確認補正，後續俟獲原告補正資料再行辦理審查事宜等旨。
並無原告所述已取得環保局之許可。
準此，原處分1、2於法有據，並無不當。
㈣原告主張原處分1、2為重複處罰及違反行政罰法第18條第1項一節，參照法務部98年12月30日法律字第0980035428號函釋意旨，依都市計畫法第79條第1項前段規定，勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
上開處分係單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，因不具裁罰性，並非行政罰法所稱之行政罰，如義務人不遵從者，因係違反主管機關依法律所課予限期改善義務，主管機關可另依都市計畫法第79條第1項後段規定按次處罰，此則屬行政罰性質，其裁處權時效自義務人逾期不履行上述命改善期限終了時起算（即期限屆滿時起算）。
查本件原告因第1次違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條規定，被告爰依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分1裁處原告6萬元罰鍰，並命其於處分書送達日起立即停止使用或恢復合法使用在案。
又查上開原處分1裁處書業於105年4月26日送達，然參照上開函釋意旨，上開「命原告於處分書送達日起立即停止使用或恢復合法使用」之原處分1係單純命違反義務人（即原告）除去違法狀態或停止違法行為，因不具裁罰性，並非行政罰法所稱之行政罰，如義務人不遵從者，因係違反被告依法律所課予限期改善義務，被告可另依都市計畫法第79條第1項後段規定按次處罰（原處分2），此則屬行政罰性質，其裁處權時效自義務人逾期不履行上述命改善期限終了時起算（即105年7月11日起算）。
從而，原告主張原處分2有重複處罰及違反行政罰法第18條第1項為無理由，核無可採等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為：被告以原處分1、2各裁處原告6萬元罰鍰並要求立即停止違規使用或恢復合法使用，是否合法？經查：㈠按都市計畫法第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」
第79條規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。
前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行。
依第81條劃定地區範圍實施禁建地區，適用前二項之規定。
」都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產及本自治條例另有規定者外，僅得申請下列使用：一、建築農舍。
二、農業設施。
三、農村再生相關公共設施。」
臺中市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準第2點規定：「本府為執行本法第79條之處分，並考量違規使用類別對於公共安全危害情形程度及違反次數，訂定統一裁罰基準，其規定如附表。」
附表「項次二；
種類：其他；
第1次：一、處使用人或管理人新臺幣6萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀。
二、同時副知建築物或土地所有權人。」
㈡查訴外人莊永裕所有坐落臺中市○○區○○○段00○號之系爭土地，屬豐原都市計畫之農業區。
原告於其上設有水泥鋪面做停車場及污水處理措施使用，未為實際農作經營。
被告遂以105年2月5日府授農地字第1050027719號函請臺中市都發局依都市計畫法規定處理，經臺中市都發局以105年2月15日中市都測字第1050022404號函請臺中市豐原區公所查明行為人，臺中市豐原區公所於105年2月19日至系爭土地勘查發現，現況使用有「水泥鋪面、停車場及污水處理設備」，乃以105年2月22日中市豐農字第1050004473號函附「臺中市豐原區都市計畫土地違規使用案件處理查報表」及現場照片予臺中市都發局。
案經被告審認原告於系爭土地上設置「廢水處理設施」，違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定，爰依都市計畫法第79條第1項之規定，以原處分1裁處原告6萬元罰鍰，並於裁處書送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用，原告遂於105年5月25日向被告提出訴願，於該訴願程序中被告另以105年7月21日府授經工字第1050156042號函檢附105年7月11日至系爭土地會勘之「臺中市政府會勘確認事項表」，確認屬農業區之系爭土地上仍有「廢水處理設施」，違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定，爰依都市計畫法第79條第1項及臺中市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準第2點規定，以原處分2裁處原告6萬元罰鍰，並於裁處書送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用之第2次裁處。
原告對上開原處分1、2均表不服，分別提起訴願，遭內政部分別以訴願決定1及訴願決定2駁回之事實，有土地登記謄本、被告105年2月5日府授農地字第1050027719號函、臺中市○○○○000○0○00○○市○○○○0000000000號函、臺中市豐原區公所100○0○00○○市○○○○0000000000號函、臺中市豐原區都市計畫土地違規使用案件處理查報表、現場照片、原處分1、2及訴願決定1、2附卷可稽（本院卷第25-26、28-30、32-35、37-45、48-50頁、訴願卷㈠第40頁），並為兩造所不爭，堪以認定。
被告認原告於系爭土地上設置廢水處理設施，違反都市計畫法第79條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項之規定，以原處分1、2予以裁處，自屬有據。
㈢原告雖為上開主張，惟查：⒈按都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定，都市計畫地區得保留農業區，且劃定農業區目的係除為保持農業生產外，並僅得申請建築農舍、農業設施及農村再生相關公共設施使用。
準此，於農業區之土地上設置廢水處理設施，即為法令所不許。
查本件系爭土地使用分區為農業區，除直接作農業生產外，僅得申請與農作使用相關之設施，被告依臺中市豐原區公所以100○0○00○○市○○○○0000000000號函附「臺中市豐原區都市計畫土地違規使用案件處理查報表」及105年2月19日系爭土地現場勘查照片，確定原告於系爭土地上設置有「水泥鋪面、停車場及污水處理設備」，且依臺中市環保局100○0○00○○市○○○○0000000000號函所載，原告以系爭土地為新增水措設施(生物流動床2座)之坐落土地，可認定原告於系爭土地上設有「廢水處理設施」之事實明確。
而原告於系爭土地上設置「廢水處理設施」，此與上開規定農業區應保持農業生產之農作使用設施並不相關。
原告之行為已違反都市計畫法第79條「都市計畫範圍內土地之使用，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令」之規定，且其使用並不以有建築物為限，原告於系爭土地上設置廢水處理設施，違反法令所限制之用途，即屬違法。
至於原告是否開始使用該廢水處理設施，並不影響原告不得將廢水處理設施設置於系爭土地之違法使用。
原告主張都市計畫法並無都市計畫農業區不得設置廢水處理設施之規定，且本案廢水處理設施非屬建築法規範之範圍，臺中市環保局核准設置係屬合法，被告以原處分裁罰原告應有不適用法規之違法云云，即無足採。
⒉復按，行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。
法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」
準此，法人違反行政法上義務，其代表人具有故意或過失者，即應處罰該法人。
其中所謂「故意」，係指行為人對所有違反行政法上義務之客觀構成要件要素的認知，以及實現該構成要件之意志而言；
至於「過失」，則是指行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。
本件原告為造紙業，其營業所產生之廢水，應先取得水污染防治許可證始得排放廢（污）水。
本件原告於104年間向臺中市環保局申請水污染防治設施計畫變更及設置申請，新增廢水處理單元⒈生物流動床㈠⒉細篩機⒊中間水池等，其中生物流動床㈠係設置於原告廠區周界外之系爭土地上，有配置圖附卷可稽（本院卷第66-67頁）。
原告既將生物流動床㈠2座設置於原告廠區周界外，於申請設置前尤應事先查明系爭土地之分區使用，原告未予查明系爭土地是否得予設置廢水處理設施，即向臺中市環保局申請設置，其以不得設置廢水處理設施之系爭土地申請設置，其申請即屬違法，並使臺中市環保局依該資料作成核准之處分。
則原告對於設置地點之重要事項提供不正確資料，致使臺中市環保局作成違法之核准處分，依行政程序法第119條第2款之規定，其信賴不值得保護。
況依廢水處理設施坐落土地之用地別是否涉有違反其他規定，非屬水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法規範項目。
依環保署105年4月18日環署水字第1050029756號函釋：「……區域計畫法第3條之規定，區域計畫之主管機關︰中央為內政部；
直轄市為直轄市政府；
縣(市)為縣(市)政府。
故環保機關並非土地使用分區之主管機關，亦無審查其地目是否符合其用途之權責。
……」而廢水處理設施坐落土地之用地別是否涉有違反其他規定，非屬水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法規範項目。
可知臺中市環保局僅就廢水處理設施事實及使用內容等水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法規範項目之權責範圍內有審查權限，而系爭土地是否依都市計畫農業區作農業使用應屬臺中市都發局認定權責，臺中市環保局並非土地使用分區主管機關，無審查其地目是否符合其用途之權責，故並無針對土地使用分區部分做出判斷與處分，是臺中市環保局核准原告設置廢水處理設施，與原告是否得在系爭土地上設置廢水處理設施，係屬二事。
又原告經臺中市環保局核准於系爭土地上設置廢水處理設施後，仍應查明系爭土地是否得予設置廢水處理設施，原告未予查明即行設置，縱無故意，亦有過失；
而原告經原處分1為裁處後，不依處分1之命令停止違規使用或恢復合法使用，仍繼續違法使用，即有故意，均應受罰。
原告主張其無故意、過失及應受信賴保護原則之適用云云，尚無可採。
⒊本件被告於105年4月25日作成原處分1，裁處原告6萬元罰鍰，並命其於裁處書送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用，因原告未依裁處書之命令立即停止違規使用或恢復合法使用；
又於105年8月9日作成原處分2，裁處原告6萬元罰鍰，並命其於裁處書送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用。
被告所為上開2次裁處，均是依都市計畫法第79條第1項之規定予以裁處，而該條項就勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之規定，並無責成主管機關應限期命改善之規定。
惟被告於105年4月25日作成原處分1，並於105年4月26日送達原告（本院卷第24頁），至105年8月9日作成原處分2，並於105年8月10日送達原告（本院卷第31頁），期間相隔有3個多月，而衡量原告於系爭土地上設置生物流動床2座，原告陳稱該生物流動床並非建築，僅是將其放置於系爭土地上，則原告應可隨時將該設施移除，並不需花費太多時日，原告於第1次裁處後經過3個多月後，仍未停止違規使用或恢復合法使用，而未將該設施移除，再依都市計畫法第79條第1項之規定予以第2次裁處，並無違反比例原則之情事。
又被告作成原處分1後，已合法送達原告，原處分1在未被撤銷、廢止或未因其他事由而失效者，該處分之效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照），且原處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止（訴願法第93條第1項參照），原告既經被告為原處分1之裁處，原告縱有不服提起訴願，仍應依原處分1之命停止違規使用或恢復合法使用。
而被告原處分2係因原告未依原處分1之命立即停止違規使用或恢復合法使用，係另一行政法上義務之違反，被告乃依都市計畫法第79條第1項之規定再按次處罰，並無不合，亦不因原告對原處分1提起訴願而受影響，是被告原處分2並非一行為二罰或重複處罰。
原告主張被告原處分2按次處罰，有違比例原則及重複處罰之違法，亦無可採。
⒋又按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。
但法規另有規定者，從其規定。」
第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」
行政罰法第42條規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。
但有下列情形之一者，不在此限：……六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。」
準此，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，原則上應給予人民陳述意見機會，但有行政程序法第103條或行政罰法第42條所規定之例外情形，得不給予受處分人陳述意見之機會。
查本件系爭土地依上開臺中市豐原區公所以100○0○00○○市○○○○0000000000號函附「臺中市豐原區都市計畫土地為規使用案件處理查報表」及105年2月19日系爭土地現場勘查所拍照片觀之，可知原告於系爭土地上設有廢水處理設備，且依臺中市環保局100○0○00○○市○○○○0000000000號函（本院卷第60頁），原告以系爭土地為新增水措設施(生物流動床2座)之坐落土地，可認定原告於使用分區為農業區之系爭土地上設置廢水處理設施使用之違規事實明確。
被告依行政程序法第103條第5款規定，以行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，而未給予原告陳述意見之機會，程序上尚無違法。
原告主張被告未給予其陳述意見之機會，被告即以原處分1、2裁處原告，違反上開行政程序法及行政罰法之規定云云，自非可採。
㈣綜上所述，原告上開主張，均不足採。
從而，被告以原處分1、2各予裁處最低之罰鍰6萬元，並命立即停止違規使用或恢復合法使用，核無違誤，訴願決定1、2分別遞予維持，亦無不合。
原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘之主張和舉證，於本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 18 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 5 月 18 日
書記官 蔡 逸 媚
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