臺中高等行政法院行政-TCBA,106,訴,279,20171003,1

臺中高等行政法院判決
106年度訴字第279號
原 告 林瑞建
被 告 臺中市政府建設局
代 表 人 黃玉霖
上列當事人間請求徵收補償事件，原告提起本件行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」

本件原告之起訴，依其所訴之事實在法律上顯無理由（理由如後說明），爰不經言詞辯論逕為判決。

二、事實概要、原告主張及其證據：原告主張其所有臺中市○○區○○段000○號土地（下稱系爭土地，面積187.36平方公尺，本院卷23頁之土地謄本），因遭被告在其上如附圖所示A部分（面積118.29平方公尺）鋪設柏油路面而不當侵害其自由使用權益，向臺灣臺中地方法院提起除去該侵害並回復原狀之訴訟，經該法院95年度訴字第1197號民事判決，以其得任意使用收益及處分系爭土地，而判決原告勝訴（本院卷25-33頁之該判決），惟嗣經臺灣高等法院臺中分院96年度上字第234號民事判決，以系爭土地A部分屬既成道路，已有公共地役關係存在，原告不得違反供公眾通行之目的，而判決原告敗訴（本院卷35-61頁之該判決）。

系爭土地之使用地類別為「丙種建築用地」，得用以興建房屋，民國106年6月之公告地價每平方公尺為新臺幣（下同）23,5000元（本院卷23頁之土地謄本），且系爭土地面臨遊園路之店面標格局，又接近臺灣大道，市價高出公告現值更多（市價約每坪40萬元，系爭土地總價為22,670,000元）。

系爭土地面積187.36平方公尺中之A部分118.29平方公尺經上開民事判決認定成立公用地役關係，因該部分位於系爭土地中央，剩餘左右兩側細條狀土地（下稱BC部分）雖未成立公用地役關係，但原告已無法對之加以使用收益，乃於106年5月26日提出申請書（本院卷89-91頁）請求被告就系爭土地整筆辦理徵收，並發給補償費（本院卷19頁之起訴狀參照），惟經被告106年6月26日中市建土字第1060078825號函略以：系爭土地（指A部分）現況做為道路使用，似因早年公務單位開闢及鋪設道路未完備用地取得程序，或早年私設道路經都市計畫變更為道路用地所致，由於上述情形眾多，所需經費龐大，本案須俟財政寬裕下編列充足預算額度後再行辦理徵收（本院卷65頁之該函）。

原告認被告該函意旨模糊不具體，依司法院釋字第400號解釋，有關機關應訂定期間籌措財源逐年辦理徵收或以他法補償，系爭土地數十年來因公益之特別犧牲無償提供公眾通行，為體現憲法保障人民之財產權與平等權等語，並請求本院判決：被告應依法對系爭土地整筆辦理徵收（即被告應依其106年5月26日申請書之申請，就系爭土地整筆依法辦理徵收【即作成核准徵收之行政處分】，此部分之訴訟類型為課予義務訴訟【本院卷69頁之本院公務電話紀錄參照】），並發給原告補償費22,670,000元（此部分之訴訟類型為給付訴訟，本院卷77頁之原告行政訴訟陳報狀參照）。

三、被告略以：本件被告並非核准徵收機關，原告對之提起本件行政訴訟，其被告不適格。

又按私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第217條規定外，並無主動請求徵收土地之公法上權利。

土地徵收條例施行後，亦僅於符合該條例第8條及第58條第2項規定之情形者，始得請求徵收。

本案經臺中市○○區○○000○0○0○○區○○○0000000000號函，回覆系爭土地位於非都市計畫區，為早年建商興建住宅所為指定建築線之現有巷道（本院卷93頁之該函），依現行法令規定，既成道路之土地所有權人尚不符合前述請求徵收之規定，故原告並無請求徵收之公法請求權。

至於司法院釋字第400號解釋所稱之法律，係指國會所制定之法律而言，並不包括該號解釋在內，原告自無據以作為請求徵收系爭土地之請求權規範基礎等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、如事實欄所載之事實，有前揭證據在卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告請求本院判決：被告應依其106年5月26日申請書之申請，就系爭土地依法辦理徵收（即作成核准徵收之行政處分），並給付其補償金22,670,000元，是否有合法？茲論述如下：

（一）按土地法第14條第1項第5款、第2項規定：「（第1項）左列土地不得為私有：．．．五、公共交通道路。

．．．。

（第1項）前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」

第222條規定：「徵收土地，由中央地政機關核准之。」

第224條規定：「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」

土地徵收條例第1條規定：「．．．土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。

其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」

第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第8條第1項規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。

二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者．．．。」

第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬其詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」

第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」

第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」

。

（二）次按土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計畫書圖等文件，送請內政部核准徵收，並無作成徵收處分之權限，人民並無申請需地機關作成徵收土地處分之公法上請求權，此觀上述土地徵收條例第2條、第13條第1項、第14條及第19條等規定自明。

又土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。

而都市計畫劃設之道路用地，乃為都市計畫之整體發展，視實際需要所規劃而設置。

私有土地經依都市計畫指定為道路用地者，依都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；

其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。

二、區段徵收。

三、市地重劃。」

係由政府以徵收、區段徵收或市地重劃方式取得，此為政府取得都市計畫公共設施保留地之規定，土地所有權人尚不得據此規定，請求徵收其土地。

又有關土地徵收補償費之發給，依上開法律規定及說明，係需用土地人申請徵收土地或土地改良物，經內政部核准後，始由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告，及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人，自以土地經需用土地人完成上開徵收手續後，直轄市或縣（市）主管機關方有轉發之義務。

另依都市計畫法第49條第1項所規定徵收或區段徵收之公共設施保留地之地價補償亦然。

準此可知，土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，由國家依法令所定法定程序為之。

亦即土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，而發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。

又司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。

惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則，係指立法院所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內；

況解釋理由亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償．．．。」

等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。

（三）經查： 1、原告請求本院判決被告應依其106年5月26日申請書之申請，就系爭土地依法辦理徵收（即作成核准徵收之行政處分）部分，其訴訟類型係屬課予義務訴訟（本院卷69頁之本院公務電話紀錄），惟其並未就被告上開106年6月26日函提起訴願，業據其陳述在卷，有該公務電話可稽，依行政訴訟法第5條及第107條第1項第10款規定，其訴依法即有不合。

2、次按土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計畫書圖等文件，送請內政部核准徵收，並無作成徵收處分之權限，人民並無申請需地機關作成徵收土地處分之公法上請求權，此觀上述土地徵收條例第2條、第13條第1項、第14條及第19條等規定自明，已如前述。

本件被告並非內政部，依法並無作成徵收處分之權限，原告對之提起本件行政訴訟，其被告為不適格，是本件原告之訴依法亦有不合。

3、再按土地徵收僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係；

且土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，而發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權；

又司法院釋字第400號解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎，亦如前述。

依本件原告上開主張，其既無申請被告就系爭土地A部分作成徵收處分之公法上請求權，則其起訴請求本院判命被告應依法對系爭土地A部分辦理徵收（之行政處分），依法也有不合。

4、又按徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收市政府，土地徵收條例第8條第1項雖定有明文。

惟此係以該土地主要部分業經合法徵收為前提，但本件系爭土地主要部分（A部分）既未經合法徵收，則原告即無依該條規定，就系爭土地BC部分請求一併徵收之餘地，是原告請求被告就系爭土地整筆（含BC部分）辦理徵收，亦屬不合。

5、另按土地徵收補償費之發給，係需用土地人申請徵收土地或土地改良物，經內政部核准後，始由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告，及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人，自以土地經需用土地人完成上開徵收手續後，直轄市或縣（市）主管機關方有轉發之義務，亦如前述。

查本件原告所有之系爭土地中之A部分既未經核准徵收，BC部分亦未經核准一併徵收，則原告提起給付訴訟（本院卷77頁之原告行政訴訟陳報狀）請求被告發給其補償費22,670,000元，揆諸前揭規定及說明，顯無理由，應併予駁回。

五、本件原告主張一部不合法，一部顯無理由，本院原應依同法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之，惟基於訴訟經濟起見，本院爰以判決一併駁回之。

又本件事證明確，兩造其餘主張及答辯，均核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

六、依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 10 月 3 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
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中 華 民 國 106 年 10 月 3 日
書記官 詹 靜 宜