臺中高等行政法院行政-TCBA,106,訴,319,20180201,1

臺中高等行政法院裁定
106年度訴字第319號
原 告 反對烏日區前竹區段徵收自救會


代 表 人 張金城

原 告 廖萬慶



被 告 內政部
代 表 人 葉俊榮
訴訟代理人 洪天貺
任雅純
劉雅惠

上列當事人間陳情事件，原告不服行政院中華民國106年6月22日
院臺訴字第1060170199號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

理 由
一、事實概要：緣臺中市烏日前竹地區前經民國（下同）91年「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討）案」變更為可建築用地，並指定以區段徵收方式辦理開發。
嗣後前臺中縣政府為加速及提高區段徵收之可行性，依都市計畫法第27條第1項第4款暨第2項規定辦理「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收）案」，復經被告都市計畫委員會99年9月21日第739次會議審決通過，附帶條件規定除旱溪排水整治工程（截彎取直段）所需用地之取得方式以「一般徵收」或「區段徵收」辦理外，餘以區段徵收方式辦理整體開發，並由前臺中縣政府依土地徵收條例第4條規定先行辦理區段徵收，俟符合土地徵收條例第20條第1項及第3項但書規定後，再檢具變更計畫書、圖報由被告逕予核定後實施；
如無法於委員會審議通過紀錄文到3年內完成者，應於期限屆滿前敘明理由，重新提會審議延長開發期程。
另因本都市計畫案變更內容與原公開展覽草案差異較大，為避免影響他人權益，應再行辦理公開展覽。
嗣臺中市政府（臺中縣、市於99年12月25日合併，前臺中縣政府之業務由臺中市政府承受）依上開會議決議於100年6月15日至100年7月14日補辦公開展覽完竣，經提被告都市計畫委員會100年8月23日第762次會議審決通過。
本都市計畫案嗣因歷經縣、市合併及101年土地徵收條例修法改以市價徵收補償等因素，致未能於上開會議審議通過紀錄文到3年內（屆滿期限：103年9月13日）完成開發。
案經臺中市政府考量本案仍有開發之必要，為順遂本案區段徵收作業，於旱溪河道用地由經濟部水利署挹注徵收款項條件下，規劃將旱溪截彎取直段用地納入區段徵收範圍內一併辦理開發，並依上開會議決議，以103年7月10日府授都計字第1030129840號函及103年9月26日府授都計字第1030192642號函檢送變更計畫書、圖報請被告都市計畫委員會審議延長開發期程，案經被告都市計畫委員會103年11月11日第839次會議審議，並獲致決議：「一、參採臺中市政府及經濟部水利署列席代表之說明，本案准照臺中市政府103年9月26日府授都計字第1030192642號函送修正計畫書內容通過，並退請該府併本會739、762次會議決議依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。
二、惟為利旱溪河道改道工程用地取得及整治工程之進行，以避免水患危害居民生命財產安全，應請臺中市政府積極辦理外，如該府於紀錄文到1年內未能將修正計畫書、圖報內政部核定，則應將計畫區土地區段徵收作業狀況、進度等，提請大會報告。」
惟因本案區段徵收準備作業程序繁複，致本都市計畫案臺中市政府未能依上開第839次會議紀錄文到1年內提送修正計畫書、圖報由被告核定，臺中市政府爰依上開會議決議，以104年10月15日府授都計字第1040229038號函提請被告都市計畫委員會報告本案區段徵收作業狀況及進度，並經被告都市計畫委員會104年12月8日第865次會議決定：「洽悉，並請臺中市政府積極辦理。」
臺中市政府為辦理先行區段徵收需要，前依土地徵收條例第4條規定以102年4月17日府授地區一字第1020061042號函報請被告核定區段徵收開發範圍，因本都市計畫案係屬土地徵收條例101年修正前已審定之案件，該都市計畫案審議時尚無公益性及必要性評估報告機制，為期審慎，被告爰以102年5月3日內授中辦地字第1026033495號函請臺中市政府補行區段徵收之公益性及必要性評估報告程序。
臺中市政府嗣以104○00○00○○○○區○○○0000000000號函及105年5月23日府授地區二字第1050108510號函報請被告核定開發範圍，及提向被告土地徵收審議小組報告區段徵收之公益性及必要性，被告嗣依被告土地徵收審議小組設置要點第7點規定及被告土地徵收審議小組第40次會議議決之「土地徵收審議小組之專案小組作業方式」，組成土地徵收審議小組專案小組，並於105年7月21日召開本案專案小組會議，聽取臺中市政府簡報及赴現地勘查。
又為暸解及廣納民意，專案小組會議當天亦請相關陳情人等（包含原告）列席陳述意見，會議當天各陳情代表所主張之陳情事項，業經專案小組委員審酌作成初步建議意見，請臺中市政府逐項檢視及評估其是否合理可行，並敘明理由，補充相關資料及配合修正評估報告書報被告，以供後續審議時參考。
臺中市政府嗣針對前述105年7月21日被告土地徵收審議小組專案小組會議之建議意見，以105年10月24日府授地區二字第1050226565號函檢送修正後之評估報告書，並擬具回應處理情形說明到被告，案經書面審查完竣，乃依法提請被告土地徵收審議小組第131次會議討論，被告並以106年4月28日內授中辦地字第1061303905號書函通知原告及相關地方代表列席陳述意見，以納入審議之參考。
本案經提106年5月10日被告土地徵收審議小組會議討論，決議：「本案原則同意辦理，惟請臺中市政府就下列事項補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報部審認後，再予核准：㈠本案開發目的之一係考量烏日地區住商用地開闢率與計畫人口達成率均已達80％以上，惟該區近年人口仍持續成長，仍有都市發展需求，爰辦理社區開發。
但有關臺中市之人口成長預測與住商用地供給需求間之相關論述尚有不足，故請臺中市政府就目前整體開發區尚能提供之住商用地供給量、該市人口發展需求與本區仍須辦理整體開發間之合理性與必要性加強論述。
㈡請就臺中市整體住宅用地需求情形及轄內各都市計畫分派之計畫人口數，補充後續擬以整體開發方式辦理之地區，其開發優先順序及預計辦理期程等相關資料。」
原告以被告土地徵收審議小組未依土地徵收條例第13條規定之審查事項審議並否決前竹區段徵收案為由，不服被告土地徵收審議小組第131次會議決議，於105年9月22日提起訴願，經行政院106年6月22日院臺訴字第1060170199號訴願決定不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：
㈠被告土地徵收審查小組第131次會議，審查臺中市政府送審之前竹區段徵收開發案，其決議：「本案原則同意辦理，惟請臺中市政府就下列事項補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報部審認後再予核准。」
可看出該前竹區段徵收開發案沒有通過土地徵收條例第13條的授權條件，仍然欠缺必要性、公益性，以及欠缺適當與合理性。
原告履行行政程序法第164條、第168條規定，於106年5月10日列席表達並提出書面陳情建議，而被告均聽若罔聞，甚至不理會行政程序法第170條規定應處理陳情之應作為之規定，罔顧原告及全部當地居民住居、工作及財產權，訴願機關亦未能保障人民之訴願權，不受理決定，係屬違法違憲，應予撤銷。
㈡被告論述之「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收）案」隱藏著第739、762、839次都市計畫委員會審議決議都附有但書的事實，該都市計畫案，兩次逾越都市計畫委員會決議但書所定3年之期限，不能補正，於第865次會議時，失去審議通過之效力，且該都市計畫案未經內政部核定，未經公告實施，不具現行都市計畫之法律效力，該都市計畫案不能作為公法上事件（例如區段徵收）之法律基礎。
前竹區段徵收仍須以土地徵收條例規定為準，被告以已經過「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收）案」都市計畫委員會審議程序，不問前竹區段徵收是否合法提起，不問該案是否經過被告核定，就在被告土地徵收審查小組第131次會議給予原則通過，是沒有法律事實為依據之決議，違反土地徵收條例第2條、第11條、第13條、中央法規標準法第5條，行政程序法第131條、第164條、第10條、第168至171條、第2條、第34條，憲法第15條、第16條、第23條。
被告無權逾越都市計畫法第2條權限，也無權逾越土地徵收條例第2條權限，所以其逾越權限的第131次會議決議，依法無效。
㈢101年1月4日修正公告土地徵收條例，從嚴規範區段徵收，增加審查區段徵收案公益性、必要性以及是否適當、合理。
臺中市政府105年5月23日函請被告「核定前竹地區區段徵收開發範圍」，因為已經實施修正後之土地徵收條例，所以臺中市政府應依現行土地徵收條例規定申請審議，被告也應依現行土地徵收條例審議「前竹地區區段徵收開發範圍」。
目前前竹地區缺乏現行都市計畫，尚不具備土地徵收條例第4條第1項第3款規定之法律條件，沒有為裁量前竹區段徵收之條件，遑論進行土地徵收條例第11條規定之必要性之程序條件，不具備得提起前竹地區區段徵收，遑論核定前竹區段徵收開發範圍。
被告土地徵收審查小組第131次會議不查，率而在沒有現行都市計畫之基礎上，在沒有都市計畫農地變建地的法律事實上，在沒有得為裁量區段徵收的法律事實上，既沒有土地徵收條例第4條第1項第3款規定之事實，如何裁量為「區段徵收」？如何裁量為原則同意「前竹區段徵收範圍」？被告違背依法行政原則，做成之第131次會議決議通過原則同意辦理前竹區段徵收範圍附帶通過之條件，違背法律保留原則。
㈣被告107年1月8日內授中辦地字第1070001144號函指出，臺中市政府為維護土地所有權人權益，申請再延長開發期程2年到108年9月13日，再提會討論案，經被告都市計畫委員會（106年10月3日）第909次會議決議延長開發期程2年到108年9月12日。
其申請單位申請理由及決議單位決議理由皆缺乏法律明定之依據。
查前竹地區區段徵收案事務，依據土地徵收條例第1條、第2條規定，專屬土地徵收條例管轄，並非都市計畫法權限，並非依據都市計畫法成立之審查都市計畫的都市計畫委員會權限，所以，該決議有行政程序法第111條第6款、第7款情形，是無效之決議。
該決議也相反於其第739次會延續到第839次會、第865次會議決議。
第909次會議決議突顯一個事實，「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收）案」的都市計畫案，仍未由內政部部長核定，不是現行公告實施的都市計畫案。
前竹區段徵收案沒有審查公益性、必要性，依行政程序法第111條第6款、第7款規定，是無效之決議。
現任行政院賴院長也對內政部裁示，要同時審查徵收公益性、必要性，是原告提起本訴係屬有理由。
綜上，爰聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分（即被告土地徵收審議小組第131次會議紀錄）均撤銷。
⒉被告應依土地徵收條例第11條及第13條規定審查本件前竹區段徵收事項。
三、按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
行政訴訟法第5條定有明文。
而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。
至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照。
又人民因中央或地方機關駁回其依法申請之案件，認為違法而損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；
而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。
是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答復對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分（最高行政法院98年度裁字第276號裁定要旨參照）。
且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分（最高行政法院90年度判字第1637號判決、97年度裁字第4107號裁定意旨參照）。
準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。
再「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。
但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者」亦為行政訴訟法第107條第1項第10款所規定。
四、經查：
㈠106年5月10日被告土地徵收審議小組第131次會議紀錄為：「七、討論事項：案由：臺中市政府報請核定『臺中市烏日前竹地區區段徵收案』開發範圍案。
決議：本案原則同意辦理，惟請臺中市政府就下列事項補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報部審認後，再予核准：㈠本案開發目的之一係考量烏日地區住商用地開闢率與計畫人口達成率均已達80％以上，惟該區近年人口仍持續成長，仍有都市發展需求，爰辦理社區開發。
但有關臺中市之人口成長預測與住商用地供給需求間之相關論述尚有不足，故請臺中市政府就目前整體開發區尚能提供之住商用地供給量，該市人口發展需求與本區仍須辦理整體開發兼合理性與必要性加強論述。
㈡請就臺中市整體住宅用地需求情形及轄內各都市計畫分派之計畫人口數，補充後續擬以整體開發方式辦理之地區，其開發優先順序及預計辦理期程等相關資料。」
觀該決議內容，係被告之內部單位即被告土地徵收審議小組，為審議臺中市政府報請核定「臺中市烏日前竹地區區段徵收案」開發範圍而開會討論之結果，且由被告土地徵收審議小組第131次會議紀錄，係以臺中市政府報核之前竹區段徵收開發範圍，考量烏日地區住商用地開闢率與計畫人口達成率已達80％以上，有都市發展需求，辦理社區開發，原則同意辦理，惟請臺中市政府就整體開發區尚能提供之住商用地供給量、臺中市人口發展需求與本區仍須辦理整體開發間之合理性與必要性部分，補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報被告審認後，再予核准，並非被告終局核定「臺中市烏日前竹地區區段徵收案」之決定，亦未對外直接發生法律效果，難謂致原告之權利或利益受損害，亦非訴願法所稱之行政處分。
即難謂其屬行政處分性質。
訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合，原告認106年5月10日被告土地徵收審議小組第131次會議決議為行政處分，並對之提起訴願，依上開規定及說明，自有未合。
況亦無任何法令賦予人民對行政機關作成意思決定前，其內部單位之討論意見，得請求撤銷之權利（最高行政法院103年度裁字第1711號裁定意旨參照），原告於106年5月10日提出陳情書向被告土地徵收審議小組陳情，於審查前竹區段徵收開發範圍之前，應審查該案是否適當、合理，有無必要性、公益性，即應遵照土地徵收條例第13條規定審核等語，然因原告並無請求被告應依土地徵收條例第11條及第13條規定審查本件前竹區段徵收事項之公法上權利。
此僅為原告陳情事件，而非原告依法申請之案件，被告並不負有作為義務，該106年5月10日被告土地徵收審議小組第131次會議討論決議，難謂致原告之權利或利益受損害，而訴請被告應依土地徵收條例第11條及第13條規定審查本件前竹區段徵收事項，因原告並無此公法上之權利，且無法補正，其起訴自非適法，應予駁回。
㈡揆諸上揭規定及說明，原告請求撤銷非行政處分之被告土地徵收審議小組第131次會議結論決定及請求被告應依土地徵收條例第11條及第13條規定審查本件前竹區段徵收事項，訴願決定為不受理決定，並無不合，原告起訴，不備要件，且無從補正，應予裁定駁回。
又原告之起訴既不合法，兩造間關於實體上之主張，即無庸審酌，併予敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 1 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 2 月 2 日
書記官 李 孟 純