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臺中高等行政法院裁定
106年度訴字第343號
原 告 羅東霖
被 告 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 陳漢洲 律師
柯瑞源 律師
參 加 人 臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會
代 表 人 李柏卲
訴訟代理人 蔡本勇 律師
上列原告因確認行政處分無效等事件，不服臺中市政府中華民國106年7月19日府授法訴字第1060146266號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：
（一）按行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。
．．．（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」
。
所謂「訴之追加」，係指在原有訴之3要素（當事人、訴訟標的、訴之聲明）中，加入新的訴之要素。
為避免原告任意為訴之追加，致妨礙被告之防禦與訴訟之終結，行政訴訟法遂設上開限制之規定。
又所謂「請求之基礎不變」係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有共同性，各請求利益可認為同一或關連，原請求之訴訟及證據資料，具有同一性或一體性，可變更或追加之後請求予以利用。
次按同法第113條第1項規定：「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。
但於公益之維護有礙者，不在此限。」
。
（二）原告於： 1、民國106年9月13日起訴狀（本院卷13-43頁）原記載訴之聲明為：「1、確認臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會（下稱臺中市高鐵重劃會）不成立。
2、確認臺中市高鐵重劃會修正重劃計畫書，其主要計畫書、圖於臺中市政府101年8月9日府授都計字第1010132289號公告發布實施，細部計畫書、圖於臺中市政府101年8月10日府授都計字第1010138576號公告發布實施，無效。
3、臺中市高鐵重劃會違反法令應命其整理或解散。」
。
2、再以106年10月27日準備書狀（本院卷223-235頁），變更訴之聲明為：「1、確認臺中市高鐵重劃會不成立。
2、確認臺中市高鐵重劃會修正重劃計畫書及臺中市政府地政局核定修正重劃計畫書均無效。
3、臺中市高鐵重劃會違反法令應命其整理或解散。
4、訴願決定及原處分均撤銷。
」。
3、又以107年1月30日準備書狀（本院卷301-329頁），變更訴之聲明為：「1、確認臺中市高鐵重劃會不成立。
2、確認臺中市高鐵重劃會修正重劃計畫書及其主要計畫書、圖○○○市○○000○0○0○○○○○○○0000000000號公告發布實施，細部計畫書、圖於臺中市政府101年8月10日府授都計字第1010138576號公告發布實施均無效。
3、臺中市高鐵重劃會違反法令應命其整理或解散。
4、訴願決定及原處分均撤銷。」
。
4、另以107年6月7日準備書（三）狀（本院卷431-465頁），變更訴之聲明為：「1、確認臺中市政府核定『臺中市高鐵重劃會所送重劃會章程、會員名冊、監事名冊、第1次會員大會會議記錄及理事會紀錄，成立重劃會』無效。
2、確認臺中市政府101年8月9日府授都計字第1010132289號公告發布實施『變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（配合保存瑞成堂）案』計畫書、圖及確認臺中市政府101年8月10日府授都計字第1010138576號公告發布實施『變更臺中市都市計畫主要計畫（整體開發地區單元五）細部計畫（配合保存瑞成堂）案』計畫書、圖均無效。
確認臺中市政府97年10月20日府地劃字第0970250749號核定『臺中市高鐵重劃區』重劃計畫書無效。
3、臺中市高鐵重劃會違反法令，臺中市政府應命其整理或解散。
4、訴願決定及原處分均撤銷。」
。
5、原告復以107年7月23日準備書（四）狀記載其訴之聲明為：「1、確認臺中市政府核定『臺中市高鐵重劃會所送重劃會章程、會員名冊、監事名冊、第1次會員大會會議記錄及理事會紀錄，成立重劃會』無效。
2、確認臺中市政府101年8月9日府授都計字第1010132289號公告發布實施『變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（配合保存瑞成堂）案』計畫書、圖及確認臺中市政府101年8月10日府授都計字第1010138576號公告發布實施『變更臺中市都市計畫主要計畫（整體開發地區單元五）細部計畫（配合保存瑞成堂）案』計畫書、圖均無效。
確認臺中市政府97年10月20日府地劃字第0970250749號核定『臺中市高鐵重劃區』重劃計畫書無效。
3、臺中市高鐵重劃會違反法令，臺中市政府應命其整理或解散。」
。
（三）被告部分：原告原係以臺中市政府地政局（下稱地政局）為被告，惟於107年6月7日準備書（三）狀（本院卷431頁），及107年7月23日準備書（四）狀，已經追加臺中市政府為被告，而撤回地政局為被告（本院卷509頁），經核與公益之維護無礙，依行政訴訟法第113條第1項規定，准予撤回（故本裁定當事人欄即不列地政局為被告）。
又原告追加臺中市政府為被告部分，因符合上述之主要爭點共同性，其訴訟證據資料可以互相利用，核與行政訴訟法第111條第3項第2款規定無違，亦應准許。
（四）訴之聲明部分： 1、撤銷訴訟部分：原告於107年4月18日行言詞辯論時，當庭撤回撤銷訴訟部分（即訴願決定及原處分均撤銷部分，本院卷399頁）。
經本院以107年6月6日審理單二2所載闡明後，其已以上述107年7月23日準備書（四）狀記載其訴之聲明（不包括撤銷訴訟，該狀2頁參照），由上觀之，原告業已撤銷上述撤銷訴訟部分之聲明，經核與公益之維護亦屬無礙，依法准予撤回。
2、從而，本院應就原告上述107年7月23日準備書（四）狀記載其訴之聲明加以審理。
二、事實概要及其證據：參加人辦理臺中市高鐵重劃案，該重劃範圍（整體開發地區單元五）所屬之都市計畫，係被告97年6月2日府都計字第0970120284號公告發布實施之「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元五）細部計畫案」（本院卷161-177頁之該細部計畫書摘要本），嗣被告101年8月9日府授都計字第1010132289號公告「變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（配合保存瑞成堂）」，及101年8月10日府授都計字第1010138576號公告「變更臺中市都市計畫（整體開發地區單元五）細部計畫（配合保存瑞成堂）案」（本院卷179-209頁之該主要計畫及細部計畫書摘要本）。
期間，參加人陳報系爭重劃區公共設施工程設計書圖等資料，經被告99年12月8日府建土字第0990344771號函（訴願卷49頁）審查後同意備查在案，參加人乃於100年3月17日報請開工（訴願卷46頁之地政局100年3月15日中市地劃一字第1000007080號）。
因被告上述101年8月10日公告該細部計畫案，參加人遂據以辦理該重劃區公共工程及公園兼兒童遊樂場第2次設計工程預算書圖變更，經被告分別以103年11月19日府授地劃一字第1030237676號函核定有關交通工程部分、103年12月5日府授地劃一字第1030250993號函核定有關公園文化景觀部分、103年12月16日府授地劃一字第1030257589號函核定有關道路結構工程部分、104年1月19日府授地劃一字第1040012239號函核定有關水利工程部分（訴願卷44頁之歷次處分函整理表）。
原告以106年4月28日陳情書向地政局陳情參加人成立不合法，請地政局撤銷其成立（本院卷65-91頁），經地政局以106年5月11日中市地劃一字第1060015588號函（本院卷93頁），答復略以：請原告參酌地政局105年9月10日中市地劃一字第1050033131號函及1059月19日人民陳情案件（案號：105-B57314號）回復內容。
原告不服，提起訴願，遭訴願決定不受理（本院卷129-131頁），遂提起本件行政訴訟（本院卷13-43頁）。
三、本院查：
（一）原告訴之聲明一部分： 1、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之起訴有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。
但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
又同法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。
其確認已執行完畢而無回復原狀可能之行政處分或因已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」
由此可知，當事人提起確認行政處分無效訴訟之前提，須其請求確認之標的性質為行政處分。
又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，始為相當，倘若確認之標的非屬行政處分，應屬起訴不備合法要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
2、查原告訴之聲明一求為確認無效之訴訟標的，係指被告98年2月12日府地劃字第0980027406號函（本院卷16、133頁），及98年2月27日府地劃字第0980043542號函（本院卷16、135頁）。
被告98年2月12日函為：「所送『臺中市高鐵重劃會』章程、會員、理事、監事等名冊及第1次會員大會、第1次理事會議紀錄准予備查‧‧‧說明：復貴會98年1月22日高鐵新市鎮○○○○00000000號函。」
（本院卷133頁）。
觀其內容可知，該函所謂備查，係指該重劃會就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報主管機關知悉而言。
準此，被告98年2月12日函之效力，係表示已收到知悉該重劃會章程、會員、理事、監事等名冊及第1次會員大會、第1次理事會議紀錄等，予以形式上查對完竣後准予備查之通知函，並非對人民所為之行政處分，更不因而對人民發生具體之法律效果，自不能認其為行政處分而對之提起確認訴訟。
是原告請求確認被告98年2月12日函無效，為起訴不備合法要件，應予駁回。
3、次按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第11條第4項規定：「籌備會於召開重劃會成立大會選任理事及監事後，應檢附重劃會章程草案、會員與理事、監事名冊、重劃會成立大會及理事會紀錄送請直轄市或縣（市）主管機關核准成立重劃會。」
由此可知，主管機關應依籌備會之申請，就其所檢送第1次會員大會決議之章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會紀錄及理事會紀錄，審核是否有違反法令情事，據以作成准駁重劃會成立之核定。
而主管機關經審核結果，核定重劃會成立之行政行為，係以公權力對於自辦市地重劃個案為必要之監督及審查決定，創設重劃會之法律上地位，使重劃會得以依法進行重劃業務，性質上核屬行政處分。
是觀被告98年2月27日函（本院卷135頁）：「主旨：有關貴會函請本府核定所送重劃會章程、會員名冊、理事名冊、監事名冊、第1次會員大會會議記錄及理事會會議紀錄一節，同意改為核定．．．說明：一、復貴會98年2月24日高鐵新市鎮○○○○00000000號函。
二、貴會所送旨述資料本府已於98年2月12日函同意備查在案。」
等語，足見被告98年2月27日函係被告審核作成准予參加人重劃會成立之核定，核其性質為行政處分。
4、再按行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」
其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其所作成之行政處分是否無效。
是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，但須在起訴前經原處分機關為實質審查確認行政處分並非無效為已足（最高行政法院105年度判字第543號判決意旨參照）。
本件原告請求確認被告98年2月27日函無效，惟觀原告於起訴前之106年4月18日陳情書（本院卷65-91頁）、106年5月22日及同年6月21日訴願書（本院卷45-63、95-105頁），均未見原告請求確認被告98年2月27日函無效，且亦未見被告於起訴前就該函為並非無效之答辯。
甚至原告起訴狀之證物5雖記載被告98年2月27日函，但其訴之聲明與事實及理由欄內，均未請求確認被告98年2月27日函無效；
原告106年10月27日行政訴訟準備書狀（本院卷223-235頁）、原告107年1月30日行政訴訟準備書狀（本院卷301-329頁）仍未提及請求確認被告98年2月27日函無效。
此外，本院亦查無原告在本件起訴前就該98年2月27日函請求被告確認無效，且經被告實質審查後確答其是否為無效之證據，依上述規定及說明，原告於起訴前既未先向被告請求確認被告98年2月27日函無效，係不符合行政訴訟法第6條第2項之要件，原告就之提起確認訴訟不合法，亦應裁定駁回。
（二）原告訴之聲明二部分： 1、按最高行政法院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議略以：「縣（市）政府依地方制度法第19條第6款第1目及都市計畫法第13條、第18條規定，雖有擬定、審議都市計畫主要計畫之權限，然依同法第21條規定須經內政部核定，始得發布實施。
又主要計畫之變更依同法第28條規定，應依照擬定主要計畫之程序辦理，即須經內政部核定始得實施。
縣（市）政府據都市計畫法第27條第1項第4款『為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重要設施』所為主要計畫之變更，依同法第2項規定，內政部得指示變更，必要時得逕為變更；
．．．。
可知，內政部對於縣（市）政府主要計畫之個案變更得予以修正，有決定權，為主要計畫個案變更之處分機關，至於縣（市）政府予以公告實施僅為執行行為，人民不服主要計畫個案變更循序提起撤銷訴訟，應以內政部為被告。」
（最高行政法院106年度裁字第1147號、103年度裁字第1505號裁定、103年度判字第175號判決意旨亦同）。
觀上開最高行政法院聯席會議決議意旨，既不認直轄市、縣（市）政府對於內政部核定所為發布實施之公告係屬行政處分，則本件被告101年8月9日公告（本院卷180頁），及101年8月10日公告（本院卷182頁），既係依據都市計畫法第21條規定，就內政部101年7月27日台內營字第1010807130號核定函（本院卷180頁）所為發布實施之公告，依上開規定及說明，均非對外直接發生法律效果之行政處分，原告自不得對之提起確認訴訟。
是原告請求確認被告101年8月9日公告及101年8月10日公告無效，不備訴之合法要件，均應裁定駁回。
2、被告97年10月20日函部分：依行為時之獎勵市地重劃辦法第9條第6款規定：「籌備會之任務如下：．．．六、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。」
第26條第1項規定：「籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：一、申請書。
二、重劃計畫書。
三、重劃區土地清冊。
四、土地所有權人同意書。
五、土地所有權人意見分析表，包括同意、不同意之意見及其處理經過情形。
六、其他有關資料。」
第27條第1項規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；
不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原件退回。」
是依被告97年10月20日函（本院卷237-239頁）內容載明：「主旨：貴會申請核定本市整體開發區第5單元『臺中高鐵新市鎮自辦市地重劃區』重劃計畫書一案，同意辦理，並請依說明二、三辦理，．．．。」
準此可知，該函係本件參加人之前身籌備會依行為時之獎勵市地重劃辦法第26條規定，檢附重劃計畫書，經被告依同辦法第27條第1項規定准予核定之行政處分。
惟原告起訴請求確認被告97年10月20日函無效，惟觀原告於起訴前之106年4月18日陳情書（本院卷65-91頁）、106年5月22日及同年6月21日訴願書（本院卷45-63、95-105頁），均未見原告請求確認被告98年2月27日函無效，且亦未見被告於起訴前就該函為並非無效之答辯。
此外，本院亦查無原告在本件起訴前就該97年10月20日函請求被告確認無效，且經被告實質審查後確答其是否為無效之證據，依上述規定及說明，原告於起訴前既未先向被告請求確認被告97年10月20日函無效，其確認訴訟不備訴之合法要件，亦應裁定駁回。
（三）原告訴之聲明三部分： 1、按獎勵市地重劃辦法第18條規定：「籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。
情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」
此係基於自辦市地重劃涉及都市計畫之推行，該管政府取得公共設施用地，具公益性格，而賦予主管機關公權力介入，非以保障重劃會會員為其目的，難認有賦予重劃會會員請求主管機關行使該項職權之公法上權利。
是以，重劃會會員請求主管機關依獎勵市地重劃辦法第18條規定行使職權，僅係促使其發動職權，為建議、舉發之陳情性質，非屬「依法申請之案件」（最高行政法院106年度判字第705號判決意旨參照）。
2、經本院107年1月4日及107年5月17日審理單闡明後，原告以107年6月7日行政訴訟準備（三）狀表明其訴之聲明三係依獎勵市地重劃辦法第18條規定，所提起之課予義務訴訟（本院卷461-463頁）。
惟如前述，獎勵市地重劃辦法第18條規定既非賦予人民有請求主管機關為行政處分之公法上權利，則原告縱請求被告命參加人整理或解散，即非行政訴訟法第5條所規定之「依法申請之案件」，是原告提起本件課予義務訴訟，依法不合，亦應裁定駁回之。
四、綜上所述，本件原告之訴均不合法，應以裁定駁回之。因本件已以程序理由裁定駁回，故原告其餘實體主張部分即毋庸再予論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條規定，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 13 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 8 月 13 日
書記官 詹 靜 宜
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