臺中高等行政法院行政-TCBA,106,訴,358,20180912,3

臺中高等行政法院判決
106年度訴字第358號
107年9月5日辯論終結
原 告 黃琮銘（原名黃錫文）

被 告 苗栗縣苗栗地政事務所


代 表 人 賴雲霖
訴訟代理人 劉慧娟
黃毓升
被 告 劉慧娟
莊耀中
上列當事人間確認行政處分無效等事件，原告提起行政訴訟，經中華民國106年7月28日臺灣苗栗地方法院105年度苗國簡字第2號裁定移送本院，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要及其證據：原告所有苗栗縣○○市○○○段000○00○號土地（重測後為苗栗市○○段000○號，下稱爭系土地），面積為116平方公尺，經辦理地籍圖重測，面積變更為118.14平方公尺，苗栗縣政府以民國104年3月6日府地測字第0000000000B號公告（下稱系爭公告，本院卷115-116頁）重測成果，公告期間為30日（自104年3月10日起至104年4月9日止），並於104年3月7日將「苗栗縣政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書」（下稱原處分一，本院卷120頁）通知原告。

原告依地籍測量實施規則第201條規定，於104年4月2日公告期間內，以書面提出並申請異議複丈（收件日期及文號：104年4月2日苗二土字第362號，本院卷119頁之異議複丈申請書），經被告苗栗地政事務所於104年4月9日派員會同原告實地複丈，並以104年4月9日「苗栗縣苗栗地政事務所地籍圖重測異議複丈處理結果通知書」（下稱原處分二，本院卷122-123、263頁），通知原告地籍調查表所載界址與實地複丈結果一致並無錯誤。

嗣原告於重測公告後於104年4月7日、104年4月12日、104年4月14日向被告苗栗縣苗栗地政事務所（下稱苗栗地政所）陳情（本院卷211-215頁），要求回復重測前登記土地面積為121.46平方公尺。

經被告苗栗地政所以104年4月15日苗地三字第1040002796號函（本院卷127-128頁）復原告略以：「．．．說明：．．．三、重測後戶地測量採數值法測繪，其宗地成果係依據地籍調查成果並依法公告所製而成，各宗地界址均予以編號，並賦予點位座標，計算而得宗地面積，旨揭地號土地共4個界址點為不等高四邊形，依行列式計算為118.14平方公尺，其宗地計算成果無誤。

四、．．．倘臺端對旨揭地號土地重測成果仍有疑義，因涉私權爭執，宜請逕向司法機關提起確認界址之訴，以資解決。」

原告又於104年4月17日、104年4月21日向法務部廉政署駐苗栗地政所陳情（本院卷217-224頁），經被告苗栗地政所以104年4月24日苗地政字第1040002883號函（本院卷225-226頁）復原告，重申系爭土地重測成果無誤，並請原告逕向司法機關提起確認之訴。

原告另於104年4月30日向苗栗縣政府提送陳情書，要求回復重測前登記面積121.46平方公尺，經苗栗縣政府104年5月19日府地測字第1040087423號函（本院卷129-130頁）復原告略以：「．．．說明：．．．經苗栗地政事務所辦理異議複丈完竣，辦理異議複丈結果為『依地籍調查表所載界址與實地複丈結果一致並無錯誤』，即申請異議複丈地號土地於地籍圖重測成果公告期間屆滿後即屬確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記，不得再依土地所有權人重新指界，更正地籍調查表及地籍圖。

惟台端倘仍對土地界址仍有疑義，尚得依法向司法機關提起『確認經界』之訴請求解決。」

嗣原告復以系爭土地正確面積應為121.46平方公尺，因地籍圖重測造成面積短少為由，於104年7月28日向被告苗栗地政事務所請求國家賠償，經被告苗栗地政所以104年8月17日苗地二字0000000000號函（本院卷133頁），檢送拒絕賠償理由書（本院104年度訴字第291號卷8-10頁）予原告。

原告不服，向臺灣苗栗地方法院（下稱地院）提起民事訴訟（國家賠償等事件），其中有關行政訴訟部分，經該法院以106年7月28日105年度苗國簡字第2號裁定移送本院（另關於國家賠償事件部分，業經該法院同日同案號判決駁回原告之訴，該卷宗75-83頁）。

上述事實有前揭證據可證，應可認定。

二、原告主張略以：

（一）重測後系爭土地面積減少3.32平方公尺，被告苗栗地政所及其承辦人劉慧娟、莊耀中行政處分無效： 1、系爭土地原登記面積116平方公尺，原處分一重測後面積118.84平方公尺，被告據此辯稱：原告系爭土地並無短少。

2、但依地籍圖重測前之現場鄰地界址點位座標（即中油股份有限公司）界址點標明「005中油地界」：⑴、A—B界標5.99公尺，⑵、C—D界標6.0公尺，⑶、B—C界標20.83公尺，⑷、A—D界標19.69公尺，依行列式計算土地面積為121.46平方公尺（5.995公尺x20.26公尺＝121.46平方公尺），且被告104年4月9日辦理第4次異議複丈後，亦確定系爭土地A—B界標為5.99公尺，是被告辯稱：系爭土地重測後面積並無減少即有錯誤。

3、被告之錯誤出於將上述A—B界標5.99公尺，誤為5.45公尺（另主張誤為5.91公尺，短少0.08公尺），C—D界標6.0公尺誤為5.752公尺，短少0.248公尺，致系爭土地面積重測後短少3.32平方公尺。

且重測結果新設立之鄰地界址點（非牆壁中）位座標與上述重測前地籍圖現場鄰地界址點位座標不符，有該示意圖可證，使鄰地（即同段703、704地號）所有權人黃裕霖土地面積增加3.32平方公尺，而無權占有原告之系爭土地，訴外人鴻富測量工程股份有限公司（下稱鴻富公司）、被告及其承辦人執意不更正，顯有恣意私擅權挪移、私相授受，即有挖東牆補西牆之情事，不法犯行事證明確。

4、又被告苗栗地政事務所104年4月15日函覆原告略以：重測後戶地測量採數值法測繪，其宗地界址均予編號，並賦予點位座標，計算而得宗地面積，系爭土地共四個界址點（A、B、C、D）為不等高四邊形面積等語。

惟依行列式計算結果系爭土地面積為121.46平方公尺，甚為明確，已如上述。

但該所卻錯誤理由對不等高四邊形面積依行列式計算公式，刻意侵權減損權益致系爭土地面積短少3.32平方公尺，其缺乏事務權限，而有行政程序法第111條第6款規定無效之情形。

5、被告苗栗地政事務所於臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）105年度苗國簡字第2號事件105年7月6日開庭時，所提出之原處分一影本2份、身分證影本1份，但其均係盜用原告印章印文作成切結書，是該所及其承辦人連續性共同偽造印章印文犯行明確，上述被告亦缺乏事務權限。

6、依民事訴訟法第289條第1項及第328條規定，法院得囑託地政機關為必要之調查，受託者有為調查之義務。

惟苗栗地院囑託內政部國土測繪中心為調查及鑑定時，該中心竟不就系爭土地作成面積鑑定成果報告書，且託言原告無法實地明確指界云云而不辦理鑑測，足見該中心與被告苗栗地政事務所蓄意共謀侵害原告系爭土地面積3.32平方公尺，而有行政處分無效之情形。

（二）鄰地面積增加3.32平方公尺，被告苗栗地政所及其承辦人劉慧娟、莊耀中行政處分無效： 1、訴外人黃裕霖所有鄰地（同市○○○段000○00○000○00○號（地籍圖重測後為建功段703、704地號）土地，其重測前面積登記為114平方公尺，被告於本院104年度訴字第291號更正地籍圖事件之言詞辯論時，提出該2土地更正土地面積為113.99平方公尺，顯示重測結果依現場新設立鄰地界址點（非牆壁中）位座標：1、A—B界標5.78公尺（增加0.08公尺）。

2、C—D界標6.421公尺（增加0.266公尺）。

3、B—C界標19.69公尺。

4、A—D界標18.77公尺，依行列式計算土地面積為117.31平方公尺（6.1005公尺xl9.23公尺），即印證其座標與重測前地籍圖現場鄰地界址點位座標，確有錯誤，致重測後該2土地土地面積增加3.32平方公尺，非經合法登記程序，侵占系爭土地同面積之事實明確。

2、被告於105年7月5日提出該2土地面積各為87.59平方公尺及22.02平方公尺，合計109.61平方公尺（5.7公尺xl9.23公尺），顯示土地面積短少7.7平方公尺，其未經合法程序，固不合法。

又被告於104年4月15日函覆原告略以：被告已經證實土地為不等高四邊形面積。

但被告就該不等高四邊形依行列式公式計算面積之錯誤理解，刻意侵權減損土地面積7.7平方公尺，顯不足採。

3、原告申請4次異議複丈，其中2次黃裕霖之法定代理人黃啟瑞有到場參與會同土地鑑測事宜，惟其土地面積短少7.7平方公尺，並未申請異議複丈，殊為可議。

106年6月16日苗栗地院言詞辯論時，以證人身分傳訊黃啟瑞，惟其拒絕到庭作證，是被告辯稱宗地資料記載正確，難以信實等語，爰依行政程序法第111條第6款規定，提起本件行政訴訟，並聲明求為判決確認下列處分均無效：⑴原處分一即苗栗縣政府104年3月7日地籍圖重測土地標示變更結果通知書；

⑵原處分二即被告苗栗地政事務所104年4月9日地籍圖重測異議複丈處理結果通知書（本院卷253-255、366頁之準備程序及言詞辯論筆錄參照）。

三、被告苗栗地政所略以：

（一）被告使用之地籍圖，係日據時期依據地籍原圖套繪而成之副圖，臺灣光復之初，限於人力、物力、財力不足，未能重新實施地籍測量，乃以日據時期測量成果，辦理土地總登記，此乃當時不得已之權宜措施。

此類地籍圖因折損、破舊、比例尺變更或其他重大原因，已不敷實際使用，本件苗栗市社寮岡段於64年辦理修測，仍不敷使用，故依土地法第46條之1規定辦理地籍圖重測，藉辦理地籍圖重測予以釐正，得重新實施地籍測量並建立地籍測量成果，才能確實保障合法權益；

地籍圖重測之作業程序係依據土地所有權人指定之界址，應用測量儀器與技術測定各宗土地之位置、形狀及計算面積，依計算之成果辦理重測結果公告、異議及土地標示變更登記，故重測後土地之面積實為界址範圍決定後計算之結果。

（二）系爭土地依苗栗縣政府102年8月9日府地測字第0000000000B號公告辦理，102年度苗栗市地籍圖重測實施範圍（社寮岡段、芒埔段及苗栗段）辦理地籍圖重測，苗栗縣政府委託鴻富公司辦理地籍圖重測事宜，並依土地法第46條之2規定通知原告於103年1月23日地籍調查時，原告到場並指界情形為待協助指界，經鴻富公司於103年11月17日實地測量系爭土地及其毗鄰土地之經界界址一致，原告同意依協助指界結果測量，依土地法第46條之1至第46條之3執行要點第4點第1款規定辦理，視同其自行指界，並據以計算面積、辦理成果整理。

苗栗縣政府依土地法第46條之3及地籍測量實施規則第199條規定辦理，以上述公告將重測結果公告周知，其公告期間為30日（自104年3月10日起至104年4月9日止），依法並無不合。

（三）原告於公告期間內之104年4月2日以書面申請異議複丈，經被告104年4月9日派員會同原告實地複丈檢測後，該異議複丈結果為：「苗栗市○○○段000○00○號土地，地籍調查表以『牆壁中及其延長線、詳如備註』為重測後界址標示，依地籍調查表所載界址與實地複丈結果一致並無錯誤」，重測公告期滿後標示變更為苗栗市○○段000○號，面積為118.14平方公尺。

又原告於重測公告後，以面積減少之相同事由，多次向被告苗栗地政所及苗栗縣政府提送陳情內容，要求回復重測前登記土地面積為121.46平方公尺，被告苗栗地政所以104年4月15日函及苗栗縣政府104年5月19日函復，告知原告倘對土地界址有疑義，尚得依法向司法機關提起「確認經界」之訴請求解決。

原告於104年7月28日向苗栗縣政府及被告苗栗地政所請求國家賠償，被告苗栗地政所於104年8月17日函復拒絕賠償理由書予以拒絕。

（四）原告於69年買賣取得系爭土地，其登記面積即為116平方公尺，紀錄中從未有121.46平方公尺之數據，且原告僅憑其對多邊形面積計算公式的錯誤理解而誤認其面積短少，依本所宗地資料記載之正確尺寸與面積，原告所繪製之重測前後尺寸圖及面積皆與事實不符。

另原告對鄰地所有權人土地面積增加3.32平方公尺之爭議，經苗栗地院於106年1月23日及4月14日函詢提供苗栗縣政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書，被告已以106年2月18日苗地二字第1060001173號函及106年5月18日苗地二字第1060003543號函復在案，查該通知書於公告期間前郵寄土地所有權人，該地號土地所有權人於公告期間對重測成果並無提起異議，經公告期滿無異議即屬確定，故所有權人黃裕霖所持有之重測前社寮岡段159-35、159-39地號土地登記面積合計為109平方公尺，非原告所述113.99平方公尺，而重測後為建功段703、704地號土地之登記面積合計為109.61平方公尺，亦非原告所述117.31平方公尺，更無增加3.32平方公尺之情事。

（五）按司法院釋字第374號解釋及內政部74年9月9日台內地字第340883號函釋，辦理地籍圖重測並無增減原告私權之效力，且土地面積之增減亦屬必然之事，故重測結果純屬事實之呈現，非為行政機關所為，具有公法上效力之單方行為，亦非行政處分。

系爭土地依地籍調查結果，四至鄰地指界一致並未產生界址爭議，仍應依地籍調查結果辦理重測，重測成果經公告期滿辦理重測土地標示變更登記，系爭土地重測前登記面積為116平方公尺，重測後登記面積為118.14平方公尺，非原告所述重測造成其私權受損，且原告未向苗栗縣政府提請不動產糾紛調處委員會調處及未按行政訴訟法第5條及第6條提起訴願，故原告訴請主張於法無據等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、被告劉慧娟略以：伊只是被告苗栗地政所之承辦業務人員，並聲明判決駁回原告之訴。

五、被告莊耀宗略以：有關系爭土地地籍圖重測程序部分，本院104年度訴字第291號業已確認無誤，並就界址及面積部分請原告向苗栗地院提起民事訴訟，該法院已經請清華大學數學系教授驗證無誤在案，業已努力向原告說明，並聲明判決駁回原告之訴。

六、本院之判斷：

（一）原處分一部分； 1、按土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」

次按地籍測量實施規則第198條規定：「（第1項）地籍圖重測結果，直轄市、縣（市）主管機關應視實際情形，依據面積計算表編造下列清冊：一、段區域調整清冊。

二、合併清冊。

三、重測結果清冊。

四、未登記土地清冊。

（第2項）前項第3款重測結果清冊包括新舊地號及面積對照表。

（第3項）第1項各種清冊應各造3份，經核對有關圖表無誤後，1份存查，2份備供公告閱覽及登記之用。」

第199條規定：「（第1項）地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。

（第2項）前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」

第201條規定：「（第1項）土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。

複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；

其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。

（第2項）前項地籍圖重測結果錯誤經更正者，其已繳之複丈費予以退還。

（第3項）第1項辦理異議複丈業務，得由主管機關委任所屬登記機關辦理之。」

。

2、由上可知，地籍圖重測係直轄市或縣（市）主管機關之權責，惟其得將辦理異議複丈業務委任所屬登記機關辦理之。

查原處分一即苗栗縣政府104年3月7日地籍圖重測土地標示變更結果通知書，係該縣政府基於上述規定對原告所為之通知，其權責機關為該縣政府，此由該通知書之名稱為「苗栗縣政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書」及其署名為「縣長徐耀昌」亦可得知（本院卷120頁參照）。

從而，被告苗栗地政所及被告劉慧娟、莊耀宗均非該通知書作成之權責機關，原告以被告苗栗地政所及被告劉慧娟、莊耀宗為被告，就原處分一提起本件確認行政處分無效之訴，其當事人不適格，應以判決駁回之。

（二）原處分二部分： 1、按上述地籍測量實施規則第201條第3項規定，直轄市或縣（市）主管機關辦理地籍圖重測業務，得將其中有關異議複丈業務委任所屬登記機關辦理之，此即行政程序法第15條第1項所規定之「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之」有隸屬關係之委任。

依訴願法第8條規定：「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，‧‧‧」。

2、查上開處分一備註3記載：「前列標示變更之土地，台端（指地主）認為有錯誤，應依照地籍測量實施規則第201條規定，於公告期間向苗栗地政事務所繳納複丈費申請異議複丈‧‧‧。」

由此可知，本件原處分二即被告苗栗地政所104年4月9日地籍圖重測異議複丈處理結果通知書，係苗栗縣政府依地籍測量實施規則第201條第3項規定之授權，委任被告苗栗地政所辦理之業務，其為受委任機關被告苗栗地政所作成之行政處分，故本院依法應就此部分加以實體審理（詳下述）。

另被告劉慧娟及莊耀宗於行為時縱為被告苗栗地政所系爭業務之承辦人，惟原處分二係被告苗栗地政所作成之行政處分，已如前述，並非被告劉慧娟及莊耀宗以個人身分所作成之行政處分，故原告以該2自然人為被告，就原處分二提起本件確認行政處分無效之訴，其當事人均不適格，應以判決駁回之。

3、又按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。

二、應以證書方式作成而未給予證書者。

三、內容對任何人均屬不能實現者。

四、所要求或許可之行為構成犯罪者。

五、內容違背公共秩序、善良風俗者。

六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

查上開法律就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，第1款至第6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。

所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。

如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效（最高行政法院95年度裁字第1444號裁定參照）。

故對行政程序法第111條第6款「缺乏事務權限」須作體系解釋，亦即欠缺事務管轄權限應限縮於重大明顯之情事方得認該行政處分為無效，蓋非欠缺重大明顯事務管轄權限之行政處分，充其量僅為違法而得予撤銷，並非無效之行政處分；

是如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則：由議會代替行政機關作成處分行為，或如教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照，這類瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效（吳庚先生著，行政法之理論與實用，增訂7版，第374、375頁參照）。

4、經查，本件原處分二即被告苗栗地政所104年4月9日地籍圖重測異議複丈處理結果通知書，係苗栗縣政府依地籍測量實施規則第201條第3項規定之授權，委任被告苗栗地政所辦理之業務，並由受委任機關被告苗栗地政所依法所作成之行政處分，已如前述，則被告苗栗地政所作成該處分並無欠缺事務管轄權限而有重大明顯疵瑕之情事，亦無未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定，甚為明確。

是原告主張被告苗栗地政所作成之原處分二有行政程序法第111條第6款規定之無效情形，即有誤解，不足採取。

又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 9 月 12 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 9 月 12 日
書記官 詹 靜 宜