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臺中高等行政法院判決
106年度訴字第372號
107年1月25日辯論終結
原 告 張仁美
輔 佐 人 張美玲
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 郭鎮瑋
韓淑英
劉乃華
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年8月18日台內訴字第1060050732號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣原告於苗栗縣○○鎮○○段0000○0○號土地（特定農業區農牧用地，下稱系爭土地）申請設置農業設施（農業資材室），經苗栗縣苑裡鎮公所（下稱苑裡鎮公所）以100○00○00○○鎮○○○0000000000號函核發農業設施容許使用同意書。
嗣經該公所於民國103年7月17日現勘，發現系爭土地農業設施有非作農用之情事，且於系爭土地上有新建設施（建築物、圍牆、車庫與水泥地坪），爰認系爭土地農業設施使用狀況與原核定內容不符，乃以103年11月6日苑鎮農字第1030019010號函廢止上開容許使用同意書。
被告並審認原告於系爭土地上農業設施係違規使用，已違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定，以103年12月30日府地用字第1030278997號處分書（下稱第1次處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元整，並限於文到90天內完成改善。
惟原告仍未改善並回復農用，被告再以104年7月14日府地用字第1040144671號處分書（下稱第2次處分）處原告罰鍰10萬元整，並限於文到6個月內完成變更使用在案。
㈡原告因無法於期限內完成改善，分別於105年1月7日及105年8月5日申請展延，經被告以105年1月18日府地用字第1050012916號函同意文到之日起展延6個月，及以105年10月17日府地用字第1050211715號函同意展延至106年1月18日。
嗣原告仍無法於期限內完成改善，乃以106年1月16日申請書申請第3次展延，案經被告以106年4月24日府地用字第1060076603號函（下稱原處分）同意改善期間延至文到6個月內完成改善，屆期如未完成改善，被告將依規定核處。
原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠系爭資材室係經合法申請許可建造之建物，係原告依信賴保護原則新建創設形成之固定財產，位居偏僻農村之獨立家屋。
原告自始實際從事農業全家居住於此，系爭資材室是從事農業使用之所必須，此與時下流行所謂「買地送屋」由建商投機取巧細分農地，假藉興建農舍與資材室名義，實際從事房地產買賣有別。
原告從未變更系爭資材室外型及主體構造，無改變其與農業經營無關或妨礙耕作之障礙，或有影響農業經營等不得認定做農業使用之要件，更無作其他與農業經營無關之使用（如工商業登記、增設加工設備等），被告不察，僅憑現勘人員恣意認定為車庫即認違規使用，且要優先排拆系爭標的回復農業使用，滅失原告固定資產，明顯違反憲法保障人民財產權之規定。
況當前農業社會自小客車已是農家經營農業不可或缺之交通工具，遍查現今法令無限制農業資材室不得兼停自用小客車之法規。
被告不當限制人民權利，顯已違反法律保留原則；
倘原告隨時停放農機具即應視為回復農用，不應以「優先拆除」為回復農業使用之唯一選項認定，此與「大砲打小鳥」的行政處分有何區別？明顯違反比例原則。
再則，系爭創設增加人民負擔義務、限制人民財產自由之行政處分，不應授權由委辦之非屬權責機關苑裡鎮公所執行，依中央法規標準法規定失其效力。
違法（援引行政命令）建立優先安排拆除系爭設施為手段，更為不當，明顯與司法院釋字第604號解釋，在解釋連續處罰問題時指出：「立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則」有違。
㈡依行政程序法第123條及第117條規定意旨，違法行政處分之撤銷不得恣意，須受法律的規範限制，更何況被告核准原告合法授益行政處分，竟因誤認廢止，顯為被告違法之裁決，違背行政程序法相關規定及信賴保護原則。
㈢從圍籬認定為圍牆之爭議抗辯：依行政院農業委員會89年11月23日（89）農企字第000000000號函送「研商農業發展條例辦理核發農地農用證明相關執行問題」會議紀錄第2案決議（二）-（2）有關農業用地上興建圍牆部分：「農業用地週邊，原則上不得興建與農業經營無關之圍牆，惟因基於農業經營管理之特殊需要，有須於農業用地週邊興建圍牆者，各縣市政府應將其視同農業、畜牧及養殖設施之一部分而併同容許使用申請案辦理」明示在案。
被告勘查人員農務科在系爭會勘紀錄簽註：「現況有圍牆、植草磚、水泥地坪，植草磚等應恢復農業使用」。
原告在農舍邊設置菜園，並設計可拆活動式格柵木製圍籬，按季節分段種植爬藤類絲瓜、胡瓜、長豆、百香果等蔬果，做為與相鄰稻田之隔離綠帶。
目的是在隔離相鄰農田施用農藥、肥料時，避免飛沫入侵危害居家安全，是當今農政機關宣導鼓勵農民設置之典範設計。
與傳統園牆概念設置功能、結構顯有不同，被告不察。
又將經營農業所必須之曬榖場認定為非農用之水泥地板，率斷認定顯有違誤。
㈣從農舍與農業資材室銜接之具頂蓋之建築物，責令補申請建築執照，否則依違章建築處理辦法辦理抗辯：依建築法第4條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物」。
惟依實施都市計畫以外地區建築管理辦法（88年6月29日修正）第6條第2項規定：「……原有建築物之修建、改建或增建面積在45平方公尺以下之平房，得免申請建造執照」經查系爭農舍與資材室銜接之具頂蓋之建築物，不具建物基礎設施，多次向建管單位提出申請建照，皆被駁回申請，屬於廊道設施，再實測增建面積不足16平方公尺，符合「增建面積在45平方公尺以下之平房，得免申請建造執照」，再證被告認定顯有違誤等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠查本件苑裡鎮泰田段1499-1地號為苑裡鎮公所100年12月22日苑鎮農字第1000019463號同意函核定「農業資材室」面積46.35平方公尺，經苑裡鎮公所103年7月17日現場勘查，土地現況有建築物、圍牆、車庫與水泥地坪等非屬農作產銷設施項目，依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許辦法）第7條規定：「申請本辦法所定各項農業設施，其所有農業設施總面積，不得超過申請設施所坐落之農業用地土地面積之40%。
……興建農舍之農業用地，其農業設施及農舍之興建面積，應一併納入農業設施總面積計算。
……」爰申請農業設施容許使用之農業用地不得有違反土地使用管制規定情事；
又基於農業設施係輔助經營管理使用，具與農業經營密切相關之性質，又依容許辦法第13條附表1（102年10月9日修正）所定農業資材室限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用，農業用地面積達0.1公頃以上者，每0.1公頃得興建33平方公尺，最大興建面積以330平方公尺為限，係以設施所坐落之農業用地面積換算得興建面積。
又查行政院農業委員會102年6月13日農企字第1020218024號函說明二：「依據農業發展條例第8條之1第1項規定：『農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。
直轄市、縣（市）政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。』
而同條文第2項規定：『農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用……』。
另依『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』（以下簡稱容許辦法）第4條規定『依本條例第8條之1第1項規定搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，除直轄市或縣(市）主管機關另有規定者外，得免申請容許使用。』
」，先予敘明。
㈡依行政院農業委員會89年11月23日（89）農企字第000000000號函送「研商農業發展條例辦理核發農地農用證明相關執行問題」會議紀錄第2案決議（二）有關農業用地上興建圍牆部分：「⑴修法前已興建之農舍圍牆，於法定基層建築面積範圍內，應准予補辦雜項執照後，或依其使用執照上登載已提出圍牆竣工圖，據以辦理查核發給農業用地作農業使用證明。
⑵農業用地周邊，原則上不得興建與農業經營無關之圍牆，惟因基於農業經營管理之特殊需要，有須於農業用地周邊興建圍牆者，各縣市政府應將其視同農業、畜牧及養殖設施之一部分而併同容許使用申請案辦理。」
明示在案。
是有關農舍之圍牆應以不超過法定基層面積範圍為限，至屬農業、畜牧及養殖設施之一部分而併同容許使用申請案辦理許可之圍牆，且非屬農業發展條例第8條第3項規定得免申請建築執照者，得檢附農業主管機關核可之文件申請雜項執照。
㈢圍牆設施部分，農業用地周邊原則上不得興建與農業經營無關之圍牆，惟因基於農業經營管理之特殊需要，有須於農業用地周邊興建圍牆者，各縣市政府應將其視同農業、畜牧及養殖設施之一部分而併同容許使用申請案辦理。
至於「農舍」周邊之圍牆，則屬農舍附屬設施，應依「實施區域計畫地區建築管理辦法」或「農業用地興建農舍辦法」規定，宜併同農舍建築申請案一併申請為妥。
㈣有關「曬穀場」設施部分，曬穀場係以供農民在實際從事農業經營生產需要設置，查現行申請農業產銷必要設施種類之規定，僅就設置面積予以限制，對建造結構、材質等並未加規定，惟按稻穀乾燥之特性，曬穀場設置以土面為佳，水泥面次之。
所擬申請之預定曬穀場係以大理石拼花建造，此材質舖設之場地並非稻穀乾燥之良好場地。
查容許辦法第13條附表1所定曬場申請基準或條件規定：「最大興建面積660平方公尺。」
有關申請人申請設置曬場，依其經營計畫內容，審酌其合理性及必要性，就個案事實本權責核處。
另查農業用地興建農舍辦法第9條第2項第3款規定略以，申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積之10%，扣除農舍用地面積後，供農業生產使用部分之農業經營用地應為完整區塊，且其面積不得低於該農業用地面積之90%。
爰農業用地上農舍為連接現有道路所鋪設之硬鋪面，倘僅作為農舍通行之用，而非農業生產所需者，不宜認屬為農作產銷設施，應歸為「農舍附屬設施」，其面積應併入農舍用地面積檢討。
㈤依實施都市計畫以外地區建築管理辦法（88年6月29日修正）第6條第2項規定：「……原有建築物之修建、改建或增建面積在45平方公尺以下之平房，得免申請建造執照」。
經查該辦法第6條規定為：「起造人在第3條規定範圍以外之土地，申請興建農舍以外之建築物者（如興建工廠須先取得工業用地證明書），應由依法登記開業之建築師設計，向縣（市）主管建築機關依建築法規定申請建造執照。
但建築面積在45平方公尺以下，建築高度3.5公尺以下者，得免由建築師設計，逕行申請建造執照。
原有建築物之修建、改建或增建面積在45平方公尺以下之平房，得免申請建造執照。」
本件地點為特定農業區農牧用地，依「實施區域計畫地區建築管理辦法」第2條規定：本辦法之適用地區，係指區域計畫範圍內已依區域計畫法第15條第1項劃定使用分區並編定各種使用地之地區。
苗栗縣實施區域計畫劃定使用分區係73年3月31日，故系爭土地已編定為特定農業區農牧用地，其申請建築執照，仍須依建築法、實施區域計畫地區建築管理辦法、農業發展條例、農業用地興建農舍辦法等相關規定辦理等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷：㈠按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。」
第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
又行為時非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」
第6條規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。
……前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。
各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。
……」該附表一規定農牧用地容許使用項目為「㈠農作使用（包括牧草）、㈡農舍（工業區、河川區除外；
特定農業區、森林區不得興建集村農舍）、㈢農作產銷設施（工業區、河川區除外）一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。
……」㈡另按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
行政訴訟法第4條第1項定有明文。
是提起撤銷訴訟，須以行政處分損害其權利或法律上之利益為前提要件。
若行政處分並未損害其權利或法律上之利益，即無提起撤銷訴訟之必要，其對之提起即欠缺權利保護之必要。
又提起撤銷訴訟，須以「行政處分」存在為前提。
而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定自明。
至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟，最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例足資參照。
㈢查本件原告於102年在系爭土地，申請設置農業設施（農業資材室），經苑裡鎮公所以100年12月22日苑鎮農字第1000019463號函核發農業設施容許使用同意書。
嗣經該公所於103年7月17日現勘，發現系爭土地農業設施有非作農用之情事，且於系爭土地上有新建設施（建築物、圍牆、車庫與水泥地坪），爰認系爭土地農業設施使用狀況與原核定內容不符，乃以103年11月6日苑鎮農字第1030019010號函廢止上開容許使用同意書。
被告審認原告於系爭土地上農業設施係違規使用，已違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定，經被告以第1次及第2次處分，分別處罰鍰6萬元及10萬元，並限期完成改善在案。
嗣原告因無法於期限內完成改善，分別於105年1月7日及105年8月5日申請展延，經被告以105年1月18日府地用字第1050012916號函同意文到之日起展延6個月，及以105年10月17日府地用字第1050211715號函同意展延至106年1月18日。
嗣原告仍無法於期限內完成改善，乃以106年1月16日申請書申請第3次展延，案經被告以原處分函「同意改善期間延至文到6個月內改善完成，未完成改善，本府將依規核處」等事實，有苑裡鎮公所103年11月6日苑鎮農字第1030019010號函、第1次處分、第2次處分、原處分及申請書影本等件附卷可稽（本院卷第33-34、39-47-49、53-54、175頁），此部分之事實並為兩造所不爭，堪認為真實。
㈣經核原處分係因原告無法於106年1月18日前改善完成，原告乃於106年1月16日向被告提出申請書，申請展延6個月，被告乃依原告之申請意旨，同意原告改善期間延至文到6個月內改善完成。
則被告已依原告之申請而准予展延改善期限，就該處分之內容「同意改善期間延至文到6個月內改善完成」，對原告而言，原告請求之目的已實現，係對原告有利之處分，原告之權利或法律上利益並未遭受損害，依前開說明，原告對此部分提起行政訴訟請求予以撤銷，即欠缺權利保護之必要，應予駁回。
又原處分內「未完成改善，本府將依規核處」部分，原告主張就原處分形式上雖然對其有利，但被告對原告並沒有說不予裁罰，往後仍會繼續裁罰等情，惟該部分內容屬預告性質，僅是被告對原告預告若未完成改善，將依法律之規定處理，因被告尚未另外作成具體之行政處分，此部分並不發生規制效力，僅為被告所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，該部分自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟，應併予駁回。
至於原告主張其已改善完成，被告不應再予處罰云云，惟原告前經苑裡鎮公所核發之農業設施容許使用同意書，業經該公所以103年11月6日苑鎮農字第1030019010號函予以廢止，則其興建之農業資材室已失所依據，原告若已改善完成而仍須作農業資材室使用，其仍須再向主管機關申請核發農業設施容許使用同意書，以免受罰，合予敘明。
㈤綜上所述，原告上開主張，均不足採。
從而，被告依原告之申請，於106年4月24日以原處分函同意原告之申請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
兩造其他主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 陳 文 燦
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
書記官 蔡 逸 媚
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