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臺中高等行政法院判決
106年度訴字第394號
107年1月31日辯論終結
原 告 蔣煌榮
被 告 臺中市立向上國民中學
代 表 人 林翠茹
訴訟代理人 何志揚 律師
被 告 臺中市政府教育局
代 表 人 彭富源
訴訟代理人 陳世炫
蔡宜軒 律師
上列當事人間成績考核事件，原告不服教育部中華民國106年6月1日臺教法㈢字第1060038042號再申訴決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項及第2項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」
、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」
準此以論，訴之追加或變更乃原告於起訴後，於訴訟繫屬中追加或變更訴之聲明，如經被告同意，或係本於原起訴所主張之事實基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符合程序經濟原則，自應予以准許。
經查原告起訴時狀載被告原為臺中市立向上國民中學及臺中市政府、訴之聲明原為：㈠應變更或撤銷再申訴決定、申訴決定、原處分1及原處分2。
㈡先位之訴：被告等應核定原告102學年度考績處分為4條1款併發給考績獎金及補發薪資晉級差額共140,000元整。
備位之訴：被告應連帶賠償原告損失之獎金及晉級薪資共140,000元整。
㈢被告等應連帶給付原告遲延利息共63,120元整。
嗣於本件107年1月2日準備程序時，經法官當庭闡明被告臺中市政府並未逕行核定或改定被告向上國中對原告102學年度之成績考核，臺中市政府並非考核機關，且原告之聲明有所不備後，原告撤回被告臺中市政府部分，改列臺中市政府教育局為被告，並變更訴之聲明為：㈠先位聲明：⒈撤銷再申訴決定、申訴決定、原處分1及原處分2。
⒉被告等應核定原告102學年度考績處分為4條1款併發給考績獎金及補發薪資晉級差額共140,000元整。
⒊被告等應連帶給付原告遲延利息共63,120元整。
㈡備位聲明：⒈撤銷再申訴決定、申訴決定、原處分1及原處分2。
⒉被告等應連帶賠償原告損失之獎金及晉級薪資共140,000元整。
⒊被告等應連帶給付原告遲延利息共63,120元整。
核原告上開訴之追加及變更乃將原未臻妥適之被告及訴之聲明予以變更使符合本件訴訟應具足之聲明內容，其主張之基礎事實仍屬相同，無妨礙被告等之訴訟防禦，且經被告等同意並為本案言詞辯論，按諸上開說明，原告所為訴之變更，於程序上並無不合，應予以准許，合先敘明。
二、事實概要：原告原為被告臺中市立向上國民中學（下稱被告向上國中）教師，被告向上國中於民國104年11月12日召開教師成績考核委員會（下稱考核會），以原告102全學年整年無工作事實為由，考列其102學年度之成績考核為公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱考核辦法）第4條第1項第3款，留支原薪之評定，經被告向上國中於104年11月18日以向中人字第1040006609號函檢附相關資料報經被告臺中市政府教育局（下稱被告臺中市教育局）於104○00○00○○○市○○○○0000000000號函（下稱原處分1）核定後，被告向上國中於104年12月21日以向中人字第1040007163號考核通知書（下稱原處分2）通知原告。
原告不服，向臺中市教師評議委員會（下稱臺中市教評會）提出申訴，經臺中市教評會105年9月9日作成「本件申訴駁回」之評議決定（下稱申訴決定）後，臺中市政府於106年1月20日以府授教秘字第1060017303號函檢送評議書通知原告。
原告仍不服，向教育部中央教師申訴評議委員會（下稱中央教評會）提起再申訴，經中央教評會106年5月22日作成再申訴駁回之評議決定（下稱再申訴決定），並以106年6月1日臺教法（三）字第1060038042號函通知原告。
原告猶不服，遂提起本件行政訴訟，經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）106年度簡字第67號裁定移送本院審理。
三、原告主張略以：㈠系爭考績晉級相關處分及決定，抵觸被告等應執行之相關處分及裁決，顯有違法：⒈按教育部的再申訴評議裁決臺教法(三)字第應0000000號重申教育部再申訴決定、國教署之確認處分（臺教國署國字第1030035011號函）與台中市府和教師申評會申訴決定（府授教秘字第1030099744號函及府授教秘字第1040129719號函），屬於是屬裁決性的確認處分，有準司法判決的性質。
故上開再申訴評議確認被告等濫權違法不受領原告之勞務給付相當於違法放原告無薪假，並非原告無服務事實，被告等應補償原告102學年度之全額薪資及獎金。
否則，被告等為何補償原告102學年度之全額薪資及獎金。
又被告等應執行之相關處分及裁決，確認被告等不法違反行政契約，侵害原告之工作權、財產權及生存權且已具有形式確定力（行政處分已確定）及執行力，並具備本件之構成要件效力。
然系爭考績晉級相關處分及決定卻牴觸被告等應執行之相關處分及裁決之理由，為相反之認定（認為原告無服務事實），顯屬濫用裁量權之違法，蓋被告等濫權違法不受領原告之勞務給付相當於違法放原告無薪假，無法等同原告無服務事實，故被告等違法放原告無薪假，依法仍屬被告等核准之公假，並非原告無服務事實。
否則教師請假規則第12條第1項規定之寒暑假期間，豈非成為「教師無服務事實」之期間。
⒉被告等確實於102年違法竄改介聘結果：依102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師申請介聘他縣市服務作業第二次確認會議會議記錄」決議：「桃園縣無法開缺，本介聘案……向上國中甲○○老師連帶退回，放棄介聘之桃園縣大崙國中教師陳志瑋依據作業要點第19點規定予以議處，列管10年不得申請參加介聘。」
又依102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師申請介聘他縣市服務作業日程表，最後的確認會議原訂102年6月13日，後來延期到102年6月26日完成，依據行政程序法第51條規定，即應依法結束當年度的介聘作業，其介聘結果經公告後亦不得再變更此乃相當於公佈公務人員之調動榜單，否則有違信賴保護原則及法安定性。
再依教評會設置辦法第2條第1項第6款規定，教評會之專屬權責包含「依教師法第15條規定優先輔導遷調或介聘教師之審查」，故被告教評會在102年7月18日前已作成最後決定，使原告留在原校以參加臺中市內超額教師介聘，也是正是確認上開介聘確認會議合法有效。
最後，因被告等未依法經由介聘委員會再開介聘會議，違法私自竄改介聘結果，訴外人陳秀麗濫權違法擅自將原告再提報私自介聘且濫發不實公文謊稱是全國重新介聘的決議，並違法不執行上開確認會議之決議，才導致教育部依法召開檢討會議糾正被告違法失職。
⒊被告向上國中考核會委員的組成確實違法：被告向上國中考核委員會顯非102學年度之考核會，被告向上國中核定之考績處分亦屬違反考核辦法第15絛、行政程序法第51條、教師待遇條例第12條規定及司法院釋字第707號解釋。
㈡「系爭考績晉級相關處分及決定」應按教師法及判例變更或撤銷：被告等應執行之相關處分及裁決已確認被告與原告之102學年度聘約有效，依最高法院93年裁字第654號判例及教師法第16、19條規定，可知「系爭考績晉級相關處分及決定」未審酌被告等濫權違法剝奪原告之工作權及生存權，而作成違法之考績敘薪處分，不發給原告考績獎金及晉級敘薪，自已違法。
又依教育部再申訴決定（臺教法（三）字第1040109453號）及台中市府與教師申評會之申訴決定（府授教秘字第1040129719號），被告等應該依法妥當執行再申訴評議決定，將原告之102學年度考績核定4條1款。
再依考核辦法第4條之規定，係教師聘約之附條件給予獎金的規定，故依行政契約準用民法第101條第1項規定，故被告等之違法使教師成績考核辦法第4條第1款之規定的條件成就，應依法將原告之102學年度考績列4條1款。
另依最高法院70年台再字第210號判例及最高法院84年台上字第2470號判決意旨，故系爭考績晉級相關處分及決定確屬違反法令，而且違背已具有確定力及執行力之被告等應執行之相關處分及裁決。
㈢被告等應依「被告等應執行之相關處分及裁決」給付原告所損失之利息及賠償損害：⒈被告等處分原告103學年度不得晉級敘薪，致使原告在103學年度（103年8月1日至104年7月31日）每月損失晉級薪資（39,090-36,425）2,665元，在104學年度每月損失晉級薪資（40,420-39,090）1,330元，在105學年度每月損失晉級薪資（41,755-40,420）1,335元，預計在106學年度（106年8月1日至107年7月31日）每月損失晉級薪資（43,085-4 1,755）1,330元。
按原告一向表現優良，考績均為4條1款（俗稱甲等），每年薪資加獎金共14.5個月計算，被告等違法損害原告權益之財產共（｛2,665+1,330+1,335｝xl4.5）77,285元。
⒉考績獎金：原處分1及原處分2處分原告不得領取1個月薪資之考續獎金共62,715元。
⒊遲延給付薪資之利息：按教育部的再申訴評議裁決（臺教法(三)字第1060038759號）所載，被告等應連帶給付原告之薪資及獎金共797,309元，遲延至104年3月初才發放給原告，按法定利率5％計算，遲延利息約63,120元。
⒋侵權賠償金：截至106年7月31日止，被告等違法損害原告權益之財產共77,285+62,715+63,120=203,120元。
㈣原告一向教學認真而獲獎無數，為被告等作成之獎勵處分、考績甲等處分及嘉獎處分所確認等情。
並聲明求為判決：⒈先位聲明：⑴撤銷再申訴決定、申訴決定、原處分1及原處分2。
⑵被告等應核定原告102學年度考績處分為4條1款併發給考績獎金及補發薪資晉級差額共140,000元。
⑶被告等應連帶給付原告遲延利息共63,120元。
⒉備位聲明：⑴撤銷再申訴決定、申訴決定、原處分1及原處分2。
⑵被告等應連帶賠償原告損失之獎金及晉級薪資共140,000元。
⑶被告等應連帶給付原告遲延利息共63,120元。
四、被告向上國中則以：㈠原告先位及備位聲明第3項之利息損害賠償之請求，顯與系爭考績處分無關，自不得附帶請求損害賠償。
㈡因兩造間之聘約關係，原告仍得參與被告102年度之成績考核，惟本於考核辦法第3條第1項、第4條第1項各款規定及教育部相關函釋意旨，被告做成同辦法第4條第1項第3款之行政處分，具備合法性及妥當性，被告訴請撤銷顯屬無據：⒈教師考核制度乃工作導向，且原告需同時符合考核辦法第4條第1項第1款各目規定，被告方得以該條款做成行政處分，惟原告於102學年度完全無從事任何教學或實際工作服務，被告自無從做成該條款之考績決定：⑴原告原為被告102年度超額教師，因參與臺閩地區教師介聘成功，本應於102年8月1日至介聘學校即金門金沙國中報到，竟藉故未依時程完成報到且不提前通知，同時被告已有新介聘教師報到而無編制員額可供原告，是以兩造間102學年度是否具有聘約關係容有爭議，後經原告申訴救濟，臺中市教評會103年6月5日府授教秘字第1030099744號評議中央教師申訴評議委員會再申訴評議書認定，兩造間仍具有聘約關係，且原告有權參與考績，是原告本於被告102學年度超額教師，亦有參與考績之權利。
⑵又按教育部89年7月26日台（89）人㈡字第00000000號函、101年6月20日臺人㈡字第1010105603號函說明四及考核辦法第4條第1項第1款規定，原告固主張被告應給與考績辦法第4條第1項第1款之處分，惟上開教育部函釋既已釋明教師需同時符合該款各目方得為之，觀之原告於102學年度整年毫無服務事實，又無申請留職停薪、未曾辦理請假手續、未於被告校內有教學及行政工作，如何能具備該條款中所謂按課表上課、服務熱誠、按時上下課等行為，此乃顯而易見之事實，倘若被告真以該條款做成考績決定，反而為違法有瑕疵之行政處分。
⒉原告基於102年度與被告間之聘約關係，縱使得參與年終考績，惟被告亦有依實際教學與工作之事實考核之權利，被告對此具有判斷餘地，司法機關除合法性外不得逕予審查。
⒊被告之考核會乃具有考績決定權限之合法組織，依據原告102學年度完全無工作之事實，做成考核辦法第4條第1項第3款之行政處分，已具備合法性及妥當性：⑴原告自102年8月1日起至103年7月31日止，因被告認定原告非屬被告學校教師而未予排課及賦予行政服務工作，乃肇因於原告故意不前往介聘學校任職之故，顯然非可歸責予被告，方才造成原告102學年度確實無工作服務之事實，亦為原告所不爭執。
又教師年終考績考核之性質，係就教師全學年教學、訓輔、服務、德生活及處理行政等情形綜合性之評定，以作為獎勵晉級與否之依據，屬工作導向之考核制度。
復參教育部99年5月17日台人㈡字第0990080113號及100年9月1日臺人㈡字第1000149931號函釋意旨，故被告本以原告102年度無教學及服務工作事實，加以審核評量，於判斷餘地內僅得依據考核辦法第4條第1項第3款規定作成系爭考核處分，該裁量不僅合法，亦本於正確事實及完全資訊做成，具有妥當性。
⑵至原告固主張被告之考核會並非102學年度之考核會，無權做成原考績決定，惟原告102年度介聘至他縣市服務案，因其個人意志反覆導致爭議不斷，被告於確認必須辦理原告102學年度考績時，時序已至104年度，是以被告即以104年度教師考核會召開會議並做成決議，該組織並無違法。
㈢被告並無違法竄改介聘結果，原告乃自願參與臺閩地區教師介聘且簽訂切結書，自應遵守介聘結果：102年度臺閩地區教師介聘確認會議計有3次，第1次於102年6月13日召開確認原告介聘至金門縣金沙國中，且經該校教評會審議通過，介聘成功；
第2次確認會議則於102年6月26日召開，目的在解決因桃園縣教師陳志瑋放棄介聘，導致其他同時介聘成功教師均需連帶退回原校任教，商請桃園縣政府再開1缺額未果，然嗣後桃園縣政府已於102年7月25日同意再開1缺額解決介聘問題，而使與原告相關同案之8位教師均能介聘成功，僅因主辦單位無相關經驗，遲至103年2月11日方召開第3次確認會議。
是以，原告身分為被告102學年度超額教師，本應由被告臺中市政府教育局協助介聘，惟原告仍執意另行參加臺閩地區教師介聘，並已簽立切結書同意倘若日後介聘成功，即放棄參加臺中市內超額介聘資格。
今原告既已介聘成功至金沙國中，基於自身因素事後反悔，竟歸責於被告竄改介聘結果，顯屬無據，況且，該等介聘及確認會議均非被告主導，更無從竄改等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告臺中市教育局以：㈠原處分1並非行政處分，而原處分2之處分機關並非被告臺中市教育局，故原告對被告臺中市教育局提起行政訴訟，應屬無理由。
㈡被告向上國中考核會對原告102學年度考績之評定，係屬行政法上所稱判斷餘地事項，且無判斷瑕疵事由存在等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有臺中地院106年度簡字第67號卷宗外附、教育部99年5月17日台人㈡字第0990080113號函（本院卷第77頁）、同部82年6月3日台（82）人字第35817號函（同卷第101頁）、同部101年6月20日臺人㈡字第1010105603號函（同卷第137至138頁）、同部100年9月1日臺人㈡字第1000149931號函（同卷第163至164頁）、102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師介聘他縣市服務作業要點（同卷第105至113頁）、被告向上國中104年11月18日檢陳原告102年度教師成績考核清冊等資料函（同卷第135頁）、臺中市政府103年6月5日府授教秘字第1030099744號函附臺中市教評會申訴評議書（同卷第197至203頁，下稱前申訴評議）、教育部103年11月5日臺教法㈢字第1030119096號函附再申訴評議書（同卷第205至210頁下稱前再申訴評議）、102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師申請介聘他縣市服務作業第二次確認會提案表及會議紀錄片段（同卷第211至212頁）、102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師申請介聘他縣市服務作業日程表（同卷第213頁）、102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師申請介聘他縣市服務作業疑義諮詢會議紀錄片段（同卷第219頁）○○○縣○○000○0○0○○○○○○0000000000號函（同卷第417頁）、原處分1（同卷第139至140頁）、原處分2（同卷第125頁）、申訴決定（同卷第81至86頁）及再申訴決定（同卷第87至95頁）附卷可稽，自堪認為真正。
兩造之爭點為：被告臺中市政府教育局是否為適格之被告？原告請求撤銷原處分1部分，是否有訴之實益？被告向上國中以原處分2核布原告102學年度年終成績考核為考核辦法第4條第1項第3款，是否適法？關於原告先位、備位訴之聲明第3項利息請求，是否適法？
七、本院判斷如下：㈠就被告以臺中市政府教育局為被告，請求撤銷原處分1部分：⒈按司法院釋字第736號解釋理由書略以：「憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟之權利。
基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，不得僅因身分或職業之不同即予以限制（本院釋字第430號、第653號解釋參照）。
教師法第33條規定：『教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。』
僅係規定教師權利或法律上利益受侵害時之救濟途徑，並未限制公立學校教師提起行政訴訟之權利，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨尚無違背。
教師因學校具體措施（諸如曠職登記、扣薪、年終成績考核留支原薪、教師評量等）認其權利或法律上利益受侵害時，自得如一般人民依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟，始符合有權利即有救濟之憲法原則。
至受理此類事件之法院，對於學校本於專業及對事實真象之熟知所為之判斷，應予以適度之尊重，自屬當然（本院釋字第382號、第684號解釋參照）。」
上開對教師法第33條之合憲性解釋，實際上係規定教師權利或法律上利益受侵害時之救濟途徑，並未限制公立學校教師提起行政訴訟之權利，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨尚無違背。
本件原告102學年度成績考核考列為考核辦法第4條第1項第3款，發生「留支原薪」之法律效果，對其教師之晉敘薪級權益有所影響，依上開司法院釋字第736號解釋明揭教師有權利即有救濟之意旨，自應准予原告提起行政訴訟救濟，合先敘明。
⒉次按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」
；
又行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」
第95條第1項規定：「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」
準此，上開行政訴訟法第4條第1項所指之行政處分須：⑴係由行政機關作成；
⑵係行政機關之單方規制措施；
⑶係行政機關行使公權力之規制措施；
⑷係對具體事件為之；
⑸係以「對外」、「直接」發生「法律效果」為目的。
但如屬「內部之勤務指示」（如上級長官對其下屬之行政機關或公務員，就其工作方式所為之指示，雖為法律上之規制，但仍停留於行政內部，並無對外效力，並非行政處分）、或「其他行政機關或行政主體之同意」（如依法須事先經不相隸屬的其他機關或上級機關參與表示意見、同意或核准始得合法作成特定之行政處分，因該項處分所須之同意，係由有同意權之行政機關，對作成行政處分之行政機關，在行政內部所為之表示，屬行政內部行為，欠缺對外效力，並非行政處分）等事項，均因欠缺對外直接發生法律效力之要素，非屬行政處分（學者陳敏著，行政法總論第七版第321至324頁；
行政法院55年判字第213號判例意旨參照）。
又行政處分必須先「作成」後，方有「通知」相對人，使其知悉或可得知悉之狀態，如同民法意思表示須於「發出」後，始有「生效」之問題。
而一般行政處分，其「作成」先於「通知」，於作成後通知相對人，並於通知後才發生行政處分之合法要件或存在要件。
至於行政處分「作成」之方式，即為上開行政程序法第95條第1項所規定（學者陳敏同著作，第357至358頁）。
換言之，行政處分如依法規已有要式之作成規定時，在要式程序未完成前，該行政處分即未「作成」，自無「通知」相對人並使其發生行政處分效力之可能。
⒊又按教師考核辦法第1條規定：「本辦法依高級中等教育法第33條及國民教育法第18條第2項規定訂定之。」
第2條規定：「公立高級中等以下學校編制內專任合格教師（以下簡稱教師）之成績考核，依本辦法辦理。」
第3條第1項前段規定：「教師任職至學年度終了屆滿一學年者，應予年終成績考核，不滿一學年而連續任職已達6個月者，另予成績考核。」
第8條第1款規定：「辦理教師成績考核，高級中等學校應組成考核會；
國民小學及國民中學應組成考核委員會（以下併稱考核會），其任務如下：一、學校教師年終成績考核、另予成績考核及平時考核獎懲之初核或核議事項。」
第14條第1項規定：「考核會完成初核，應報請校長覆核，校長對初核結果有不同意見時，應敘明理由交回復議，對復議結果仍不同意時，得變更之。」
第15條第2項、第4項前段規定：「……（第2項）教師年終成績考核及另予成績考核結果，應於每年9月30日前分別列冊報主管機關核定。
……。
（第4項）第1項及第2項考核結果，主管機關認有疑義時，應敘明事實及理由通知學校限期重新報核。」
第16條規定：「（第1項）教師成績考核經核定後，應由學校以書面通知受考核教師，並附記不服者提起救濟之方法、期間、受理機關。
（第2項）平時考核之獎懲令應附記理由及不服者提起救濟之方法、期間、受理機關。
（第3項）前2項考核，應以原辦理學校為考核機關。
……。」
是由授權命令之教師考核辦法規定觀之，國民中學教師年終考核程序，須先由學校所組成之考核會先進行初核，次由其上級長官之校長覆核，繼由學校之上級主管機關核定，最後由學校作成書面之考核通知書，以通知受考核教師。
依此，學校考核會之初核、校長之覆核、主管機關之核定及學校應作成書面考核通知書等事項，均為教師考核程序之必要環節，缺一不可。
雖學校校長之覆核及主管機關之核定，均得對考核會之初核或學校考核結果，行使復議、變更、退回重核等同意或否決權利，但其同意權之行使係基於法律上之規制，且就其下屬機關尚未作成之外部決定，所進行之內部行政監督，揆諸前開行政處分之說明，渠等所為之覆核或核定，性質上均屬內部行政行為，本非行政處分，而不得以之為行政爭訟對象。
抑且，只要學校尚未「作成」書面之考核通知書，教師考核程序即屬尚未完成，自無將未完成之考核結果「通知」受考核教師之可能，當然也就不存在有所謂因通知而生效之考核處分。
縱使主管機關原已完成學校考核結果之核定，但於學校作成書面考核通知書前另行廢止原核定並退回學校重核，以致教師考核程序又再次回復進行學校考核會初核、校長覆核、主管機關核定等程序，只要其最終有「作成」書面考核通知書，此際方告完成教師考核程序，並由學校藉由送達考核通知書之方式，完成「通知」受考核教師，而使該考核通知書因此產生對外、直接發生公法上法律效果。
準此，考核通知書既載明原辦理學校（即受考核教師任職之學校）為考核機關並為其所作成，則原辦理教師考核之學校自當為考核通知書之處分機關，如受考核教師不服該項考核處分，亦僅得以最終作成書面考核處分之原辦理學校為處分機關，提起行政爭訟程序。
⒋查原處分1係臺中市政府教育局基於主管機關地位，依考核辦法第15條第2項規定，核定被告向上國中所送原告102學年度成績考核之評定，向上國中並作成考核通知書即原處分2，又臺中市政府教育局並未逕行核定或改核被告向上國中對原告102學年度之成績考核，揆諸前開規定及說明，原告不服102學年度成績考核經考列為考核辦法第4條第1項第3款之結果，自應以最終作成書面考核處分之原辦理學校被告向上國中為處分機關，提起行政爭訟，始為正辦。
是原告以非屬本件考核通知書即原處分2之處分機關被告臺中市教育局為被告，其先位、備位聲明訴請撤銷原處分1部分，即屬當事人不適格，應予駁回。
㈡被告向上國中以原處分2核布原告102學年度年終成績考核為考核辦法第4條第1項第3款，係屬適法有據：⒈按考核辦法第4條第1項規定：「教師之年終成績考核，應按其教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政等情形，依下列規定辦理：一、在同一學年度內合於下列條件者，除晉本薪或年功薪一級外，並給與1個月薪給總額之一次獎金，已支年功薪最高級者，給與2個月薪給總額之一次獎金：（一）按課表上課，教法優良，進度適宜，成績卓著 。
（二）訓輔工作得法，效果良好。
（三）服務熱誠，對校務能切實配合。
（四）事病假併計在14日以下，並依照規定補課或請人代課。
（五）品德生活良好能為學生表率。
（六）專心服務，未違反主管教育行政機關有關兼課兼職規定。
（七）按時上下課，無曠課、曠職紀錄。
（八）未受任何刑事、懲戒處分及行政懲處。
但受行政懲處而於同一學年度經獎懲相抵者，不在此限。
二、在同一學年度內合於下列條件者，除晉本薪或年功薪一級外，並給與半個月薪給總額之一次獎金，已支年功薪最高級者，給與1個半月薪給總額之一次獎金：（一）教學認真，進度適宜。
（二）對訓輔工作能負責盡職。
（三）對校務之配合尚能符合要求。
（四）事病假併計超過14日，未逾28日，或因重病住院致病假連續超過28日而未達延長病假，並依照規定補課或請人代課。
（五）品德生活考核無不良紀錄。
三、在同一學年度內有下列情形之一者，留支原薪：㈠教學成績平常，勉能符合要求。
㈡曠職超過5節或曠職累計超過2小時。
㈢事、病假期間，未依照規定補課或請人代課。
㈣未經校長同意，擅自在外兼課兼職。
㈤品德生活較差，情節尚非重大。
㈥因病已達延長病假。
㈦事病假超過28日。」
是學校辦理所屬教師之年終成績考核，應就教師之整學年度教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政等實際情形，依上開規定辦理，寓有綜覈名實、信賞必罰之意旨；
又教師須具備上開同辦法第4條第1項第1款或第2款所列各目之條件者，其成績始得考列各該款所規定之獎勵，否則僅能依其實際情形考列同條第3款所規定之留支原薪，此觀上開規定甚明，亦即教師之年終成績考核，應以當年度之實際情形為客觀考評。
另教師年終成績考核工作，具高度屬人性，除被告向上國中辦理教師成績考核對事實認定有違誤、未遵守一般公認之價值判斷標準、有與事件無關之考慮牽涉在內或有違反平等原則等情事外，法院於審理是類案件，原則上應予尊重。
⒉次按行為時國民中小學校長主任教師甄選儲訓遷調及介聘辦法（下稱介聘辦法）第5條規定：「（第1項）國民中、小學教師除主管教育行政機關依相關法令分發或甄選者外，得經學校教師評審委員會之決議，由學校向主管教育行政機關所組織之委員會或小組申請現職教師介聘。
（第2項）前項經介聘之教師，學校應依教師法及相關規定辦理聘任，不得拒絕。
但經學校審查發現有教師法第14條第1項各款情事之一者，其聘任得不予通過。
經達成介聘之教師，未在規定期限內至介聘學技報到者，10年內不得再提出申請介聘，並依公立高級中等以下學校教師成績考核辦法相關規定議處。
（第3項）因前項教師未報到，致影響他校教師介聘者，各該介聘均失其效力，各教師仍留原校服務。」
又臺中市市屬國民中小學及幼稚園超額教師輔導遷調介聘作業實施要點第2點第1項規定：「本要點所稱超額教師係指本市市立各國民中學、國民小學及幼稚園因減班造成現有教師總人數超過編制人數之教師。」
第3點第1項規定：「各校有超額教師時，得依教師評審委員會（以下簡稱教評會）之決議，向臺中市政府教育局（以下簡稱本局）申請超額教師輔導遷調或介聘。」
經查原告於102年度為被告向上國中之超額教師，原應由被告等依上開規定，協助其介聘至他校服務，惟原告申請102年教師介聘他縣市服務，經介聘至金門縣金沙國民中學服務，然與原告等人達成介聘之桃園縣大崙國民中學陳志瑋教師因放棄介聘至屏東縣滿州國民中學服務，依上開介聘辦法第5條第3項規定，包含原告在內等所有教師介聘均失其效力，致102年6月13日臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師申請介聘他縣市服務作業第1次確認會議無法確認該年度介聘教師名單；
嗣承辦該次介聘作業之苗栗縣政府於102年6月26日召開102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師申請介聘他縣市服務作業第二次確認會議，該會議就案由29之提案，作成決議以：「桃園縣無法開缺，本介聘案臺東縣賓茂國中邱映霖教師金門縣（誤繕為機門現）金沙國中張詩婕老師、台中市向上國中甲○○老師、桃園縣新屋國中葉美秀老師連帶退回，放棄之桃園縣大崙國民中學陳志瑋教師依作業要點第19點規定予以議處，列管10年不得申請參加介聘。」
其後，承辦單位苗栗縣政府以102年7月26日府教務字第1020148770號函知：「本案桃園縣大崙國中陳志瑋教師因故放棄介聘至屏東縣滿州國中，連帶影響8名教師未能介聘成功，該校為維護原介聘成功教師之權益，同意增開理化科缺額1名供前開教師達成介聘」等語，致被告臺中市教育局依據上開函示意旨，而於102年7月29日以中市教字第1020052915號函知被告向上國中通知原告至達成介聘學校即金沙國中報到，並通知他校調入教師報到且依法辦理聘任事宜等語（同卷第200至202頁），然原告未於102年8月1日前至金沙國中完成報到程序，經金門縣政府函知被告向上國中略以原告於102年8月2日上午電話告知金沙國中稱不會到該校報到等語（同卷第417頁）。
因原告不服被告向上國中以無編制員額使其返回該校服務，乃提起申訴確認原告與被告向上國中聘約關係存在等，經臺中市教評會申訴評議以依上開介聘辦法第5條第4項規定及102年6月26日乃召開102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師申請介聘他縣市服務作業第二次確認會議決議意旨，原告等102年介聘結果為失敗，並經該第二次確認會議通過，則原告依法應留原校即被告向上國中服務，故原告與被告向上國中之聘約關係，應尚屬存在等語，而決定原告對被告向上國中此部分之申訴為有理由（同卷第197至203頁），被告向上國中不服提起再申訴，經教育部再申訴評議以原告之教師聘期自101年8月1日起至103年7月31日止，又因原告未依規定於期限內至金沙國中完成報告程序，其效果係留原學校服務，原告與被告向上國中之聘約關係尚屬存在，洵堪認定等語，而決定被告向上國中之再申訴駁回（同卷第205至210頁）並確定在案等情，有102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師介聘他縣市服務作業要點（同卷第105至113頁）、臺中市政府100○0○0○○○○○○○0000000000號函附臺中市教評會申訴評議書（同卷第197至203頁）、教育部103年11月5日臺教法㈢字第1030119096號函附再申訴評議書（同卷第205至210頁）、102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師申請介聘他縣市服務作業第二次確認會提案表及會議紀錄（同卷第211至212頁）、102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師申請介聘他縣市服務作業日程表（同卷第213頁）、金門縣政府102年8月9日府教學字第1020059746號函（同卷第417頁）等在卷可稽，並為兩造所不爭執，堪認為真實可信。
⒊又原告與被告向上國中102學年度之聘約關係尚屬存在，被告向上國中以原告自102年8月1日起已至金沙國中服務，自該日起未核發原告薪資，自與教師法第16條第1項第2款：「教師接受聘任後，依有關法令及學校章則之規定，享有下列權利：……二、享有待遇、福利、退休、撫卹、資遣、保險等權益及保障。」
等原告依聘約應享有之權益及保障規定不服，業經前開再申訴評議予以指正（同卷第210頁），並經被告向上國中於104年3月11日補發薪資等情，為本件再申訴決定理由二所敘明（同卷第94頁）在案，以上均合先敘明。
⒋然按教師之年終成績考核，係就教師之整學年度教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政等實際工作情形，於學年度終了覈實辦理所屬教師之成績考核，綜合評定其考核成績，其性質屬工作導向之考核制度，揆諸前開考核辦法第4條第1項各款規定，自應以教師於該學年度有服務之事實，經所屬學校據實填載後，依同辦法相關規定送核定。
又觀諸被告向上國中作成原處分2所參據之教育部99年5月17日臺人㈡字第0990080113號函釋說明三略以：「……教師解聘後經申訴程序撤銷原處分，解聘期間全無工作事實，得酌列教師考核辦法第4條第1項第3款，不予獎懲，以落實工作導向之考核制度。」
（同卷第77頁）及同部100年9月1日臺人㈡字第1000149931號函釋說明四略以：「……唯以全年度未到校上課，無實際成績可考，得酌列教師考核辦法第4條第1項第3款，不予獎懲。」
（同卷第163至164頁）同部101年6月20日臺人㈡字第1010105603號函說明四略以：「……教師考列第4條第1項第1款及2款，必須全部符合該2款各目所列之條件；
若違反其中1目，即不得考列該款；
考列第4條第1項第3款，則僅須具有該款其中1目，即可考列該款。」
等，均為主管機關教育部本於職權所作成關於教師於學年度中無工作事實如何辦理成績考核所為解釋性行政規則，符合前開法令規定意旨，且未增加法律所無之限制，自得加以適用。
經查，本件因被告向上國中認定原告已介聘至金沙國中服務，非屬其教師，而未予排課及賦予行政服務等工作，使原告於102學年度確實無服務之事實，則被告向上國中於104年11月12日召開考核會，以原告102全學年整年無工作事實為由，考列其102學年度之成績考核為考核辦法第4條第1項第3款，留支原薪之評定，經被告向上國中於104年11月18日以向中人字第1040006609號函檢附相關資料（同卷第135頁），報經被告臺中教育局以原處分1（同卷第139至140頁）核定後，被告向上國中乃作成原處分2（同卷第125頁）通知原告等情。
核原告於102學年度並無於被告向上國中工作之事實，雖與前開考核辦法第4條第1項第3款各目所列各款情形均不相符，然被告向上國中經參酌上開教育部函釋意旨，以原處分2酌情給予同款「留支原薪」之評定，自屬適法之考核評定，揆諸前開規定及說明，原處分2於法自無違誤。
原告雖稱其教學認真成績優良云云，惟其所提出之獎狀、證書等書面證據均非基於原告102學年度之教學成果所頒發（地院卷第26至43頁），故原告主張，並無可採。
又原告雖稱被告向上國中之考核會並非102學年度之考核會，無權做成原考績決定云云。
惟揆諸前開說明，本件係被告向上國中及臺中市教育局因承辦單位苗栗縣政府以102年7月26日以府教務字第1020148770號函，而認定原告已成功介聘至金沙國中服務，非屬被告向上國中教師，則被告向上國中基於當時之事實狀態，而未於102學年度考核會決定原告該學年度之考績，嗣因原告提起行政救濟，經前申訴決定及再申訴決定原告與被告向上國中間於102學年度之聘約關係存在，被告向上國中始得以確認原告102學年度需予以年終考績，然斯時已104年度，則被告向上國中於104年11月12日召開考核會，基於原告102學年度之實際工作情形，做成原告102學年度年終考績評定之決議，其組織或程序核均於法無違，原告上開主張，要非可採。
⒌另原告雖稱依前申訴評議及前再申訴評議，確認被告等濫權違法不受領原告之勞務給付相當於違法放原告無薪假，侵害原告之工作權、財產權及生存權且已具有形式確定力及執行力，並具備本件之構成要件效力，然系爭考績晉級相關處分及決定卻牴觸被告等應執行之相關處分及裁決之理由，為相反之認定（認為原告無服務事實），顯屬濫用裁量權之違法云云。
然查，前申訴評議及前再申訴評議係就原告與被告向上國中間於102學年度是否存在聘約關係之爭執判斷兩造於該學年度之聘約關係仍屬存在，並依教師法第16條規定第1項第2項之法律依據，認定原告於該學年度基於聘約仍享有薪資之保障，而決定原告此部分為有理由，詳如前述；
惟本件原處分2、申訴評議及再申訴評議以原告102學年度年終考績評定為考核辦法第4條第1項第3款是否適法，爭點乃原告於102學年度有無於被告向上國中工作之事實，而揆諸前開規定及說明，因原告並無於102學年度於被告向上國中工作之事實，故被告依法僅能考列同款留支原薪之考績，尚無從依同條項第1或第2款需以有工作事實為前提而逐項目評斷之規定考列原告該學年度之年終考績，故被告向上國中做成原處分2，並經申訴評議及再申訴評議維持，於法均無不合。
據此，可知原告所舉前申訴評議及前再申訴評議，與本件原處分2、申訴評議及再申訴評議，係基於不同之原因事實，爭點及適用之法律依據亦不同，且觀諸前申訴評議及前再申訴評議，亦未就原告於102學年度有無於被告向上國中工作之事實為判斷，故本件原處分2、申訴評議及再申訴評議是否適法之爭點，核未受前申訴評議及前再申訴評議構成要件效力所及，僅前申訴評議及前再申訴評議所判斷確定之「原告與被告向上國中於102學年度之聘約關係存在」為本件之前提事實，而被告向上國中亦係基於此前提事實而做成考績評定，故原處分2、申訴評議及再申訴評議核未有濫用裁量權之情，原告上開主張，顯屬誤解，委無可採。
⒍至原告稱被告等確實於102年違法竄改介聘結果云云，然揆諸前開說明，可知承辦102年臺閩地區公立國民中小學暨幼兒園教師申請介聘他縣市服務作業之單位係苗栗縣政府，並非被告向上國中或臺中市教育局，而苗栗縣政府未經介聘委員會同意即協調桃園縣大崙國中增開缺額1名，並逕以102年7月26日府教務字第1020148770號函知申請介聘教師之相關直轄市、縣（市）政府，違反介聘辦理第5條第4項規定及主管機關教育部102年10月30日臺教授國字第1020104724號函釋意旨，並連帶使原告等教師介聘成功，致被告臺中市教育局通知原告應至金沙國中報告等情，業經前申訴決議理由第2段論述甚明（同卷第201至202頁），故本件被告向上國中及臺中市教育局通知原告應至金沙國中報告，並非其竄改介聘結果，被告向上國中或臺中市教育局亦非該次介聘作業之承辦單位，僅係配合介聘結果而辦理後續作業，故原告上開主張，仍屬誤解，並不可採。
綜上，原處分2、申訴決定及再申訴決定均於法有據，應予維持，原告先位、備位聲明第1項訴請撤銷原處分2、申訴決定及再申訴決定，先位聲明第2項並請求被告等應核定原告102學年度考績處分為4條1款，均為無理由，應予駁回。
㈢關於原告先位、備位訴之聲明第2項獎金及晉級薪資、第3項利息請求部分：原告主張其係基於行政程序法第149條準用民法第203條、行政訴訟法第7條規定，請求賠償云云（同卷第257頁）。
惟按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」
其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範。
故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。
然查，本件原告請求撤銷再申訴決定、申訴決定及原處分2，為無理由，請求撤銷原處分1部分，則為當事人不適格，應予駁回，均已如前述。
其依行政訴訟法第7條規定，合併依國家賠償法規定請求被告等發給（或賠償）考績獎金及補發薪資晉級差額共140,000元整、連帶給付（或賠償）原告遲延利息共63,120元整，核屬附帶請求性質，非可單獨提起之行政訴訟，即因而失其依據，應併予駁回。
至民法第203條僅係法定利率之規定，核非屬原告請求賠償之法律依據，併予敘明。
八、綜上所述，原告之主張，均不可採。原告以被告臺中市教育局為被告，訴請撤銷原處分1，為當事人不適格；
被告向上國中對原告作成留支原薪之原處分2，並無違誤，申訴決定、再申訴決定遞予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由；
另原告訴請被告等發給（或賠償）考績獎金及補發薪資晉級差額共140,000元整、連帶給付（或賠償）原告遲延利息共63,120元整，為無理由，均應予駁回。
另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 14 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 林 靜 雯
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 2 月 14 日
書記官 黃 靜 華
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