臺中高等行政法院行政-TCBA,107,交上,7,20180308,1

臺中高等行政法院判決
107年度交上字第7號
上 訴 人 鍵豪企業有限公司


代 表 人 劉建萬
被上訴人 交通部公路總局新竹區監理所

代 表 人 林翠蓉
上列當事人間交通裁決事件，上訴人不服中華民國106年11月28日臺灣苗栗地方法院106年度交字第42號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰

主 文

原判決廢棄，發回臺灣苗栗地方法院行政訴訟庭。

事實及理由

一、事實概要：訴外人劉韋御借用上訴人所有ACM-9169號自用小客車（下稱系爭車輛），並駕駛系爭車輛於民國105年11月8日20時51分，行經國道1號高速公路北上135.8公里處，為內政部警政署國道公路警察局第二公路警察大隊警員舉發，並製開違反道路交通管理事件通知單（編號：國道警交字第Z2B054711號）內載：系爭車輛所有人違反道路交通管理處罰條例第43條第4項之情形，其舉發事實記載：「汽車所有人提供汽車駕駛人有道路交通管理處罰條例第43條第1項第2款行為之汽車（經雷射槍測定行速176公里限速100公里超速76公里，測距225.3M）。」

上訴人於指定應到案日期前陳述不服舉發，經被上訴人以106年7月5日竹監苗字第裁54-Z2B054711號違反道路交通管理事件裁決書，依道路交通管理處罰條例第43條第4項規定，裁處上訴人違章事實為：「駕駛人行車速度超過規定之最高時速60公里以上（處車主）」處罰主文記載：「1、吊扣汽車牌照3個月，牌照限於106年8月4日前繳送。

2、上開汽車牌照逾期不繳送者：⑴自106年8月5日起吊扣汽車牌照6個月，限於106年8月19日前繳送牌照。

⑵106年8月19日前仍未繳送汽車牌照者，自106年8月20日起吊銷並逕行註銷汽車牌照。

⑶汽車牌照經吊銷或註銷者，非經公路主管機關檢驗合格，不得再行重新請領，但經處分逕行註銷者，非滿6個月，不得再行請領。」

（下稱原處分）。

上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣苗栗地方法院106年度交字第42號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明暨原判決關於證據取捨、認定事實及適用法規之論據，均詳如原判決所載。

三、上訴意旨略以：

（一）按行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」

第8條規定：「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形一律注意。」

又行政罰法第4條之規定，與刑法第1條所定「罪刑法定主義」相當，均屬一般法律原則之明文化。

依此原則對違反行政義務之處罰，學者認為尚應包括下列四種意義，即：1、除非有事前公布之法律存在，不能處罰。

2、除非有明文規定之法律不能處罰。

3、除非有文字上之根據不能處罰。

4、除非法律所承認之處罰方式，不得用以處罰。

上開「除非有文字上之根據不能處罰」又引申出「明確性原則」與「禁止類推解釋及擴張解釋」原則。

亦即法條之文字必須明確，不得以不明確之文字規定為處罰依據，且不論明確與否均禁止類推解釋及擴張解釋。

是道路交通管理處罰條例第43條第4項規定：「汽車駕駛人有第1項第1款至第4款或前項行為者，並吊扣該汽車牌照3個月；

．．．。」

該條項規定吊扣牌照之汽車並未明定吊扣汽車「車主」之汽車牌照3個月，其吊扣者係屬於汽車駕駛人之汽車至明。

且依一般法律原則，凡觸法之處罰，均以處罰「行為人」為原則，例外如所謂「雙罰」之規定，例如罰法人，同時罰其負責人（法定代理人）者，其法律規定均應明確，不容有含糊得為任意解釋之空間，此由同條項第5款規定汽車駕駛人未滿18歲者，其法定代理人或監護人應同時施以交通講習，明文規範「汽車駕駛人」、「法定代理人」、「監護人」同受處罰。

兩相比較即明，道路交通管理處罰條例第43條第4項規定，既未明定吊扣之牌照為「車主」或「汽車所有人」之牌照，基於法律明確性原則，如汽車駕駛人所駕駛者非其所有之汽車，自不得於處罰汽車駕駛人時，又同時處罰汽車所有人。

蓋於法理汽車所有人如非汽車駕駛人，其根本無法監督管理汽車駕駛人之駕駛行為，尤其駕駛人本身亦領有合法之駕駛執照，有該管機關授權合法之駕駛資格，則基於信賴，在汽車所有人非汽車駕駛人之場合，駕駛人之違規，豈能認為同係汽車所有人之違規，而處罰駕駛人外，又另處罰汽車所有人？果如此，即不符行政行為應保護人民正當合理信賴及誠實信用方法而為之法律原則。

況本件汽車駕駛人劉韋御已受罰鍰新臺幣（下同）8,000元之處罰，被上訴人在無法律明確規定應另處罰汽車所有人之明文下，另對上訴人為應吊扣汽車牌照3個月之裁決，自屬違法不當。

而原判決對該條解釋為：「依道路交通管理處罰條例第43條第4項前段文義以觀，其吊扣汽車牌照之對象係違規之汽車牌照，並無違規汽車駕駛人應與汽車所有人為同一人始能吊扣汽車牌照之限制」云云，惟該條規定亦無違規汽車駕駛人與汽車所有人非同一人時，仍可吊扣汽車牌照之明文，謂「並無違規汽車駕駛人應與汽車所有人為同一人始能吊扣汽車牌照之限制」，而為擴張解釋及於非違規人之汽車所有人，即有違反上開「除有文字上之根據始能處罰」之「明確性原則」及「禁止擴張解釋原則」，亦有違行政罰法第4條「以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」之違背法令，及行政程序法第4條「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」之違背法令。

（二）次按行政訴訟法第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；

於其他訴訟為維護公益者，亦同。」

第134條規定：「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」

原判決依行政罰法第7條第1項規定，一方面基於有責任始有處罰之原則，行政罰之裁處以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，即行為係出於故意或過失者，始予處罰，無故意或過失者，則非在處罰之列。

另一方面又援引道路交通管理處罰條例第85條第4項規定，逕行舉發或同時併處罰其他人之案件，推定受逕行舉發人或該其他人有過失，產生舉證責任倒置效果，汽車所有人負推定過失責任，需舉證證明無過失，始得免罰，上訴人未能提出相關事證證明已善盡管理之注意義務，故應推定有過失云云。

惟上開行政訴訟法第133條、第134條既已明定行政法院於撤銷訴訟應依職權調查證據，甚至經他造當事人自認之事實仍應依職權調查必要之證據，則道路交通管理處罰條例第85條第4項所為之過失推定，既僅「推定」而非「視為」，更與一般民事訴訟原則經自認之事實他造無庸舉證者迥異，是於一般訴訟法律原則無庸舉證，無庸調查證據之自認，依上開行政訴訟法之規定，法院尚須依職權調查證據，則僅為「推定」而仍有調查證據餘地之「無過失」事實，行政法法院自有應職權調查之必要，原審未依職權調查，亦未曉諭上訴人就此部分提出相關事證，即逕以上訴人未能提出相關事證證明已善盡管理之注意義務而駁回上訴人之訴，即有判決不適用行政訴訟法第133條規定或適用不當之判決違背法令。

（三）又上訴人僅為車輛之出借人，與借用人間並無任何僱傭關係可言，參民法第188條關於受僱人因執行職務不法侵害他人權利，由僱用人與行為人連帶負賠償責任之規定，僱用人之免責規定為「選任受僱人及監督其職務之執行已盡相當之注意，或縱加以相當之注意而仍不免發生損害者，僱用人不負賠償責任」觀之，於有僱傭之上下從屬監督關係者，尚有上開之免責規定，而出借人與借用人之間則無上下從屬之監督關係，是出借汽車時之注意義務，參照最高法院67年台上字第2111號民事判例，除非汽車出借人明知借用人未領有駕駛執照，而仍借出，始推定其有過失，否則應認汽車所有人無過失可言。

蓋借用人領有合法之駕駛執照，係受國家認定有合法之駕駛資格，而得信賴其為合法之駕駛行為，出借人自應受此信賴保護原則之適用。

本案借用人領有合法之駕駛執照，上訴人在借出汽車時依其所知，劉韋御僅有一次因未注意號誌而誤闖紅燈之紀錄，此外並無任何超速或其他違規之紀錄，且上訴人亦一再提醒注意借用人要遵守規定，不要違規，借用人亦答應會小心駕駛，則上訴人基於信賴原則，上訴人不僅無過失，更已盡注意義務。

而借用人於駕車離開上訴人處所後，上訴人對其如何使用系爭汽車於經驗及論理上已根本無法加以監督、管理，參照民法第188條規定，自不能令上訴人與借用人連帶受罰而吊扣牌照。

原判決除有違反行政訴訟法第133條未依職權調查證據之違背法令外，亦有違反行政程序法第8條及第9條之判決違背法令等語，並聲明求為判決：⑴原判決廢棄。

⑵原處分撤銷。

四、被上訴人未提出書狀作何聲明及答辯。

五、本院判斷如下：

（一）按行政訴訟法第237條之9第1項規定：「交通裁決事件，除本章別有規定外，準用簡易訴訟程序之規定。」

第236條規定：「簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定。」

第243條第1項及第2項第6款規定：「（第1項）判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。

（第2項）有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：．．．六、判決不備理由或理由矛盾者。」

第251條第2項規定：「最高行政法院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束。」

。

（二）按道路交通管理處罰條例第43條第1項第2款、第4項規定：「（第1項）汽車駕駛人，駕駛汽車有下列情形之一者，處新臺幣6,000元以上24,000元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛：．．．二、行車速度，超過規定之最高時速60公里。

．．．（第4項）汽車駕駛人有第1項第1款、第2款或前項行為者，並吊扣該汽車牌照3個月；

經受吊扣牌照之汽車再次提供為違反第1項第1款、第3款、第4款或前項行為者，沒入該汽車。」

由此可知，其吊扣汽車牌照之對象係「違規之汽車牌照」，並無明文汽車駕駛人應與汽車所有人為同一人，始能吊扣汽車牌照之限制，是在汽車駕駛人與汽車所有人不同時，即係採併罰規定。

次按，道路交通管理處罰條例第43條第4項之立法目的，係慮及汽車所有人擁有支配管領汽車之權限，對於汽車之使用方式、用途、供何人使用等事項，均得加以篩選控制，是其對於汽車之使用者應負有監督該使用者具備法定資格及駕駛行為合於交通安全管理規範之公法上義務，藉以排除汽車所有人放任其所有之汽車供人恣意使用，徒增危害道路交通安全之風險。

再觀該條文之立法過程，原草案為「汽車所有人，明知汽車駕駛人有第1項第1款、第2款及第3項之行為，而不予禁止駕駛者，並吊扣該汽車牌照3個月；

經受吊扣牌照之汽車再次提供為違反第1項第1款或第3項行為者，沒入該汽車；

前項規定，推定汽車所有人為明知。」

惟因主管機關交通部認要如何推定汽車所有人為「明知」，在執行實務上有困難，而建議修改為現行條文，此有立法院第5屆第6會期交通委員會第6次全體委員會記錄可參。

準此可知，道路交通管理處罰條例第43條第1項第2款、第4項關於吊扣汽車牌照之處分，應係針對汽車所有人所設之特別規定，自不得僅以汽車所有人已依同條例第85條第1項規定，指出汽車之實際使用人即遽認無同條例第43條第1項第2款、第4項規定適用之餘地（臺灣高等法院暨所屬法院98年法律座談刑事類提案第21號決議參照）。

是本件上訴人主張原判決就同條例第43條第4項規定於汽車駕駛人與汽車所有人為不同人時，有擴張解釋之虞，違反「法律明確性原則」、「禁止類推解釋及擴張解釋原則」，雖有誤解，固不足採。

（三）然查： 1、按行政訴訟法第125條及第133條前段規定，行政法院應依職權調查事實關係及證據，依調查所得之證據認定事實，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；

其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。

2、如前所述，道路交通管理處罰條例第43條第1項第2款、第4項關於吊扣汽車牌照之處分，係針對汽車所有人之特別規定。

但上開吊扣汽車牌照之特別規定，究屬行政義務違反之處罰，而該條文或立法過程，並未排除行政罰法第7條第1項及同條例第85條第4項推定過失等規定之適用。

按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

基於「有責任始有處罰」之原則，行政罰之裁處以行為人主觀上有可非難性可歸責性為前提，故須其違反行政法上義務行為係出於故意或過失者，始予處罰；

無故意或過失者，則非在處罰之列。

又關於法律或自治條例所為併罰規定，揆其立法意旨係將原非「行政法上義務主體（通常即為處罰對象）」之人或組織，納入處罰對象，故除非立法意旨明白表示該併罰對象不以有故意過失為必要，否則其規定僅具擴大處罰對象之意義，尚不足以排除行政罰法第7條有關故意過失規定之適用。

是以，道路交通管理處罰條例第43條第4項雖規定有汽車駕駛人行車速度超過規定之最高時速60公里之行為者，並吊扣汽車所有人該汽車牌照3個月之併罰規定，參諸同條例第85條第4項規定：「依本條例規定逕行舉發或同時併處罰其他人之案件，推定受逕行舉發人或該其他人有過失。」

並未排除併罰者之故意過失責任。

準此，道路交通管理處罰條例第43條第4項吊扣汽車牌照，自仍有行政罰法第7條第1項規定之適用甚明。

而同條例第85條第4項推定受逕行舉發人或該其他人有過失，僅係採舉證責任倒置之推定過失責任，汽車所有人自仍得經由舉證證明其無故意過失責任而免罰。

3、上訴人將其所有系爭車輛出借給訴外人劉韋御，而劉韋御駕駛系爭車輛於105年11月8日20時51分，行經國道1號高速公路北上135.8公里處，為警員舉發「汽車所有人提供汽車駕駛人有道路交通管理處罰條例第43條第1項第2款行為之汽車（經雷射槍測定行速176公里限速100公里超速76公里，測距225.3M）」之情形，嗣被上訴人以原處分，依道路交通管理處罰條例第43條第4項規定，為前揭吊扣汽車牌照3個月等裁處，已如前述。

按同條例第43條第4項之規定，仍有行政罰法第7條第1項主觀要件之適用，是被上訴人依同條例第85條第4項推定汽車所有人（即上訴人）對於駕駛人超速之違規行為亦有過失責任，雖屬有據。

惟按「推定」自得以舉證推翻之法理，汽車所有人仍得經由舉證證明其無故意過失責任而免罰。

4、本件上訴人於原審即已主張：其與駕駛人劉韋御之間為借用關係，其於借用當日即已再三告誡劉韋御應遵守交通規則，劉韋御本件違章行為，上訴人並不在場，亦不知情等語（原審卷46-50頁之申訴書）。

查原審於106年7月28日收案後，認上訴人起訴不合程式，而以106年9月11日106年度交字第42號裁定命上訴人於收受裁定後10內補正（同卷16頁）。

上訴人已於106年9月27日具狀補正（同卷19-20、25-28頁之行政補正狀及起訴狀）。

嗣原審以106年10月1日苗院傑行聖106年度交42字第029921號函，通知被上訴人於文到後20日內重新審查原裁決，書狀繕本逕送上訴人，經被上訴人以106年10月25日竹監苗字第1060225004號函檢送重新審查紀錄表、答辯狀及證物（同卷34-58頁）。

上訴人另於106年11月15日向原審提出行政訴訟準備書狀（同卷59-62頁），原審隨即於106年11月28日以原判決駁回上訴人在原審之訴。

經本院審查原審所有卷證結果，原審並未就上訴人主張之上開免責事由依職權調查證據，亦未闡明令上訴人提出可以證明其無過失之相關證據，即逕行判決，而有未盡職權調查證據之義務及判決理由不備之違法等情事，揆諸前揭規定及說明，原判決確有違反行政訴訟法第125條、第133條前段規定之判決違背法令之情事。

5、關於原處分處罰主文第2項部分：⑴按我國行政訴訟有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同類型，而訴訟種類之選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利之目的，縱使受有專業訓練之人亦難保證能正確的選擇訴訟種類，故遇有當事人於事實及法律上之陳述未明瞭或不完足之處，或訴訟種類選擇錯誤時，均應由審判長行使行政訴訟法第125條第3項規定之闡明權。

又行政法院依職權調查事實關係，固不受當事人主張之拘束，惟於進行職權調查事實關係時，審判長仍應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之陳述及辯論，避免對於當事人產生突襲性之裁判。

倘未踐行此項闡明之義務，及使當事人對之為事實上及法律上適當完全之陳述及辯論，遽以依職權調查事實關係，採為判決之基礎，亦與行政訴訟法第125條第2項規定有違。

⑵次按道路交通管理處罰條例第65條第1項第1款、第2款規定：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決書送達後逾30日之不變期間未向管轄之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，而不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。

二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；

仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」

。

⑶如前所述，原處分處罰主文第2項記載：「上開汽車牌照逾期不繳送者：⑴自106年8月5日起吊扣汽車牌照6個月，限於106年8月19日前繳送牌照。

⑵106年8月19日前仍未繳送汽車牌照者，自106年8月20日起吊銷並逕行註銷汽車牌照。

⑶汽車牌照經吊銷或註銷者，非經公路主管機關檢驗合格，不得再行重新請領，但經處分逕行註銷者，非滿6個月，不得再行請領。」

等語（原審卷10頁）。

而「吊扣期間加倍」或「吊銷汽車牌照」處分之性質，係屬針對受處分人逾期未履行道路交通管理處罰條例第65條第1項所定繳送牌照義務之行為，所為限制、剝奪汽車行駛權利之裁罰性不利處分，核屬行政罰法第2條第1款、第2款所定其他種類之行政罰（最高行政法院103年度判字第174號判決意旨參照），故原處分處罰主文第2項上開記載，既係被上訴人作成附加以上訴人逾期未履行繳送義務為停止條件之行政罰，使「吊扣期間加倍」及「吊銷牌照或駕照」二處罰之效力，繫於將來可能發生之事實，生效與否完全處於不確定之狀態，顯已違反憲法法治國原則導出之明確性原則及行政程序法第5條之規定，且此一重大瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，而已達重大明顯之程度，依行政程序法第111條第7款規定，應屬無效之處分（104年度高等行政法院及地方法院行政訴訟法律座談會提案2之決議參照）。

次查，原判決就原處分處罰主文第2項記載，本件上訴人雖選用撤銷訴訟類型以為救濟，惟依其原審審理中所為請求撤銷原處分之陳述意旨，應可推知有主張原處分處罰主文第2項為無效之真意，依上規定及說明，本應由原審審判長行使闡明權，使上訴人得有轉換為正確之確認訴訟類型之機會；

原審審判長疏未為闡明，逕就上訴人所提撤銷訴訟為審判，自與行政訴訟法第125條第3項規定意旨未合。

是以，原審審判長未能依行政訴訟法第125條第3項規定行使闡明權，使上訴人有轉換正確訴訟類型之機會，並使上訴人就正確訴訟類型，為事實上及法律上適當完全之陳述及辯論，即認原處分處罰主文第2項並無違法，而駁回上訴人在原審之訴，自與行政訴訟法第125條第3項規定有違。

六、綜上所述，原判決既有上開可議之處，上訴意旨雖有部分未指摘及此，然此為本院應依職權調查之事項，仍應認上訴為有理由，因本件有部分事實尚未明確，且有尚待原審闡明訴訟類型，有由原審調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院，另為妥適之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 3 月 8 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 107 年 3 月 8 日
書記官 詹 靜 宜