臺中高等行政法院行政-TCBA,107,停,3,20180330,1

臺中高等行政法院裁定
107年度停字第3號
聲 請 人 東億紙業股份有限公司

代 表 人 莊柏清
代 理 人 陳姿君 律師
相 對 人 臺中市政府環境保護局

代 表 人 白智榮
上列當事人間空氣污染防制法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主 文

聲請駁回。

聲請訴訟費用由聲請人負擔。

理 由

一、按行政訴訟法第116條第1項、第3項、第5項規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。

‧‧‧（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。

但於公益有重大影響者，不在此限。

．．．（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」

準此可知，停止執行所停止之內容，並不限於行政上之強制執行，而係阻止行政處分效力之發生，即因處分而生之作為或不作為義務或為實現處分內容之行為均暫不履行，所形成之權利義務關係或所確認之法律關係，亦不生形成或確認應有之效果。

所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性。

另所謂「難以回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，亦即無法用經濟手段填補之精神上損害或事後填補損害，如與當初損害之公益目的及損害之花費相比較，其之費用過鉅，而影響重大之情形；

至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院91年度裁字第344號裁定、92年度裁字第1332號裁定、92年度裁字第864號裁定要旨參照）。

所稱「回復原狀」，非謂應回復原有狀態，在財產權之情形，亦非指權利形態與內容之完全一致，而著重在經濟上之等價性。

財產權之損害，除難以金錢估計者，原則上能以金錢填補，不得據以聲請停止執行。

否則，所有物或權利狀態之變動幾可被視為「難於回復之損害」，而任憑聲請停止執行，即與行政訴訟法上「行政處分之執行，原則上不因行政爭訟之提起而停止」之原則相違。

至於所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於受處分人或利害關係人之事由所造成而言。

另聲請人需對於處分或決定有停止執行之必要等事項，應盡釋明之責。

二、聲請人於民國107年3月8日接到相對人107年3月7日中市環空字第1070011867號函及違反空氣污染防制法案件裁處書（以下合稱原處分），內載略以：相對人依固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱管理辦法）第13條、第26條及行政程序法第117條規定，撤銷聲請人廢棄物焚化處理程序操作許可證（M02製程，字號：中市府環空操證字第0600-01號，下稱操作許可證），聲請人依行政訴訟法第116條第3項前段規定，向本院聲請停止原處分之執行。

三、聲請人主張略以：

（一）按行政訴訟法第116條第3項、訴願法第3條第1項規定，行政訴訟起訴前，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行，對於具有執行力之行政處分，亦即得作為行政爭訟對象者，受處分人或訴願人方得聲請行政法院裁定停止執行。

（二）本件操作許可證展延之申請案，非僅植基於聲請人所提供之文件資料為已足，仍須經相對人審查核可，故聲請人應受信賴之保護： 1、按行政程序法第4條、第8條及第119條明定，行政行為應遵守誠實信用及信賴保護原則，並受其拘束，行政處分乃行政行為之一種，其作成如違背上開法律原則，即具有得撤銷之原因。

而授益行政處分之相對人如無行政程序法第119條所列情形，其信賴該行政處分所表現之行為，應受信賴之保護，此參諸司法院釋字第525號解釋理由書前段益明。

2、次按最高行政法院93年判字第1359號判決及99年判字1281號判決意旨，相對人依行政程序法第117條規定行使其撤銷之意思表示，聲請人並無信賴不值得保護之情事（行政程序法第119條），相對人於核發104年操作許可證之許可處分時，本即應依法為職權調查，並非聲請人不為陳述，相對人即無法知悉。

又相對人所述之臺中市○○區○○段000○000○000○000○號（下稱系爭地號），聲請人於97年8月取得前臺中縣固定污染源操作許可證（中縣府環空操證字第1652-00號），於102年4月操作許可證申請展延時，申請資料公司場所基本資料表C即有記載系爭地號，於102年6月仍獲相對人審查許可取得操作許可證（中市府環空操證字第0600-00號），再於104年8月取得本件系爭操作許可證。

是上開操作許可證除於104年8月核發之系爭操作許可證上有記載地號外，其他並無須記載。

3、由上可知，相對人作成行政處分時，就調查證據認定事實有十足之權限，非僅得依聲請人所提供之資料或陳述，尚需經各該主管機關就其職掌權責範圍為實體之審查，自無於事後反課以聲請人遠高於相對人之責任。

縱聲請人提供之資料或陳述出於不正確或不完全，仍不得據以謂其信賴不值得保護，而撤銷違法之行政處分。

從而，本件操作許可證，聲請人僅提供資料供審查，相對人仍應職權調查，並非聲請人不為（實）陳述或提供之資料就可做成本件核可之行政處分，豈可課予聲請人更高於相對人之責任，而謂無信賴保護之適用。

（三）本件原處分顯違反訴願決定意旨及比例原則、恣意禁止原則： 1、按訴願法第95條、第96條規定，本件有關之臺中市政府訴願審議（案號：0000000、0000000、0000000、0000000、0000000），業已認定相對人「臺中市政府環境保護局105○0○00○○市○○○○0000000000號函及105年9月12日中市環空字第1050099385號函為觀念通知、廢棄物焚化爐係屬廢棄物處理相關設施（備），而非造紙製程作業之生產設施（備），原則不涉工廠變更登記、屬間接輔助設備、焚化爐坐落土地非工廠登記證及操作許可證應記載之事項」為由，上開訴願決定撤銷原處分，並命原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。

2、然相對人竟無視上開5次訴願決定意旨，且已逾2個月之重為處分期間，以104年8月13日核發操作許可證記載地號不符合為由，認為申請文件有虛偽不實，分別援引管理辦法第13條、第31條第1款及行政程序法第117條撤銷操作許可證，顯有違前揭訴願法第95條規定，亦違反行政院環境保護署105年8月10日環署空字第1050068810號函釋意旨，且管理辦法並未規範操作許可證首頁基本資料應記載地號。

又上開環保署函文所認定事實，亦經臺中市政府訴願決定書（案號：0000000)所援引認定。

基此，本件原處分有違訴願決定有拘束原處分機關之效力，且原處分機關於聲請人就與102年申請時提供資料屬同一，卻於獲得展延案許可後，作成更不利之處分，顯已違反比例原則及恣意禁止原則。

（四）退萬步言，縱使系爭操作許可證有得撤銷之瑕疵，亦已逾行政程序法第121條規定2年之撤銷權除斥期間： 1、聲請人於102年4月申請展延操作許可證核發時，即於申請資料公私場所基本資料表C記載系爭地號，又於本次104年3月申請展延時公私場所基本資料表C亦有記載系爭地號，故相對人不可謂不知。

此亦可由相對人104年8月13日中市環空字第1040085925號函說明六內容，及嗣後之臺中市政府○○○○○000○0○00○○市○○○○0000000000號函亦依上開函文通知事項，通知聲請人如涉有工廠登記事項變更，應依法辦理變更登記在案。

2、系爭焚化爐於90年設置時既存在於系爭地號上，無需申請設立許可證，聲請人依法於97年間取得操作許可證。

是系爭焚化爐所在位置自設置迄今皆未變更，且歷經相對人所屬環境保護局每年例行性多次稽查在案，相對人不可謂不知。

又於102年4月依相對人要求填寫地號及提送地籍資料供審查，104年申請展延時亦同，相對人更應知悉所在位置。

是相對人原處分所為之撤銷處分業已逾越行政程序法第121條規定之2年撤銷權除斥期間，不得撤銷，其所為之撤銷處分，應屬違法。

（五）原處分一旦執行，將造成聲請人難於回復之損害，且時間非常急迫，如果沒有立即停止執行，等到行政爭訟確定時，已來不及挽回： 1、聲請人主要生產衛生紙及擦手紙，其造紙設備、包裝設備及生產流程主要均設置於臺中市○○區○○段000○000○號土地上。

水源段990地號上之造紙設備流程每日產量約12-15噸，972地號上之包裝設備3條包裝線及焚化爐一座，每條包裝線產品約有3萬至4萬盒，3條包裝線每日產量約9-12噸，此有臺灣區造紙同業公會106年8月28日紙會達字第069號函檢送之鑑定報告書可證。

2、鑑定報告書更已載明，系爭焚化爐主要屬廠內生產原料所帶來之廢棄物及廢水處理單元所帶來之污泥，經焚化後產生之熱能輸送至廢熱鍋爐，藉此產生蒸汽供應至抄紙機烘乾紙匹乾燥之用。

基此，系爭焚化爐屬整個生產流程一環，亦屬生產重要之廢棄物處理相關設施。

相對人任意撤銷該操作許可證，造成聲請人所產生之紙漿污泥、廢塑膠等廢棄物無法及時處理，整個生產流程停擺。

又停用期間更將造成天然氣使用量增加，設備保養、折舊或清除等費用之額外支出，經聲請人粗略概估，每年損害金額將高達新臺幣（下同）20,395,146元，又上開費用仍不包含生產流程設備改善及營業損失等相關費用。

3、又查最近3個月國際紙漿價格大漲，國內衛生紙搶購一空，聲請人依誠信原則、價格合理回饋消費者，迄今未漲價，並加派員工日夜加班或輪班趕貨符合市場需求，此有員工加班紀錄表可稽。

又查聲請人之衛生紙訂單已滿檔，交貨時間皆約2個月後，有訂購單可證，聲請人每日趕工出貨，亦有出貨單可據。

基此，聲請人雖非衛生紙製造大廠，但依鑑定報告書所記載之每日產量，亦擁有一定之市場占有度，從而正值衛生紙市場波動及缺貨之際，今因相對人貿然撤銷操作許可證，工廠必然無法運作，除造成聲請人將無法依訂單如期出貨，造成重大違約，亦將造成衛生紙之市場供應鏈缺角，員工無法上班，則員工之家計或市場價格之波動難於回復之重大損害，而且時間非常急迫，如果沒有停止執行，等到本案訴訟確定的時候，都已經來不及挽回了。

4、聲請人於相對人處分前，即已向相對人陳述意見時表達，如貿然撤銷操作許可證，將可能造成上開之損害，此有弘群法律事務所函及陳述意見書在案。

另聲請人為恐相對人撤銷許可證而造成重大損害，以107年2月22日東億（空）字第000000000號函請求相對人暫免執行撤銷許可證，並詢問焚化爐遷移至豐原區新水源段990地號之辦理程序及操作許可證申請程序如何辦理，惟仍不獲採納。

是已可預見聲請人倘向相對人聲請停止執行應屬無望，又因情形非常急迫，故於提起訴願前，即有向本院聲請停止執行之必要等語，並聲明請求裁定停止原處分之執行。

四、經查，聲請人主張其以造紙為業，主要營業為生產衛生紙及擦手紙，聲請人雖非衛生紙製造大廠，但依國立中興大學森林學系彭元興教授實地鑑定報告書（本院卷411-427頁）所記載之每日產量，亦擁有一定之市場占有度，因原處分之執行，將使整個生產流程停擺、工廠無法運作，停用期間天然氣之使用量增加，設備保養、折舊或清除費用等亦有額外支出（尚不包含生產流程設備改善及營業損失等相關費用），粗估損害金額高達20,395,146元等語，縱然屬實，惟此核屬財產上之損害，依照社會一般通念，係得以金錢賠償回復，非屬難以回復之損害。

又聲請人主張原處分之執行，將剝奪或限制聲請人於一定期間內之訂單無法如期出貨，造成重大違約，使員工之家計及衛生紙市場供應鏈缺角產生市場價格波動等難於回復之重大損害。

然查，此違約縱對聲請人造成損害，亦均屬經濟上之損害，該經濟上之損害均得易為金錢請求，即難認其對聲請人將發生難於回復之損害，揆諸前揭規定及說明，尚難謂本件有不能以金錢賠償或難於回復原狀之急迫情況。

至聲請人主張原處分違反信賴保護原則、比例原則及恣意禁止原則，或原處分之撤銷已逾越機關撤銷權之除斥期間，其合法性顯有疑義等情。

惟查，行政法院僅須就原處分或決定之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，本無須就原處分合法性是否顯有疑義加以審查。

況所謂行政處分之合法性顯有疑義，係指行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定而言，若行政處分須經審查始能得知是否為違法，即不屬之。

聲請人所指原處分若干違法之處，尚須綜合審認判斷雙方各自主張及審視相關證據，並無原處分之違法係明顯、不待調查即得認定之情事，是原處分之合法性亦難謂顯有疑義。

就聲請人有關相對人原處分違法之主張，仍應循本案行政救濟程序另為實質審查認定，非屬本件停止執行應審酌之事項。

況相對人亦以107年3月29日中市環空字第1070030520號函，向本院陳報本件聲請顯無理由，不應准其停止執行。

從而，聲請人本件停止執行之聲請，核與行政訴訟法第116條第3項停止執行之法定要件不符，為無理由，應予駁回。

五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 107 年 3 月 30 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 3 月 30 日
書記官 詹 靜 宜