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臺中高等行政法院判決
107年度訴字第100號
107年8月22日辯論終結
原 告 陳展南
訴訟代理人 賴忠明 律師
被 告 法務部行政執行署臺中分署
代 表 人 郭棋湧
訴訟代理人 李鴻明
上列當事人間確認行政處分違法事件，原告不服法務部中華民國107年1月31日法訴字第10713500730號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件移送機關臺中市政府地方稅務局民權分局（下稱移送機關）以義務人陳元生（下稱義務人）欠繳地價稅，於民國99年9月間起陸續移送被告執行。
被告就義務人所有坐落臺中市○區○○段○○段0○0○號土地1筆（下稱系爭土地）及坐落系爭土地上之1009至1023建號（門牌號碼：臺中市○區○○路000○0○00號、238-3-25號、238-3-27號、238-3-29號、238-3-31號、238-3-33號、238-3-35號、238-3-37號、238-3-39號、238-3-41號、238-3-43號、238-3-45號、238-3-47號、238-3-49號、238-3-51號）等15筆建物（以下合稱系爭建物）合併拍賣，乃以105年2月22日中執戊99年地稅執專字第112942號為第1次公告拍賣，嗣因無人應買，再以105年6月3日中執戊99年地稅執專字第00000000號公告，定於105年8月23日進行第2次拍賣程序後，由格正投資股份有限公司、江翊股份有限公司（以下合稱拍定人）共同投標應買，並以投標金額總價新臺幣（下同）5,701萬元為最高，且已達拍賣最低價額，當場由承辦行政執行官宣布拍定。
拍定人於105年8月26日繳足全部價金後，被告於105年9月7日核發不動產權利移轉證明書予拍定人。
原告所有門牌號碼台中市○○路000○0○00號建物，坐落系爭土地上，其於106年8月4日具狀聲明異議，被告認原告異議無理由加具意見至法務部行政執行署（下稱執行署），該署亦認其異議無理由，以106年10月12日106年度署聲議字第73號聲明異議決定書，駁回原告之聲明異議。
原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠被告系爭拍賣公告，「主旨：公告以投標方法拍賣本分署受理99年度地稅執專字第112942號等土地稅法-地價稅行政執行事件，義務人陳元生所有如附表所示不動產有關事項。」
，該公告性質應為行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件（公法上之金錢給付義務之行政執行事件）及可得確定範圍之多數人，所為對外發生法律效果之單方行政行為，屬行政程序法第92條第2項之「對人之一般處分」，先予敘明。
㈡被告於系爭土地進行欲於105年5月31日「進行第一次拍賣時，未至拍賣標的所在地現場張貼拍賣公告以為週知」，導致原告等住戶根本不知情，程序違法至明：1.就系爭拍賣案件之程序，進行之程序如下：⑴105年2月22日第1次拍賣公告；
最低拍賣底價合計為6,908萬元。
⑵105年2月22日將第1次拍賣公告通知與債權人等。
未將公告張貼於標的物所在地。
⑶105年6月3日第2次拍賣公告；
最低拍賣底價合計為5,656萬元。
⑷105年6月3日將第1次拍賣公告通知與債權人等。
⑸105年8月23日進行拍賣，僅有由拍定人1標投標，並由其得標。
⑹105年9月7日核發不動產權利移轉證明書。
2.惟依客觀事實觀之，被告並未將105年2月22日第1次拍賣公告通知原告等中英大樓住戶，該拍賣對原告等中英大樓住戶影響甚鉅，卻未為通知，所進行之第1次拍賣程序難認有依誠實信用方法為之，顯與法已有未合，其進行第2次之減價拍賣，實難謂為合法。
3.系爭之中英大樓，歷經多次大火，業經臺中市政府列為危樓，將近超過7成以上之建物所有人之戶籍地已非在該處，亦無實際居住於該處，其僅有張貼1次公告，顯無法達到其公告周知目的，所為張貼公告難認合法。
4.原告等人均長年繳納房屋稅並代繳地價稅，均有相關資料可稽，被告於追繳相關稅務時，即可每戶通知，然於拍賣建物坐落之基地時，卻未逐戶通知，而於第2次拍賣以公告通知之，更證其為行政行為未依誠實信用原則為之，已與行政程序法第8條有違。
5.被告於拍定人繳足全部拍賣價金後，已於105年9月7日核發不動產權利移轉證明書，並於105年9月10日送達拍定人，系爭拍賣程序終結。
故本件訴訟在審理中，原拍賣公告業已執行完畢、消滅。
原拍賣公告無法撤銷，原告自得依行政訴訟法第6條第2項請求確認行政處分違法。
㈢綜上，被告所屬機關之承辦人員進行本件之拍賣程序時，並未踐行正當法律程序，原告所有門牌號碼台中市○○路000○0○00號建物，坐落系爭土地上，造成原告等中英大樓住戶現面臨被財團逼迫拆屋還地之窘境，此一程序之違誤應屬重大之瑕疵，顯有違法不當，且原告依法享有優先承買權，此程序顯有違法不當，且屬無法補正之重大瑕疵，故第2次拍賣為拍定之處分應為無效，依該無效處分而作成之所有權移轉亦應予廢棄，惟拍賣程序業已終結，自不得提起撤銷訴訟，遂提起確認行政處分違法之訴，並聲明求為判決：確認被告對原告105年2月22日所核發之中執戊99年地稅執專字第112942號之第1次拍賣公告暨105年6月3日中執戊99年地稅執專字第112942號之第2次拍賣公告之行政處分均違法。
三、被告則以：㈠依行政執行法第26條規定，有關公法上金錢給付義務之強制執行程序，除行政執行法第二章有特別規定外，應準用強制執行法相關程序之規定。
故就公法上金錢給付義務行政執行事件之不動產執行程序而言，即應準用強制執行法第二章第三節對於不動產之執行程序規定，合先敘明。
㈡被告所為不動產之拍賣程序，通說認係買賣，拍賣公告之性質係要約之引誘，並非行政處分：「依強制執行法所為之拍賣，通說係解釋為買賣之一種，即債務人為出賣人，拍定人為買受人，而以拍賣機關代替債務人立於出賣人之地位。」
（最高法院47年台上字第152號、49年台抗字第83號及80年台抗字第143號民事判例參照）。
復按，「強制執行法關於不動產以投標方法之拍賣，已於第90條規定：投標人願出之最高價額相同者，以當場增加之金額最高者為得標人；
無人增加價額者，以抽籤定其得標人。
即見執行法院初無代債務人同時與多數投標人成立數個不動產買賣契約之意思，應認對於不動產所為標賣之真意，係要約之引誘，應買人之投標，始為要約。」
（最高法院96年度台上字第638號民事判決參照）。
是以公法上金錢給付義務行政執行事件之不動產拍賣程序，係以義務人為出賣人，拍定人為買受人，行政執行分署僅係代替義務人立於出賣人之地位，買賣關係之權利義務歸屬乃存在於義務人（出賣人）與拍定人（買受人）間，而行政執行分署所核發不動產拍賣公告之標賣性質僅係要約之引誘。
又行政執行法上之執行措施，性質上多屬事實行為，不涉及行政實體法上之判斷（最高行政法院94年度判字第1754號行政判決參照）。
查被告就99年度地稅執專字第112942號等義務人陳元生滯欠地價稅行政執行事件所核發105年2月22日中執戊99年地稅執專字第112942號不動產第1次拍賣公告及嗣後之第2次拍賣公告，參照前揭判決要旨，僅係要約之引誘，或係事實行為，並非行政處分，則原告依行政訴訟法第6條規定訴請確認被告所核發105年2月22日中執戊99年地稅執專字第112942號不動產第1次拍賣公告及105年6月3日之第2次拍賣公告之行政處分均違法，訴訟標的於法不合，其訴顯無理由。
㈢原告非系爭拍賣標的之所有權人，並未釋明有何即受確認判決之法律上利益，且強制執行法上之拍賣，其有效與否本屬法律問題，不得以之為確認之訴之標的：又按，「確認之訴非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起。
所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益。」
「確認之訴，除確認證書真偽之訴外，應以法律關係為訴訟標的，此觀民事訴訟法第247條之規定自明。
強制執行法上之拍賣，其有效與否，本屬法律問題，不得以之為確認之訴之標的。」
（最高法院52年台上字第1240號民事判例、最高法院71年度台上字第4281號判決參照）。
查被告就99年度地稅執專字第112942號等行政執行事件義務人所有系爭土地及系爭建物合併拍賣，而原告係於65年取得臺中市○區○○段0○段000○號（門牌號碼：臺中市○區○○路000○0○00號）建物所有權，並非上開系爭拍賣標的之所有權人，其訴請確認被告就系爭拍賣標的所核發系爭拍賣公告1、2均違法究竟有何即受確認判決之法律上利益，未見原告於起訴狀釋明詳盡。
況強制執行法上之拍賣，其有效與否，本屬法律問題，不得以之為確認之訴之標的，故原告訴請確認系爭拍賣公告1、2均違法，亦無理由。
㈣被告就系爭拍賣公告1、2已依法張貼揭示公告，並踐行合法送達程序：依行政執行法第26條及強制執行法第63條、第84條、第113條規定，是以行政執行事件拍賣公告之揭示地點，除行政執行分署外，其他「不動產所在地或其所在地之鄉鎮市（區）公所」可擇一為之。
查被告定於105年5月31日第1次公開拍賣義務人所有系爭拍賣標的，於拍賣期日因無人應買，移送機關亦未到場聲明承受，被告再定於105年8月23日第2次公開拍賣義務人所有系爭拍賣標的，系爭拍賣公告1、2分別於105年2月22日、105年6月17日張貼揭示在被告之公告欄及分別於105年3月3日、105年6月13日揭示於系爭拍賣標的所在地之鄉鎮市（區）公所即臺中市中區區公所，另因義務人已遷居日本，經被告分別以105年2月22日及105年6月3日中執戊99年地稅執專字第00000000號函囑託外交部條約法律司送達至義務人在日本之住居所。
準此，被告除依前揭規定張貼揭示系爭拍賣公告1、2於被告之公告欄及系爭拍賣標的所在地之鄉鎮市（區）公所即臺中市中區區公所外，並囑託送達合法通知義務人，已依法踐行第1次及第2次拍賣系爭拍賣標的之公告、送達程序，符合法定程序，於法尚無不合。
因系爭拍賣標的之第1次拍賣期日均無人到場投標，被告為使坐落系爭土地上之其他建物所有權人有機會知悉系爭拍賣標的之拍賣訊息，藉以促進渠等到場參與投標意願，始派員於105年6月16日下午2時20分前往系爭拍賣標的所在地現場張貼第2次拍賣公告廣為週知，此項公告程序乃係揭示於系爭拍賣標的所在地之鄉鎮市（區）公所以外之其他非法定必要之新增程序，並不影響原先已合法揭示公告之效力。
是原告主張被告未將第1次拍賣公告張貼於系爭不動產所在地及未將拍賣訊息逐戶通知予其他建物所有權人，致系爭拍賣公告1、2程序違法，違反誠實信用原則云云，顯係誤解前揭法令規定，其訴自無理由。
㈤原告是否有優先承買權之適用，屬民事訴訟上之爭執，應由原告提起民事訴訟解決，而非於行政訴訟上主張等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：原告提起確認行政處分違法之訴，是否適法有據？茲論述如下：㈠按行政執行法第9條規定：「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。
前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；
認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。
行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。
但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。」
又上開規定旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，亦經最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議在案。
查本件移送機關以義務人欠繳地價稅，於99年9月間起陸續移送被告執行。
被告就義務人所有系爭土地及系爭建物合併拍賣，嗣由拍定人共同投標應買，並由行政執行官宣布拍定。
原告所有台中市○○路000○0○00號建物坐落系爭土地上，乃於106年8月4日具狀聲明異議，其異議意旨略以：系爭土地及其上建物，係眾人集合資金與建商合作簽立「興建合作商場合約書」，共同購地而興建，然因過去手續嚴謹性不足，訴願人於65年取得臺中市○區○○段0○段00000○000○號建物（門牌號碼：臺中市○區○○路000○0○00號）所有權，並未取得土地之持分，此為原土地所有權人即義務人知之甚詳，因此其於數十年間均未向訴願人主張任何之權利，顯見義務人與訴願人間具有默示之租賃契約存在，另訴願人僅有建物所有權而無系爭土地之應有部分權利，依土地法第104條第1項、民法物權編施行法第8條之5之規定，訴願人具有優先承買權，惟臺中分署於整個拍賣程序前後，均未先通知訴願人可行使優先承買權，即逕行拍定，並核發權利移轉證書，執行程序容有瑕疵，顯有損訴願人之權益，爰提出異議，請求撤銷相關執行拍賣及不動產所有權移轉登記等程序。
被告認原告異議無理由加具意見至執行署，該署亦認其異議無理由，以106年10月12日106年度署聲議字第73號聲明異議決定書，駁回原告之聲明異議。
原告不服，於106年11月7日提起訴願，理由略以：…被告第1次拍賣公告並未通知訴願人等中英大樓住戶，第2次拍賣縱為拍定，亦難謂合法；
臺中分署雖稱於105年6月16日張貼公告，但未見提出有張貼公告及其張貼內容為何之證據；
又中英大樓業經列為危樓，超過7成以上建物所有人之戶籍地已非在該處，亦無實際居住於該處，僅有張貼1次公告，顯無法達到公告周知之目的，所為張貼公告難認合法；
另本件拍賣筆錄之制式例稿，已有「通知優先承買權人陳明是否以同一價格優先承買」之選項，卻未為勾選，顯見係有意不為通知，難認其顯非僅為形式審查，所為與實務習慣及拍賣公告不符等語，經訴願決定駁回後，原告乃以本件拍賣業已執行完畢，原拍賣公告無法撤銷，依行政訴訟法第6條第2項提起確認行政處分違法之訴。
雖其聲明係請求確認原告105年2月22日第1次拍賣公告暨105年6月3日第2次拍賣公告之行政處分均違法。
惟被告之第1次拍賣公告因無人應買，業經被告為第2次公告拍賣而不存在，而第2次拍賣前所為之公告，在於使應買人瞭解拍賣不動產之所在地、種類、實際狀況、占有使用情形，是法院強制執行時所作成之拍賣公告，不因其記載，而發生確定權利義務關係或變更之效果（最高行政法院105年度判字第354號判決參照），且因其公告對象為不特定之多數人，自非屬對具體事件所為決定對外發生單方法律效果之行政處分。
綜觀原告聲明異議、訴願及提起本件訴訟之歷程，應認原告係就被告所為公告拍賣之執行行為不服，而提起本件確認訴訟，而原告亦受拍定人訴請給付不當得利，有臺灣臺中地方法院106年度中簡字第1555號民事簡易判決在本院卷可稽，應認其有即受確認判決之法律上利益，本件爰為實體審理、判決，合先敘明。
㈡次按「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」
、「拍賣公告，應揭示於執行法院及不動產所在地或其所在地之鄉鎮市（區）公所。
如當地有其他習慣者，並得依其習慣方法公告之。」
為行政執行法第26條準用強制執行法第84條第1項所明定。
本件被告定於105年5月31日第1次公開拍賣義務人所有系爭拍賣標的，於拍賣期日因無人應買，移送機關亦未到場聲明承受，被告再於105年8月23日第2次公開拍賣義務人所有系爭拍賣標的，系爭公告1、2分別於105年2月22日、105年6月17日張貼揭示在被告之公告欄及分別於105年3月3日、105年6月13日揭示於系爭拍賣標的所在地之鄉鎮市（區）公所即臺中市中區區公所，此有上揭公告報告及函復在原處分卷二（第82、85、133、138頁）可稽，是依上揭規定，行政執行事件拍賣公告之揭示地點，除行政執行分署外，其他「不動產所在地或其所在地之鄉鎮市（區）公所」可擇一為之，被告所為公告程序，於法自無不合。
原告訴稱被告未將第1次拍賣公告張貼於系爭不動產所在地及未將拍賣訊息逐戶通知予其他建物所有權人，致第1次及第2次拍賣公告程序違法，違反誠實信用原則云云，顯無足採。
㈢復按「（第1項）租用基地建築房屋，出租人出賣基地時，承租人有依同樣條件優先承買之權。
承租人出賣房屋時，基地所有人有依同樣條件優先承買之權。
（第2項）前項情形，出賣人應將出賣條件以書面通知優先承買權人。
優先承買權人於通知達到後10日內未以書面表示承買者，視為放棄。
」、「（第1項）基地出賣時，地上權人、典權人或承租人有依同樣條件優先購買之權。
房屋出賣時，基地所有權人有依同樣條件優先購買之權。
其順序以登記之先後定之。
（第2項）前項優先購買權人，於接到出賣通知後10日內不表示者，其優先權視為放棄。
出賣人未通知優先購買權人而與第三人訂立買賣契約者，其契約不得對抗優先購買權人。」
固為民法第426條之2第1項、第2項、土地法第104條所明定。
惟按對拍定之不動產有無優先承買權，係屬實體上之問題，就此倘有爭執，即應另行提起確認優先承買權存否之訴，要非聲明異議所得解決（最高法院78年度台抗字第40號裁定意旨參照）。
經查本件原告所有前述建物固坐落於系爭土地上，有原告所提建物登記第一類謄本在本院卷可稽，然其於聲明異議、訴願、行政訴訟中，迄未提出對系爭土地有地上權、典權、承租權之任何證明；
況其對系爭土地是否有優先承買權，係屬實體上之問題，對此倘有爭執，即應另行提起確認優先承買權存否之訴，要非聲明異議所得解決，原告執此主張本件公告拍賣之執行程序違法，亦非可採。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分於法並無不合，原告徒執前詞，訴請確認原處分違法，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 5 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 林 靜 雯
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 9 月 10 日
書記官 莊 啟 明
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