臺中高等行政法院行政-TCBA,107,訴,154,20181112,1

臺中高等行政法院裁定
107年度訴字第154號
原 告 楊海燕
訴訟代理人 黃致穎 律師
被 告 國軍退除役官兵輔導委員會

代 表 人 邱國正
訴訟代理人 許博堯 律師
上列當事人間申請放領事件，原告提起行政訴訟，其中關於原告先位聲明第1、2項請求撤銷訴願決定及被告106年5月1日輔事字第1060033452號函，被告就臺中市○○段000○000○號及同市○○段000○號土地，應作成准予放領給原告之行政處分部分，本院裁定如下（另原告備位聲明請求確認原告得請求被告制定保障繼耕人及繼承人放領請求權之法規命令部分，本院另以裁定駁回）：

主 文

本件移送臺灣臺中地方法院。

理 由按行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。

行政訴訟法第12條之2第2項定有明文。

又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。

關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。」

亦經司法院釋字第448號解釋在案。

足徵行政訴訟程序，乃國家司法機關用以解決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序。

至私法上之爭議，則由普通法院審判，非屬行政法院之審判權限。

原告於民國106年4月14日具函被告，以其父楊若松於51年間經被告配耕土地，其為楊若松之繼承人，自有權使用配耕土地，請求放領楊若松配耕臺中市○○段000○000○號及有勝段197地號土地（下稱系爭3筆土地）予原告，經被告於106年5月1日以輔事字第1060033452號函（下稱被告106年5月1日函）復原告後，原告不服，提起訴願經行政院107年4月18日院臺訴字第1070169942號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

原告起訴主張略以：依司法院釋字第115號解釋意旨，放領土地乃屬國家公權力的行使，又依國軍退除役官兵輔導條例第7條規定，可知榮民本得依該條請求放領土地，而被告自90年起即承認原告之父從57年起即取得放領之公法上請求權，且此請求權本可繼承。

而系爭3筆土地是在57年由測量總隊完成測量、登錄，並於日後由被告所分割，則依行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法第5條及被告90年4月30日（九十）輔肆字第0659號函意旨，系爭3筆土地於57年完成登錄，並於77年間由被告重申已符合放領要件，故原告之父於該年起即取得放領請求權。

再者，被告所屬武陵農場75年間承認原告之母姚麗娟具墾員身分，被告77年（77）輔肆字第1326號函，承認原告之母有權取得配耕土地所有權狀及其下一代對原配耕土地有繼耕權，則原告不僅取得繼耕權，亦取得附隨繼耕所生的申請配領土地之權。

況原被告間的法律關係，容有雙階理論的適用，原告爭執者屬前階段即原告是否符合放領系爭3筆土地之資格，被告否准放領系爭3筆土地予原告等公法上法律關係，則被告所稱民事判決認定原告之母不具墾員身分部分，然民事判決無從對公法上的法律關係作出任何具有拘束力的認定。

故原告自得向被告請求作成准予放領系爭3筆土地予原告之行政處分，被告106年5月1日函否准原告之申請，於法有違。

爰以先位聲明第1、2項請求：㈠撤銷訴願決定及被告106年5月1日函。

㈡被告就系爭3筆土地，應作成准予放領給原告之行政處分。

按基於國家對人民負有生存照顧之義務，改善社會成員之生存環境及生活條件，是在早年政府播遷來臺之時，為使孤苦無依之榮民得有穩定經濟收入來源，藉以提升生活品質，便將部分公有土地分配予榮民耕作或開墾，政府此一配耕或配墾土地行為，應屬行政法中給付行政之私經濟行政範疇。

私經濟行政亦可稱國庫行政，指國家並非基於公權力主權地位行使其統治權，而係基於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行為。

關於私經濟行政之事項，屬於私法之範疇，亦即行政機關私經濟活動所生之法律關係及一切爭執，均應適用私法之規定並循民事訴訟途徑處理。

司法院釋字第457號解釋亦謂：「行政院國軍退除役官兵輔導委員會發布之『本會各農場有眷場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點』，固係基於照顧榮民及其遺眷之生活而設，第配耕國有農場土地，為對榮民之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間。

受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。

配耕榮民死亡或借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收回耕地，俾國家資源得合理運用。

主管機關若出於照顧遺眷之特別目的，繼續使其使用、耕作原分配房舍暨土地，則應考量眷屬之範圍應否及於子女，並衡酌其謀生、耕作能力，是否確有繼續輔導之必要，依男女平等原則，妥為規劃。

……」足見無償配耕或配墾土地係屬國家私經濟行政行為，乃民法上之使用借貸法律關係，必須適用私法之規定，雖配耕機關另設有一定條件下，配耕員死亡後方得由遺眷繼耕等照顧榮民及遺眷之措施，要於原存在之使用借貸關係不生影響（最高行政法院100年度判字第233、1622號判決意旨參照）。

經查，被告106年5月1日函係以：「說明二、……惟為照顧場員遺眷生活，本會函頒『國軍退除役官兵輔導委員會各農場有眷場員亡故後，其遺眷申辦繼耕作業要點』作為審核輔導遺眷繼耕之依據。

三、臺端令先君楊若松亡故後，已由其遺眷合意推派臺端令先堂姚麗娟申辦繼耕，並經本會核定准予繼耕在案。

因臺端令先堂身分為繼耕人，並非場員本人，自不得據以申請繼耕。

……」等語，依前開說明，本件土地配耕係屬國家私經濟行政行為，其性質屬私法關係，場員楊若松雖已死亡，遺眷即原告得否繼耕，要於原存在之使用借貸關係不生影響，其爭執應循民事訴訟途徑解決，行政法院應無受理權限，依行政訴訟法第12條之2第2項規定，應將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。

因此，被告基於繼耕作業要點相關規定，與原告間是否成立原告得繼耕系爭3筆土地之關係，既屬私法關係，被告106年5月1日函覆原告不得繼耕之書函，其性質僅屬單純之事實敘述及理由說明，並不因該項敘述或說明而生公法上之法律效果，核非行政處分，訴願決定以被告106年5月1日函非屬行政處分，原告對之提起訴願於法不合，而為不受理，即屬適法。

原告雖以司法院釋字第115號解釋意旨，主張其具放領系爭3筆土地之公法上請求權，被告106年5月1日函為行政處分，原告得請求被告就系爭3筆土地應作成准予放領給原告之行政處分等語，然觀諸司法院釋字第115號解釋（本院卷第253至254頁），乃針對「政府實施耕者有其田條例所為之耕地徵收與放領」，認屬公法爭議得循行政爭訟程序請求救濟，且該解釋理由書業已敘明「政府依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收或放領，均係基於公權力行為」，核與本件爭議係屬行政機關代表國庫將公有財產即土地配耕或配墾之民法上使用借貸，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，其二者性質不同，自難以上開司法院不同性質之解釋援引於本案予以適用。

至本件系爭3筆土地配耕既屬國家對國有土地為使用借貸之私經濟行為，自無適用雙階理論之餘地，尚難以我國政府採購及國民住宅爭議有採如雙階理論作行政及民事救濟之分界即可無限延伸所有行政機關對外為契約行為均應比照適用。

原告主張，要屬誤解公私法之區分，均無可採。

綜上所述，兩造間就系爭3筆土地是否成立繼耕之法律關係，核屬民事事件，應向普通法院訴請裁判，本院對之均無審判權，自不得提起行政訴訟。

從而，原告向本院提起本件行政訴訟，其中先位聲明第1、2項請求：㈠撤銷訴願決定及被告106年5月1日函。

㈡被告就系爭3筆土地，應作成准予放領給原告之行政處分部分，均難謂合法。

又按民事訴訟法第2條第1項、第10條第2項及第21條之規定，以中央或地方機關為被告時，由該機關所在地；

其他因不動產涉訟者，得由不動產所在地之法院管轄；

若被告住所、不動產所在地，跨連或散在數法院管轄區域內者，各該法院俱有管轄權。

查原告請求被告應放領系爭3筆土地給己，雖係基於使用借貸關係請求，然原告請求所有放領使用之系爭3筆土地，位於臺中市，為臺灣臺中地方法院轄區；

而被告之公務所在地設於臺北市，為臺灣臺北地方法院轄區。

經本院函詢兩造若移轉管轄之意見（同卷第237、239頁）後，被告具狀陳明本件若移轉管轄，請求土地坐落之臺灣臺中地方法院管轄（同卷第247、257頁），而原告仍執前開見解，稱本院始有管轄權等語（同卷第251頁）。

據此，本院認本件應以系爭3筆土地所在之臺灣臺中地方法院管轄為適當，爰依行政訴訟法第12條之2第2項前段及民事訴訟法第10條第2項規定，依職權將本件訴訟移送於有審判權之臺灣臺中地方法院。

至原告其餘實體上理由之爭執，本院即無再予論述之必要，併此敘明。

依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 107 年 11 月 12 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 林 靜 雯
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 11 月 12 日
書記官 黃 靜 華