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臺中高等行政法院判決
107年度訴字第215號
107年12月13日辯論終結
原 告 劉松宜
訴訟代理人 徐松龍 律師
被 告 南投縣政府
代 表 人 林明溱
訴訟代理人 簡俊佑
楊世豪
蔡淑玲
上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國107年5月23日台內訴字第1070025220號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣南投縣草屯鎮公所（下稱草屯鎮公所）於民國（下同）104年2月12日向被告查報，原告未經申請核准，擅自起掘先人（劉杞在）骨骸，並於104年1月7日在南投縣草屯鎮第13公墓（下稱第13公墓）完成施設新墳遷葬，此撿骨再葬行為，已違反殯葬管理條例第70條規定，案經被告審認原告確有上開起掘異地遷葬情事，違反殯葬管理條例第70條規定，乃依同條例第83條規定，以104年4月21日府民業字第1040075021號裁處書（第1次裁處）處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨骸存放設施。
嗣原告未於期限內改善，被告再以104年12月17日府民業字第1040251753號裁處書（第2次裁處）處原告6萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨骸存放設施。
原告不服第2次裁處，提起訴願，經內政部105年3月22日台內訴字第1050013610號訴願決定駁回在案。
被告又於105年8月1日至原告起掘異地遷葬位置會勘，發現原告仍未將其先人骨骸遷移至合法骨骸存放設施，乃以105年8月15日府民業字第1050166721號裁處書（第3次裁處）處原告9萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨骸存放設施。
其後，被告分別於106年3月2日及106年9月28日再至原告起掘異地遷葬位置會勘，發現原告仍未將其先人骨骸遷移至合法骨骸存放設施，乃以106年10月6日府民業字第1060212319號函通知原告陳述意見，原告以106年10月20日陳情函陳述意見，案經被告審認原告起掘異地遷葬先人骨骸於第13公墓，前經3次裁處並限期改善，於106年3月2日及106年9月28日現場勘查，仍未依限改善，違反殯葬管理條例第70條規定，遂再依同條例第83條及南投縣政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準第2點及附表規定，以107年2月12日府民業字第1060224606號裁處書（下稱原處分）處原告12萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨骸存放設施。
原告不服，提起訴願，遭內政部決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：1.就殯葬管理條例第70條之規定，原告之行為不該當「起掘」之定義：⑴詳究殯葬管理條例第70條之立法意旨，乃因起掘棺木之行為，屬重大侵害該墓主宗教信仰自由及財產權之情事，與善良傳統之民情風俗背道而馳，故行政機關對此須嚴格依法（包括實體法及行政程序法）為之；
然原告所為之修繕祖墳，實與該條「起掘」之定義，截然不同，因先人劉杞在於48年過世後即葬於此公墓迄今，墓園係於本條例施行前依法設置，現因墓地年久失修且經多次地震後嚴重毀損並出現滲水，陽世子孫遵從長者遺囑不得置放於納骨塔，乃依殯葬管理條例第71條作墳墓之整修，以慰先人在天之靈，無增加高度或擴大面積。
⑵按殯葬管理條例第71條第1項規定：「本條例施行前依法設置之私人墳墓及墳墓設置管理條例施行前既存之墳墓，於本條例施行後僅得依原墳墓形式修繕，不得增高度及擴大面積。」
原告因先人墳墓外觀年久失修，幾番地震後遭受嚴重破壞，原告加以修繕，並非重新起掘已埋葬之「骨灰或骨骸」，並無擴大墓基。
若謂何以未將之放入同樣位置之舊墓？著實因舊墓嚴重毀損根本無法將骨灰再行放入。
況且原告僅將之稍加移動，與舊墓所離不遠，如欲再行放入舊墓，其修繕工程浩大，所費不貲，原告經濟狀況不佳，著實難以負擔，被告之要求強人所難，也無處罰之必要，原告修繕墳墓行為，並未具備「起掘骨骸」之要件，實不該當第70條所謂「骨灰或起掘之骨骸除本條例另有規定外，應存放於骨灰（骸）存放設施或火化處理」之規定，該條文係指已埋葬之「骨灰或骨骸」經起掘後，應存放於骨灰（骸）存放設施或火化處理之情事。
2.基於信賴保護原則，被告不得依殯葬管理條例第83條規定裁罰原告12萬元：⑴按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」
此即行政法上信賴保護原則，是所有行政行為之指導原則。
原告已表示因祖墳年代久遠及九二一大地震墓碑嚴重毀壞，又經先人指示，該墳地陰濕先人居不安宜，希望盡速就地（第13公墓）整修，且再三交代不得遷於塔位。
原告整修前曾請示過相關行政人員，其明白向原告言明因該墓地於殯葬管理條例立法前便已存在，可整修之，並無違反該條例之情事，原告因此才進行整修祖墳，原告就此得主張信賴保護原則。
⑵原處分及訴願決定顯與該名行政人員告知原告所言不一，有違反法安定性及信賴保護原則。
怎可僅因個別行政人員對該法律見解不一，進而影響人民之權益，使其遭受不可預見之損害？3.行政機關應盡行政程序法第165條行政指導之責：⑴依據行政程序法第165條規定，行政指導是行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。
行政指導最大功能，在於補足法律未規定或規定不足之處，使行政機關能機敏的對應行政需要，以落實行政責任。
⑵原告既非處理相關事務之行政人員，依一般經驗法則，竟被課予須了解殯葬管理條例詳細內容之義務，實應由相關行政人員確切了解該規定內容，並盡行政指導之責，促請特定人為一定行為或不行為，否則一般人因不了解條文規定，情急之下誤聽旁人意見，並繳交罰鍰數次，若行政人員能盡指導之責，便不會使原告因不諳法律而遭被告連續處罰。
4.法律不外乎人情，原告及妻子目前均無收入，經濟狀況不佳，妻子長期洗腎且剛完成肝臟移植手術，平日僅靠他人接濟維持生計，已無力繳交罰鍰，原告僅為盡孝道，原處分及訴願決定裁處原告12萬元，顯有違誤等語。
㈡聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：1.原告主張其僅將墳墓稍加移動，與舊基所離不遠云云，惟按殯葬管理條例第71條規定：「本條例施行前依法設置……既存之墳墓，於本條例施行後僅得依原墳墓形式修繕，不得增加高度及擴大面積。」
已載明僅能「原墳墓」進行修繕，不得另擇公墓其他空地及他處造墳或有起掘再葬之行為；
本案經草屯鎮公所查報，被告前於104年2月26日會同原告及公所共同會勘，依實地情形及公所查核之相關佐證資料及照片，向原告告知本案已違反殯葬管理條例第70條規定，原告當場表示：「劉杞在祖墳係草屯鎮原第13公墓於殯葬管理條例前既存之祖墳，因原地破損及有蔭屍情形，已無法在原地整修，又指示不能移至塔，故於旁擇一處整修。」
且該日會勘後，公所巡墓員引導查勘故劉杞在墳墓原址，查證原墓已起掘並異地造墳之事證明確，與原告所陳僅就墳墓外觀進行修繕，並非重新起掘埋葬之骨灰或骨骸之陳述不符。
2.原告主張其曾請求過相關行政人員，表示可整修之，才進行整修祖墳乙事，則原告何以未整修既存之原墳墓，卻在墳墓旁擇一空地另造新墓？草屯鎮公所於原告易地造墳過程即予以多次告知該行為係屬違法並予制止，原告仍置之不理，經公所前於103年12月15日以草鎮民字第1030036982號函告知原告係「撿骨再葬、易地重新造墳」之違規行為，再於104年1月8日以草鎮民字第1040000525號函限期回復原狀，並告知已違反殯葬管理條例第29條及第70條等規定，原告所陳顯無理由。
3.原告於公墓他處重造新墳墓，並將原既有墳墓先人遺骸起掘，埋葬於新墳之行為確已違反殯葬管理條例第70條「骨灰或起掘之骨骸除本條例另有規定外，應存放於骨灰（骸）存放設施或火化處理」之規定，被告依同條例第83條及「南投縣政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準」等相關規定裁罰並予以限期改善，惟經多次處分及限期改善期限屆滿後仍未改善，被告依法行政核實論處，並無違法等語。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：㈠原告是否有「撿骨再葬、易地重新造墳」之行為，而違反殯葬管理條例第70條「骨灰或起掘之骨骸應存放在骨灰（骸）存放設施或火化處理」之規定？㈡原告主張基於信賴保護原則，被告不得依殯葬管理條例第83條裁罰原告，是否有理由？㈢被告以原處分裁罰原告12萬元，並命限期6個月內改善，是否適法？
五、本院之判斷：㈠前提事實：草屯鎮公所於104年2月12日向被告查報，原告未經申請核准，擅自起掘先人（劉杞在）骨骸，並於104年1月7日在南投縣草屯鎮第13公墓（下稱第13公墓）完成施設新墳遷葬，此撿骨再葬行為，已違反殯葬管理條例第70條規定，案經被告審認原告確有上開起掘異地遷葬情事，違反殯葬管理條例第70條規定，乃依同條例第83條規定，以104年4月21日府民業字第1040075021號裁處書（第1次裁處）處原告3萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨骸存放設施；
嗣原告未於期限內改善，被告再以104年12月17日府民業字第1040251753號裁處書（第2次裁處）處原告6萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨骸存放設施，原告不服第2次裁處，提起訴願，經內政部105年3月22日台內訴字第1050013610號訴願決定駁回在案；
被告又於105年8月1日至原告起掘異地遷葬位置會勘，發現原告仍未將其先人骨骸遷移至合法骨骸存放設施，乃以105年8月15日府民業字第1050166721號裁處書（第3次裁處）處原告9萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨骸存放設施；
其後，被告分別於106年3月2日及106年9月28日再至原告起掘異地遷葬位置會勘，發現原告仍未將其先人骨骸遷移至合法骨骸存放設施，乃以106年10月6日府民業字第1060212319號函通知原告陳述意見，原告以106年10月20日陳情函陳述意見，案經被告審認原告起掘異地遷葬先人骨骸於第13公墓，前經3次裁處並限期改善，於106年3月2日及106年9月28日現場勘查，仍未依限改善，違反殯葬管理條例第70條規定，遂再依同條例第83條及南投縣政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準第2點及附表規定，於107年2月12日以原處分處原告12萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨骸存放設施；
原告不服，提起訴願，遭內政部決定駁回等情，為兩造所不爭執，且有被告第1次裁處書、第2次裁處書、內政部105年3月22日台內訴字第1050013610號訴願決定、105年8月1日會勘紀錄表、第3次裁處書、106年3月2日及106年9月28日會勘紀錄表、原處分函文及訴願決定等件資料影本附卷可證（本院卷第67-164頁），此部分事實堪以認定。
㈡原告確實有「撿骨再葬、易地重新造墳」之行為，違反殯葬管理條例第70條「骨灰或起掘之骨骸應存放在骨灰（骸）存放設施或火化處理」之規定：1.殯葬管理條例第2條第6款規定：「本條例用詞，定義如下：……六、骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。」
第70條規定：「埋葬屍體，應於公墓內為之；
骨灰或起掘之骨骸除本條例另有規定外，應存放於骨灰（骸）存放設施或火化處理；
火化屍體，應於火化場或移動式火化設施為之。」
第71條第1項規定：「本條例施行前依法設置之私人墳墓及墳墓設置管理條例施行前既存之墳墓，於本條例施行後僅得依原墳墓形式修繕，不得增加高度及擴大面積。」
2.經查，被告於104年2月26日上午10時許派員會同原告會勘現場時，原告陳稱：「劉公杞在祖墳係為草屯鎮原第13公墓於殯葬管理條例前既存之祖墳，因原地破損及有蔭屍情形，已無法在原地整修，又指示不能移至塔，故於旁擇一整修。」
等語，有會勘紀錄表附卷為證（訴願卷第54頁）。
又原告於起訴狀亦自陳其先人舊墓嚴重毀損無法再將骨骸置入，故將之稍加移動，新墳與舊墓所離不遠等語。
此外，另有被告提出之新、舊墳墓照片附卷可資佐證（本院卷第171頁）。
綜合上情，堪認原告確實有「撿骨再葬、易地重新造墳」之行為，而不符合殯葬管理條例第71條第1項「依原墳墓形式修繕，不得增加高度及擴大面積。」
之規定，已違反殯葬管理條例第70條「骨灰或起掘之骨骸應存放在骨灰（骸）存放設施或火化處理」之規定。
3.另觀之草屯鎮公所103年12月15日草鎮民字第1030036982號函記載：「二、按殯葬管理條例第71條規定如下：本條例施行前依法設置之私人墳墓及墳墓設置管理條例施行前既存之墳墓，於本條例施行後僅得依原墳墓形式修繕，不得增加高度及擴大面積。
三、依前述規定，墳墓設置管理條例於72年11月11日施行，故申請修繕既存墳墓，須於72年11月11日以前依法設置之墳墓，始得申請墳墓修繕。
四、台端日前向本所詢問有關修繕墳墓規定，當時即已告知墳墓須於72年以前設置，且修繕僅得依原墳墓形式修繕，不得增加高度及擴大面積，更不得有撿骨再葬情形。
五、本所公墓巡查員於本（103）年11月28日發現第13公墓有一處墓地正在進行整地，即告知造墓工人本案未經核准不得擅自施工，便令其立即停工。
惟至12月7日（星期日）該處墓地仍繼續施工，公墓巡查員即向派出所報案，且目前前已完成備案程序。
六、台端於12月8日（星期一）向本所洽辦墳墓修繕申請，但台端無法提出原墓地照片佐證，並稱當年先祖父即葬於現地。
然本所公墓巡查員於12月9日（星期二）在第13公墓他處（如照片），發現有一座舊墳（亡者：劉杞在），經比對二者現場，其舊墓地周圍環境與目前新造墳墓位置顯然不同。
因此，本案並非如台端所言為就地整修，而是易地重新造墳，且台端未經申請核准擅自造墳，涉有侵占罪責。
而將來若有撿骨再葬之情事，亦違反殯葬管理條例第70條規定，應依同條例第83條規定處罰。
七、綜上所述，台端所請歉難照准，茲檢還戶籍（除戶）謄本1份，並請台端依殯葬管理條例第70條規定，應將骨灰（骸）存放於骨灰（骸）存放設施或火化處理，且不得有撿骨再葬之行為，以免觸法受罰。」
等語（本院卷第67、68頁），亦足以證明原告確實有「撿骨再葬、易地重新造墳」之行為。
㈢原告主張基於信賴保護原則，被告不得依殯葬管理條例第83條裁罰原告，並不可採：1.原告主張適用信賴保護原則，無非係以原告整修前曾請示過相關行政人員，其明白向原告言明因該墓地於殯葬管理條例立法前便已存在，可整修之，並無違反該條例之情事，原告因此才進行整修祖墳等情，為其論據。
2.綜觀上開草屯鎮公所103年12月15日草鎮民字第1030036982號函，及104年2月26日被告派員會勘現場時，草屯鎮公所人員陳稱：「本所於該墳墓施作前，已充分告知相關法律規定，惟當事人均不聽勸阻執意施工。」
等語（訴願卷第54頁）。
可知，草屯鎮公所人員應係告知「墳墓須於72年以前設置，且修繕僅得依原墳墓形式修繕，不得增加高度及擴大面積，更不得有撿骨再葬情形。」
，而非告知得撿骨重造新墳。
而且，草屯鎮公所公墓巡查員於103年11月28日發現原告僱用之造墓工人在第13公墓進行墓地整地時，即當場告知造墓工人本案未經核准不得擅自施工，令其立即停工，足證原告主張其係信賴相關行政人員告知可整修之云云，顯與事實不符，自不可採。
㈣被告以原處分裁罰原告12萬元，並命限期6個月內改善，並無違法：1.殯葬管理條例第83條規定：「墓主違反第40條第2項或第70條規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期改善；
屆期仍未改善者，得按次處罰；
必要時，由直轄市、縣（市）主管機關起掘火化後為適當之處理，其所需費用，向墓主徵收。」
南投縣政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準第2點：「違反本條例之裁罰基準如附表。」
附表規定：「第43項次：違反事實：骨灰或起掘之骨骸除本條例另有規定外，未存放於骨灰（骸）存放設施或火化處理者。
違反法條：第70條。
……違規情節/次數：……第4次：一、未涉私權糾紛者，經第3次罰鍰後屆期仍未改善者，罰鍰12萬元，並限期6個月內改善。
……」2.經查，原告違反殯葬管理條例第70條之規定，前經被告依同條例第83條規定，於104年4月21日第1次裁處3萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨骸存放設施；
因原告未於期限內改善，被告再於104年12月17日第2次裁處6萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨骸存放設施；
嗣因原告仍未依限完成改善，被告又105年8月15日第3次裁處9萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨骸存放設施等情，為原告所不爭執，且有被告第1次裁處書、第2次裁處書及第3次裁處書附卷為證。
其後，被告分別於106年3月2日及106年9月28日再至原告起掘異地遷葬位置會勘，發現原告仍未將其先人骨骸遷移至合法骨骸存放設施，乃以106年10月6日府民業字第1060212319號函通知原告陳述意見，原告以106年10月20日陳情函陳述意見，案經被告審認原告起掘異地遷葬先人骨骸於第13公墓，前經3次裁處並限期改善，於106年3月2日及106年9月28日現場勘查，仍未依限改善，違反殯葬管理條例第70條規定，遂再依同條例第83條及南投縣政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準第2點及附表規定，於107年2月12日以原處分裁處原告12萬元罰鍰，並限期文到6個月內遷移至合法骨灰（骸）存放設施，於法並無違誤。
原告經草屯鎮公所勸止無效，又經被告先後三次裁處罰鍰並命限期改善，仍未遵期改善，主觀上顯屬故意為之，自應受罰。
㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併此敘明。
六、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 陳 文 燦
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
書記官 林 昱 妏
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