臺中高等行政法院行政-TCBA,107,訴,38,20180614,1

臺中高等行政法院裁定
107年度訴字第38號
107年5月31日辯論終結
原 告 尤柄鈔

黃振榮

黃瑞發

共 同
訴訟代理人 吳建民 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
訴訟代理人 侯志翔 律師
上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。

（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。

（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。

但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」

「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

分別為行政訴訟法第6條第1項至第3項及第107條第1項第10款所明定。

又行政訴訟法第6條第1項規定提起確認行政處分無效訴訟，係以行政處分存在為前提。

另依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項之規定，所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

至行政機關所為之措施，若係單純之事實敘述、通知或理由之說明，既不因該項敘述、通知或說明而生法律效果，自非行政處分。

是以，人民如對於行政機關所為非屬行政處分之措施或其他意思表示提起確認行政處分無效訴訟，即屬起訴不備其他要件，且其情形又不能補正，行政法院自應以裁定駁回。

二、次按，文化資產保存法第3條第1款第1目規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：（一）古蹟：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之建造物及附屬設施。

……」第4條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為文化部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。

但自然地景及自然紀念物之中央主管機關為行政院農業委員會（以下簡稱農委會）。」

第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。

（第2項）前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」

第17條規定：「（第1項）古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定3類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。

直轄市定、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。

（第2項）建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，主管機關應依法定程序審查之。

（第3項）中央主管機關得就前2項，或接受各級主管機關、個人、團體提報、建造物所有人申請已指定之直轄市定、縣（市）定古蹟，審查指定為國定古蹟後，辦理公告。

（第4項）古蹟滅失、減損或增加其價值時，主管機關得廢止其指定或變更其類別，並辦理公告。

直轄市定、縣（市）定者，應報中央主管機關核定。

（第5項）古蹟指定基準、廢止條件、申請與審查程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」

第20條規定：「（第1項）進入第17條至第19條所稱之審議程序者，為暫定古蹟。

（第2項）未進入前項審議程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人。

（第3項）暫定古蹟於審議期間內視同古蹟，應予以管理維護；

其審議期間以6個月為限；

必要時得延長1次。

主管機關應於期限內完成審議，期滿失其暫定古蹟之效力。

（第4項）建造物經列為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給與合理補償；

其補償金額以協議定之。

（第5項）第2項暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法，由中央主管機關定之。」

第23條規定：「（第1項）古蹟之管理維護，指下列事項：一、日常保養及定期維修。

二、使用或再利用經營管理。

三、防盜、防災、保險。

四、緊急應變計畫之擬定。

五、其他管理維護事項。

（第2項）古蹟於指定後，所有人、使用人或管理人應擬定管理維護計畫，並報主管機關備查。

（第3項）古蹟所有人、使用人或管理人擬定管理維護計畫有困難時，主管機關應主動協助擬定。

（第4項）第1項管理維護辦法，由中央主管機關定之。」

第27條第1項及第3項規定：「（第1項）因重大災害有辦理古蹟緊急修復之必要者，其所有人、使用人或管理人應於災後30日內提報搶修計畫，並於災後6個月內提出修復計畫，均於主管機關核准後為之。

……（第3項）前2項規定，於歷史建築、紀念建築及聚落建築群之所有人、使用人或管理人同意時，準用之。」

同法施行細則第2條規定：「本法第3條第1款第1目、第2目及第3目所定古蹟、歷史建築及紀念建築，包括祠堂、寺廟、教堂、宅第、官邸、商店、城郭、關塞、衙署、機關、辦公廳舍、銀行、集會堂、市場、車站、書院、學校、博物館、戲劇院、醫院、碑碣、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑、產業及其他設施。」

第15條第1項規定：「本法第14條第1項、第43條第1項、第60條第1項、第65條第2項、第79條第1項、第89條第1項及第95條第1項所定主管機關普查或接受個人、團體提報具文化資產價值或具保護需要之文化資產保存技術及其保存者，主管機關應依下列程序審查：一、現場勘查或訪查。

二、作成是否列冊追蹤之決定。」

第18條規定：「本法第20條第1項所定審議程序之起始時間，以主管機關辦理現場勘查通知書發文日起算。」

再依文化資產保存法第17條第5項授權訂定之古蹟指定及廢止審查辦法第4條規定：「（第1項）主管機關為古蹟之指定，依下列程序為之：一、現場勘查。

二、經審議會審議並作成指定處分之決議。

三、作成指定處分，辦理公告，並通知申請人或處分相對人。

四、直轄市、縣（市）主管機關指定者，報中央主管機關備查。

（第2項）主管機關於審議會作成前項第二款決議前，得召開公聽會或說明會。」

準此，古蹟指定處分性質上係對物之處分，此指定處分之作成，得由主管機關普查或接受個人、團體提報，亦得由建造物所有人向主管機關申請指定。

主管機關於受理提報或申請後，原則上均應依法定程序辦理現場勘查或訪查、審議並作成指定處分之決議、辦理公告，乃至報中央主管機關備查。

三、又前揭文化資產保存法第20條原為94年2月5日修法時增訂，原為第17條，105年7月27日修法時改列為第20條，其立法理由謂：「邇來發生許多具古蹟價值之建造物於指定前或指定審查作業進行中，其所有人為抗拒古蹟之指定，而在短時間內將古蹟拆毀之情事，如北投榖倉、大稻埕李春生教會等，導致文化資產之損害，爰新增有關暫定古蹟之規定，以保全文化資產。」

對於已進入文化資產審議程序者，賦予「暫定古蹟」之法律效果，以保全文化資產，不被有心人士惡意破壞。

此條文僅係法律對於「暫定古蹟」所為有關構成要件及其法律效果之規定。

依照文化資產保存法第20條第3項規定，暫定古蹟於審議期間內視同古蹟，應予以管理維護，其審議期間以6個月為限，必要時得延長1次，主管機關應於期限內完成審議，期滿失其暫定古蹟之效力；

另同條第4項規定，建造物經列為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給與合理補償，其補償金額以協議定之，已課予「暫定古蹟」建築物所有人、使用人或管理人一定權利及義務。

然在具體事件當中是否因此發生上開「暫定古蹟」之權利義務關係，尚待行政機關依照法律規定進行相關公權力措施及通知，始對外發生法律效果，而有行政處分之性質，此觀前揭文化資產保存法施行細則第18條規定，本法第20條第1項所定審議程序之起始時間，以主管機關辦理現場勘查通知書發文日起算，其立法理由謂：「……二、依古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群之指定或登錄審議程序，古蹟指定及廢止審查辦法第4條、歷史建築紀念建築登錄及廢止審查辦法第4條、聚落建築群登錄及廢止審查辦法第3條規定，主管機關為指定或登錄之法定審查程序，係以『現場勘查』為起始程序。

三、為明確規範本法第20條第1項所稱進入前述文化資產指定或登錄審議程序之起始日，爰以前述『現場勘查』之書面通知發文日，作為進入審議程序之起始日，俾使同條第3項暫定古蹟期間之起算有所準據，以落實前述文化資產之審議及保護工作。」

顯見「暫定古蹟」之行政行為，仍需有對外發生法律效果之作用始能完備其為行政處分之內涵，並非謂行政機關內部一啟動文化資產審議程序，未經對外作用即可發生法律效果，否則如何保障權利人之權益？又如何啟動前揭權利義務之規制效力？是被告主張「所稱『進入文化資產審議程序者為暫定古蹟』乃法律直接賦予暫定古蹟地位之效果，並非基於被告106年9月12日府授文資字第1060313907號函單方意思表示所直接發生之法律效果，與行政處分之定義，尚屬有間。」

云云，應有誤解，洵非可採。

四、被告前以民國（下同）106年6月29日府授文資字第1060223282號函（參見本院卷第61頁，下稱106年6月29日函）通知原告啟動「鹿港金銀廳」（建物門牌號碼為彰化縣○○鎮○○里○○路00巷00號，下稱系爭建物）指定古蹟之文化資產審議程序，並訂於106年6月29日下午5時辦理文化資產現場勘查，且於說明欄揭示系爭建物係依文化資產保存法第20條第1項規定，進入古蹟之文化資產審議程序，並於106年6月29日起列為暫定古蹟。

惟因該現場勘查時間過於匆促，為求程序周延，並保障原告參與權益，故嗣後未依該函所訂勘查時間至現場勘查，被告另以106年8月18日府授文資字第1060286075號開會通知單（參見本院卷第65頁，下稱106年8月18日函）通知原告將於106年8月25日召開系爭建物之文化資產審議程序現場勘查會議，並於備註欄告知原告本案係依文化資產保存法第17條規定辦理審議程序，依同法第20條第1項規定，為暫定古蹟等語。

隨後於現場勘查會議結束後，被告復以106年9月12日府授文資字第1060313907號函（參見本院卷第93頁，下稱系爭函文），檢送106年8月25日文化資產審議程序現場勘查會議紀錄，並重申本案已進入審議程序，依文化資產保存法第20條第1項規定，為暫定古蹟等語。

又原告就前揭106年6月29日函另案提起行政救濟（本院106年度訴字第426號），被告乃於106年11月30日以府授文資字第1060413498號函（參見本院卷第63頁，下稱106年11月30日函），依行政程序法第117條規定撤銷106年6月29日函。

原告不服系爭函文，遂提起本件確認行政處分無效之訴。

五、經查，被告先以106年6月29日函通知原告啟動「鹿港金銀廳」指定古蹟之文化資產審議程序，並訂於106年6月29日下午5時辦理文化資產現場勘查，且於說明欄揭示系爭建物係依文化資產保存法第20條第1項規定，進入古蹟之文化資產審議程序，並於106年6月29日起列為暫定古蹟，依照首揭說明，應認該函文係屬發生「暫定古蹟」法律效果之行政處分。

雖嗣後被告另以106年8月18日函通知原告將於106年8月25日召開系爭建物之文化資產審議程序現場勘查會議，並於備註欄告知原告本案係依文化資產保存法第17條規定辦理審議程序，依同法第20條第1項規定，為暫定古蹟等語，而發生前後針對同一原因事實作成相同處分之情形。

然此部分經被告說明係因原訂106年6月29日下午5時至該現場勘查時間過於匆促，為求程序周延，並保障原告參與權益，故未依該函所訂勘查時間至現場勘查等語（參見本院卷第83頁）。

顯見，被告有就本件系爭建物指定古蹟之文化資產審議程序之具體事件，重新使其發生「暫定古蹟」之法律效力，而為新的行政處分之意，此觀被告嗣後未依該函所訂勘查時間至現場勘查，乃依行政程序法第117條規定，另以106年11月30日函撤銷106年6月29日函之意旨即可知。

是以，本件即應以106年8月18日函為最終發生系爭建物經啟動文化資產審議程序而有「暫定古蹟」法律效果之行政處分。

從而，被告於現場勘查會議結束後，復以系爭函文，檢送106年8月25日文化資產審議程序現場勘查會議紀錄，並重申本案已進入審議程序，依文化資產保存法第20條第1項規定，為暫定古蹟等語，乃係被告基於主管機關立場，將系爭文化資產審議程序現場勘查會議紀錄送達原告及相關人員，並未對原告法律上之權利義務產生任何規制作用，核其性質屬觀念通知，揆諸前揭說明，自非屬行政處分。

原告起訴請求確認系爭函文為無效之行政處分，揆諸上開規定及說明，自屬於法不合，應予駁回。

又本件已因原告起訴不合法，欠缺實體判決要件，應予程序上駁回，自無從就原告起訴主張之實體上理由為審究，併此敘明。

六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 陳 文 燦
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
書記官 許 巧 慧