臺中高等行政法院行政-TCBA,107,訴,45,20180508,1

臺中高等行政法院裁定
107年度訴字第45號
原 告 吳佳縉


訴訟代理人 林見軍 律師
被 告 財政部國有財產署中區分署

代 表 人 吳文貴
訴訟代理人 鄭晃奇 律師
上列當事人間請求讓售國有土地事件，原告不服財政部中華民國106年12月13日台財法字第10613951520號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文

本件移送臺灣臺中地方法院。

理 由

一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」

、「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」

行政訴訟法第2條、第12條之2第2項前段分別定有明文。

是得提起行政訴訟請求救濟者，限於公法上之爭議；

至私法上爭議，由民事法院審判，非屬行政法院之審判權限，倘向行政法院起訴，行政法院應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。

次按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。

關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。

行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」

亦經司法院釋字第448號解釋在案。

又最高行政法院58年判字第270號判例要旨：行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」

另參照最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議（民國104年6月9日）決議：「依國有財產法第52條之2之立法緣起，係因台灣光復後辦理土地總登記時，已長期供建築居住使用之土地，其直接使用人不諳法令而未申辦登記，致基地經登記為國有，反成無權占有，極不公平，為回復其權利，特設明文以為依據。

是其規範目的在於私權回復，尚非基於公益之考量。

原財政部國有財產局（自102年1月1日起改制為財政部國有財產署）基於私法契約自由，依本條規定，代表國庫讓售非公用國有土地予直接使用人，係基於準私人地位所為之國庫行為，屬於私法行為，直接使用人如有爭執，應提起民事訴訟以求解決。」

之意旨，財政部國有財產署基於私法契約自由，依國有財產法第52條之2規定，代表國庫讓售非公用國有土地予直接使用人，係基於準私人地位所為之國庫行為，屬於私法行為，直接使用人如有爭執，應提起民事訴訟以求解決。

二、本件原告於民國（下同）104年1月12日以書面向財政部國有財產署中區分署（下稱國有財產署中區分署）申請承購坐落臺中市○○區○○段000○0○000○0○號內（業已分割為同段232-12、246-7地號，以下簡稱岷山段232-12、246-7地號）國有土地，申購面積計17平方公尺。

案經國有財產署中區分署以該申請與國有財產法第52條之2及辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項等規定不符，遂以106年9月14日台財產中處字第10640023220號函復原告略以：「主旨：有關臺端申請依國有財產法第52條之2規定申購臺中市○○區○○段000○0○000○0○號內（業已分割為同段232-12、246-7地號）國有土地乙案（申購案號104BD0000000），因逾期未補正，申購案依辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第13點第2項第5款規定予以註銷，……。」

原告不服提起訴願經財政部106年12月13日台財法字第10613951520號訴願決定為不受理，原告不服提起行政訴訟，起訴意旨略以：司法院釋字第448號解釋：「……行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。

行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」

嗣91年3月15日司法院釋字第540號解釋：「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。

其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。

惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。

此種情形一經定為法律，即有拘束全國機關及人民之效力，各級審判機關自亦有遵循之義務。」

及其理由書：「……至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第4條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟……。」

因此，非公用國有土地讓售事件是否具有公、私法混合性質？有無「二階段理論」之適用？得否以「締約前」與「締約後」做為「公法」與「私法」之劃分基準？即有探討的餘地。

而分析上揭國有土地讓售法規範之屬性，因涉及整體社會生活或根本問題的規整，符合重要性理論公法之主張、因向來僅政府機關得為制定，符合傳統理論公法之主張，因向來僅政府機關得為執行，符合高權理論公法之主張，因其法律主體之一方為公益性管理人，符合管理人理論公法之主張，因不論增刪修訂均屬政府機關之行政權限，符合權限理論公法之主張。

且上揭國有土地讓售法規範，因係為將原得登記為私有土地低價讓售予直接使用人，符合目的說公法之屬性要件，因其所賦予之權利或課予之義務的對象僅限於公權力主體國有財產署，人民無法介入並必須服從，符合權力說公法之屬性要件，因僅規定國家或國有財產署得實現該法規之主體，符合特別法規說公法之屬性要件。

是公、私法混合二階段理論，在我國行政法上雖未被正式採用，惟由實務界對二階段理論得適用於政府機關之行政行為中係採正面態度，且係以「決定階段－締約前」及「履約階段－締約後」做為公、私法之劃分基準，並以「前階段公法＋後階段私法＝二階段理論」之方式表現。

國有土地讓售方式及對象、國有土地讓售之標的、國有土地讓售之先買權利、國有土地售價及價款交付、國有土地是否讓售，國有財產局均無選擇之自由，國有土地讓售估價作業為法定，唯國有財產署得為執行，故定性為公法；

國有土地讓售契約之要約，須經人民承諾始生效力，故定性為私法。

則國有財產署就該公法上具體申購系爭國有土地事件，依上揭法規判斷結果，因認不符合上揭法定要件，而為註銷申購案之決定，係對外直接發生法律效果之單方行政行為，屬行政處分而非國庫行為，具公法性質，且既與甲未能進入訂約程序，即未成立任何私法關係，甲如不服，應提起行政爭訟救濟。

據上所陳，本件申購案的註銷本身，被認為不是行政處分，於法自有未合，自不應以程序性不合法而作出：「訴願不受理。」

之訴願決定，爰依法提起行政訴訟為救濟等語，並聲明原處分及訴願決定均撤銷。

三、經查，國有土地之出售屬私經濟行為，有契約自由原則之適用，國有財產法第52條之2僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地即為要約之地位而已，至是否讓售，管理機關國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限。

是此一規定，尚非賦與人民請求國有土地之管理機關讓售國有土地之權利。

從而，國有財產署或所屬分支機構對依國有財產法第52條之2規定所為讓售土地行為，僅屬行政機關代表國庫出售所為之私法上契約行為；

而其拒絕人民要求讓售，亦非屬高權之決定，而非行使公權力之行為，國有土地管理機關拒絕讓售國有土地，並非行政處分。

原告依國有財產法第52條之2規定向被告申請讓售系爭岷山段232-12、246-7地號國有土地，被告因認與讓售法令規定不符，而註銷其申購案。

被告基於私法契約自由，代表國庫讓售國有非公用土地，係基於準私人地位所為之國庫行為，屬於私法行為，而非公法上之爭議，揆諸上揭規定、解釋及決議意旨，如有爭執，應提起民事訴訟以求解決。

本件因國有非公用土地讓售案所生爭議，為行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判以求解決。

是原告主張本件係屬公法上爭議，被告以系爭函註銷原告申購案件之行為，已致生原告喪失依國有財產法第52條之2所享有公法上權利之法律效果，自屬行政處分而應循行政救濟之途逕等語，容有誤解。

本件訴願決定不受理，於法即無不合，原告進而向本院提起本件行政訴訟，本院並無受理訴訟權限。

又本件被告所在地在臺中市○區○○路000號3、4樓，系爭國有土地則坐落臺中市大甲區，依民事訴訟法第2條第1項及第10條第2項規定，均屬臺灣臺中地方法院管轄，爰將本件移送至有受理訴訟權限之管轄法院。

四、依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 107 年 5 月 8 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 5 月 8 日
書記官 李 孟 純