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臺中高等行政法院判決
107年度訴更一字第4號
107年12月12日辯論終結
原 告 竣昇股份有限公司
代 表 人 陳火炎
訴訟代理人 林開福 律師
複代理人 沈暐翔 律師
被 告 臺中市政府都市發展局
代 表 人 王俊傑
訴訟代理人 林懋州
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺中市政府中華民國105年8月22日府授法訴字第1050144396號訴願決定，提起行政訴訟，經本院105年度訴字第373號判決駁回後，提起上訴，經最高行政法院106年度判字第717號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告起訴時原來具狀記載其訴之聲明為：「一、原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告應准許將原告所有之臺中市大雅區六張犁段57-8、61-10、61-11、61-12、61-l3、61-15、61-47、61-48、61-49、61-50等地號十筆土地之使用分區由農業區變更為零星工業區，或不得為限制原告增加設備之處分。」
（見本院105年度訴字第373號卷宗第4頁），其後於民國106年5月25日準備程序期日限縮訴之聲明為：「一、原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告應准許將原告所有之臺中市大雅區六張犁段57-8、61-10、61-11、61-12、61-l3、61○00○00○ 00○00○00○00○00○00○00○○號十筆土地之使用分區由農業區變更為零星工業區。」
（見本院105年度訴字第373號卷宗第171頁），又於本院107年10月11日準備程序期日提出追加狀，追加內政部為被告，並變更及追加訴之聲明為：「一、『擬定中部科學工業園區台中基地附近特定區計畫案』中關於將原告所有之臺中市大雅區六張犁段57-8、61-10、61-11、61-12、61-13、61-15、61-47、61-48、61-49及61-50地號等10筆土地之使用分區核定為農業區部分、訴願決定及原處分均撤銷。
二、追加被告內政部及臺中市政府都市發展局應准許將原告所有之臺中市大雅區六張犁段57-8、61-10、61-11、61-12、61-13、61-15、61-47、61-48、61-49及61-50地號等10筆土地之使用分區由農業區變更為零星工業區。」
（見本院卷第88頁及第91至92頁）。
因原告追加對被告內政部起訴部分不具備法定程序要件，本院另為裁定駁回之，本院僅就原告之訴關於被告臺中市政府都市發展局部分為實體判決。
㈡本件參酌司法院新近推行之高等行政法院裁判簡化方案，僅記載兩造陳述事實之爭點核心要旨，並將判決相關之法令條文附錄於後，合先敘明。
二、爭訟概要：㈠原告前於105年3月30日（撰狀日期填載105年3月29日）以書面申請被告將其所有坐落臺中市大雅區六張犁段57-8、61-10、61-11、61-12、61-13、61-1 5、61-47、61-48、61-49、61-50地號等10筆土地（下稱系爭土地）之使用分區編定，由原登記之「農業區」變更為「零星工業區」，經被告以105年4月7日中市都企字第1050049075號函（下稱原處分）復略謂：系爭土地位於103年6月24日發布實施「擬定中部科學工業園區台中基地附近特定區計畫案（下稱系爭特定區計畫案）」範圍內（細部計畫於103年8月22日發布實施），土地使用分區劃設為「農業區」。
故系爭土地原領有工廠登記之合法工廠，依據都市計畫法第41條及都市計畫法臺中市施行自治條例第42條之規定，得從原來之使用。
且依據都市計畫法第26條規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。
但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更，原告所提意見，將於上開計畫辦理通盤檢討時，納入規劃考量等語。
原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起行政訴訟，經本院以105年度訴字第373號判決駁回後，提起上訴，經最高行政法院106年度判字第717號判決廢棄發回本院更審。
三、本件原告起訴主張及聲明略以：㈠原告105年3月29日之申請書，其性質為人民具體要求行政機關為一定行為之申請，並非僅屬陳情性質，而被告以原處分否准許原告之申請，並額外諭示原告除不能增建、改建外，並受「不得增加設備」之限制，致使原告的權益受到損害，已屬對原告之具體行政處分，依司法院釋字第156號解釋意旨，乃符合訴願法第1條第1項及第3條第1項之規定，自得依法提起訴願及行政爭訟。
訴願決定曲解司法院釋字第156號解釋意旨及法律規定，以不受理駁回訴願，自屬違法不當。
㈡原告為依法申請設立登記之合法公司，於92年8月間得知系爭土地要拍賣，經查證其土地登記謄本記載：地目：「建」、使用分區：「特定農業區」、使用地類別：「丁種建築用地」（工業用地），原告於92年8月20日經拍賣取得系爭土地。
原告於95年之前，即於系爭土地上設立合法登記之工廠，系爭土地在都市計畫前原屬非都市計畫「特定農業區」之「丁種建築用地」，而後依系爭公告本應劃設為「零星工業區」，惟嗣後之都市計畫中卻將其變更劃設為「農業區」，顯然已違反行政程序法第8條規定之誠信原則，且未保護人民正當合理之信賴利益，原處分違法不當。
㈢都市計畫法第41條前段僅規定：「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。
……。」
並無記載不得「增加設備」之限制。
然原處分說明四竟引據都市計畫法臺中市施行自治條例第42條之規定，限制原告再增加設備之限制，其乃已增加母法即都市計畫法第41條內所無「增加設備」之規定，都市計畫法臺中市施行自治條例第42條就此增加對人民權利之限制，實已違反都市計畫法，依中央法規標準法第11條規定，乃屬無效，被告加以援引記載於原處分內，顯然違法，訴願機關未予糾正，對此隻字未提，顯有疏漏。
㈣原告信任臺中市政府當會以系爭公告內容將原告之合法工廠基地即系爭土地劃設為零星工業區，且被告在將之劃定為農業區前，從未通知原告表示意見，原告既不知上開劃設土地使用分區之消息，被告自不得以其所犯未依原公告規劃原則執行及未查清原告有合法工廠登記之錯誤，反過來指責原告等情。
並聲明求為：一、系爭特定區計畫案中關於將原告所有系爭土地之使用分區核定為農業區部分、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告臺中市政府都市發展局應准許將原告所有之系爭土地之使用分區由農業區變更為零星工業區。
四、被告答辯及聲明略謂：㈠依據都市計畫法第19條規定，都市計畫草案公開展覽宣傳單係屬計畫告知性質，後續仍應提送臺中市都市計畫委員會及內政部都市計畫委員會審議，並依上開委員會決議修正都市計畫書、圖，報請內政部核定後發布實施，故都市計畫土地使用分區仍應以公告發布實施之計畫書、圖內容為準。
另系爭特定區計畫案於98年辦理草案公開展覽、102年辦理草案再公開展覽時，均無接獲原告提出相關陳情意見。
㈡原告於105年3月29日向被告申請將系爭土地由「農業區」變更為「零星工業區」乙案，被告以105年4月7日中市都企字第1050049075號函復說明系爭土地於內政部都市計畫委員會劃定為「農業區」之緣由，又土地使用分區變更應依都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第15條規定，系爭特定區計畫案係屬新訂、擴大都市計畫性質，依據上開規定，原告所提訴求應於系爭特定區計畫案辦理都市計畫通盤檢討時提出，後續將納入規劃考量，該函係土地使用分區劃定說明及觀念通知，非屬行政處分。
㈢依都市計畫法第21條、都市計畫法臺中市施行自治條例第42條規定，系爭土地上原有之工廠，除被告命其變更使用或遷移者外，得繼續為原有之使用，另有關增建廠房部分，應依系爭特定區計畫案發布實施內容及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條、第38條、第40條農業區相關規定使用，以維護都市計畫「農業區」為保持農業生產而劃定之精神；
另依都市計畫法第85條、地方制度法第25條、第27條、都市計畫法臺中市施行自治條例第1條規定，都市計畫法臺中市施行自治條例並經臺中市議會審議通過後，報請內政部審查，後經報請行政院准予備案後公布實施，均符合相關法制程序，法規內容係依都市計畫法授權內容制定，自無原告所稱法規牴觸之情形等語。
並聲明判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭點為：原告對於系爭土地之使用分區經內政部核定為農業區生效後，申請被告變更編定為零星工業區，是否適法有據？
六、本院判斷如下：㈠前提事實：原告之系爭土地原使用分區及地類別編定為「特定農業區丁種建築用地」，前經臺中市政府擬定系爭特定區計畫案劃設為農業區，報經內政部都市計畫委員會103年3月18日第823次會議審議通過後，由內政部以103年6月3日臺內營字第0000000000函核定，並經臺中市政府以103年6月20日府授都計字第1030107250號公告自103年6月24日生效在案。
原告於104年8月間因擬以系爭土地抵押向銀行辦理融資知悉上情，乃於105年3月30日提出書面申請被告將系爭土地之使用分區編定，由原登記之「農業區」變更編為「零星工業區」，經被告以原處分復以：系爭土地之使用分區係經內政部核定，而於103年6月24日發布實施之系爭特定區計畫案劃設為農業區，依據都市計畫法第41條及都市計畫法臺中市施行自治條例第42條之規定，得從原來之使用。
且依據都市計畫法第26條規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，原告所提意見，將於上開計畫辦理通盤檢討時，納入規劃考量等語。
原告循序提起訴願未獲有利決定等情，有卷附系爭土地之舊登記謄本及目前登記謄本（見本院105年度訴字第373號卷宗第18至26頁及第28至38頁）、臺中市政府都市計畫土地使用分區證明書（見本院105年度訴字第373號卷宗第39頁）、擬定中部科學工業園區台中基地附近特定區計畫暨擬定中部科學工業圜區台中基地附近特定區計畫細部計畫書（見本院105年度訴字第373號卷宗第64頁）、臺中市擬定都市計畫審核摘要表（見本院105年度訴字第373號卷宗第65至96頁）、內政部都市計畫委員會第823次會議紀錄（見本院105年度訴字第373號卷宗第122至152頁）、臺中市政府103年6月20日府授都計字第1030107250號公告（見本院105年度訴字第373號卷宗第64頁反面）、擬定中部科學工業園區臺中基地附近特定區計畫歷程表（見本院卷第95至96頁）、原告申請狀（見訴願卷第361頁）、原處分即被告105年4月7日中市都企字第1050049075號函（見本院105年度訴字第373號卷宗第9頁）、訴願決定（見本院105年度訴字第373號卷宗第11至17頁）等件可稽，堪予認定。
㈡原告雖以上開情詞主張被告未依其申請將系爭土地使用分區由「農業區」變更為「零星工業區」，構成違法云云。
惟：1.按人民因向行政機關提出申請案件未獲得滿足之處分，固許向行政法院提起課予義務訴訟，請求判命該行政機關應依其申請內容作成准許之行政處分，此稽之行政訴訟法第5條規定可明。
然而，基於權力分立原則與機關權限法定專屬原則，原告之申請案件必須具足公法上之實體請求權要件，且屬於被告之機關權限範疇內，行政法院始得撤銷原否准處分，判命被告應依其申請之內容作成准許之行政處分。
否則，行政機關對於原告申請之事項既未負有應作成准許處分之公法上義務，不論原告主張事實之真偽，或被告否准處分所具之理由是否完足無瑕，均不能認為原告之請求為有理由（最高行政法院99年度判字第1118號、99年度判字第1049號、99年度判字第873號、98年度判字第822號及95年度判字第2203號判決意旨參照）。
2.再觀諸都市計畫法第9條第3款、第12條第2款、第13條第2款、第18條、第19條第1項、第20條第1項第5款及第21條第1項、第2項等規定，可知國家為發展工業之目的而劃定之特定地區，係由直轄市、縣（市）（局）政府擬定特定區計畫，經辦竣公開展覽及舉行說明會等法定作業程序後，交由該管政府都市計畫委員會進行審議通過，而後連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之，其後將該核定之主要計畫書及主要計畫圖交由當地直轄市、縣（市）（局）政府完成發布實施程序。
是以，依地方制度法第19條第6款第1目與都市計畫法第13條及第18條之規定，直轄市或縣（市）政府就都市計畫主要計畫僅具擬定、審議權限，其核定權則專屬於內政部行使之，且依同法第28條規定，主要計畫之變更仍應依照擬定主要計畫之程序辦理，亦即仍須由內政部核定始得發布實施。
足認特定區主要都市計畫之核定處分機關為內政部，直轄市、縣（市）（局）政府僅屬擬定機關及後續執行機關，並非該主要計畫之決定權限機關，並無變更內政部核定處分內容之權限（最高行政法院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
3.又都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，擬定計畫機關即直轄市、縣（市）（局）政府依法僅負有每3年內或5年內通盤檢討之義務，此稽之都市計畫法第26條第1項可明。
且遍稽現行都市計畫法及其相關子法，並未賦予土地所有權人得於都市計畫發布實施後，不於法定期間內提起救濟，尚享有申請變更之公法上請求權，況擬定機關對於內政部核定之主要計畫亦不具擅自變更之權限。
4.是以，系爭特定區計畫案係經內政部都市計畫委員會會議審議通過後，由內政部以103年6月3日臺內營字第0000000000函核定，交由臺中市政府於103年6月20日公告，自同月24日生效在案，原告對於內政部核定系爭計畫案將系爭土地劃設為農業區之處分如不服，本應於法定期間就該核定處分提起救濟，其於救濟期間經過後，始向非權限機關之被告申請變更系爭土地之使用分區，於法自屬無據。
5.依行政程序法第128條第1項規定，行政處分於法定救濟期間經過後，具有法定事由，且相對人或利害關係人非因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張該事由者，固得向行政機關申請行政程序重開。
惟申請行政程序重開，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；
其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，為同條第2項所明定。
經稽之卷附原告提出之申請狀（見訴願卷第361頁）所載，隻字未敘及對內政部核定處分申請重啟行政程序，其前委任極具法律專業知識之律師代為提起訴願及行政訴訟，亦未曾主張原告係對內政部核定處分申請重開行政程序，殊難穿鑿附會，恣意為不當之引申解釋。
況且，原告於申請書已敘明其於104年8月知悉系爭土地被劃設為農業區在卷，遲至105年3月30日始以書面申請變更土地使用分區，明顯已逾法定期間，勉強將其上開申請案解釋為申請行政程序重開，亦不具爭訟實益。
此參佐原告前任訴訟代理人深諳法規，迄本院前審言詞辯論終結，乃至於提起上訴，從未曾作此主張，要非無因。
甚者，本件被告就系爭特定區計畫案亦無決定程序重開之權限，行政法院尤難責求其履行法所不許之公法上義務，要無疑義。
6.至於最高行政法院106年度判字第717號判決理由旁論土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，於細部計畫核定實施後，仍得依都市計畫法第24條及第25條規定，擬定或變更細部計畫，向主管機關申請依同法第23條之規定核定實施；
遭受拒絕時，且得請求處理乙節。
經核系爭土地係經內政部就系爭特定區計畫案之主要計畫，而將使用分區劃設為農業區，並不生土地權利關係人得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫之情形，無從援引上開條文作為原告就已經內政部核定為農業區之系爭土地，尚得逕向被告申請變更為零星工業區之請求權基礎，要無疑義。
七、綜上所述，系爭土地目前之使用分區編定係經內政部核定之系爭特定區計畫案所規制產生之效果，被告並不具變更之權限，原告申請被告將系爭土地之使用分區由目前之農業區變更編定為零星工業區，明顯不具公法上之請求權基礎，且被告亦非權限機關。
被告未依原告之申請作成准予變更系爭土地使用分區為零星工業區之處分，自屬適法有據。
訴願決定不受理，其理由雖有不同，但與駁回訴願之結論則屬一致，仍應予以維持。
從而，本件原告訴請撤銷訴願決定及原處分，求為判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 12 月 26 日
書記官 凌 雲 霄
附錄本判決引用的相關法令：
【司法院釋字第742號解釋文】
都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。
惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。
本院釋字第156號解釋應予補充。
【都市計畫法】
第4條
本法之主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。
第7條
本法用語定義如左：
一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。
二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。
三、都市計畫事業：係指依本法規定所舉辦之公共設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設之事業。
四、優先發展區：係指預計在10年內必須優先規劃建設發展之都市計畫地區。
五、新市區建設：係指建築物稀少，尚未依照都市計畫實施建設發展之地區。
六、舊市區更新：係指舊有建築物密集，畸零破舊，有礙觀瞻，影響公共安全，必須拆除重建，就地整建或特別加
以維護之地區。
第8條
都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。
第9條
都市計畫分為左列3種：
一、市（鎮）計畫。
二、鄉街計畫。
三、特定區計畫。
第12條
為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫。
第13條第2款
都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：
二、特定區計畫由直轄市、縣（市）（局）政府擬定之。
第14條第1項
特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。
第18條
主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。
其依第13條、第14條規定由內政部或縣（市）（局）政府訂定或擬定之計畫，應先分別徵求有關縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所之意見，以供參考。
第19條第1項
主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；
任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。
第20條第1項第5款
主要計畫應依左列規定分別層報核定之：
五、特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備
案；內政部訂定者，報行政院備案。
第21條第1項及第2項
主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。
內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依前項之規定發布實施。
第24條
土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。
第25條
土地權利關係人自行擬定或申請變更細部計畫，遭受直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所拒絕時，得分別向內政部或縣（市）（局）政府請求處理；
經內政部或縣（市）（局）政府依法處理後，土地權利關係人不得再提異議。
第26條第1項
都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。
但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。
對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。
第41條
都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。
當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；
其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由雙方協議之；
協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。
【行政程序法】
第128條
行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。
但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：
一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。
二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。
三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。
前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；
其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。
但自法定救濟期間經過後已逾3年者，不得申請。
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