臺中高等行政法院行政-TCBA,112,訴,288,20240502,1

高等行政訴訟庭第二庭

112年度訴字第288號

113年4月11日辯論終結

原告鍾旻彤 

被告苗栗縣苑裡鎮公所

代表人劉育育

訴訟代理人劉仁傑

何羣

王碩

上列當事人間確認公法上法律關係存在等事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

爭訟概要：

　原告為坐落○○縣○○鎮○○段（下同）389-3地號土地之所有權人，其因認訴外人謝丁才所有坐落同段397地號土地（下稱系爭土地）有公用地役法律關係存在，惟未獲被告予以確認，遂提起本件行政訴訟。　

原告起訴主張及聲明：

　㈠主張要旨：

　　原告認訴外人謝丁才於系爭土地前面道路（下稱系爭巷道）因實際上已供通行多年，航照圖顯示自民國62年11月13日，土地所有權人從未在公眾通行之處設有圍籬，且土地所有權人未阻止原告通行，直到112年7、8月開始才設障礙物及圍籬，係因土地所有權人的朋友開廂型車，長期擋在道路上影響通行遭開立罰單，因此土地所有權人才心生報復，設置障礙及圍籬。在此之前，土地所有權人從未阻止原告通行，但警察局、郵差等不特定人仍可通行系爭巷道，設置圍籬目的僅不讓原告通行。系爭土地在92年至94年經過農地重劃，在農地重劃區農水路工程竣工平面圖，系爭土地未被劃入，卻有農地重劃的事實和設施，系爭巷道有鋪設柏油路、電線桿、路燈、排水灌溉系統，重劃後道路拓寬近6米，旁邊的398地號土地也因重劃後闢路○○市區道路，原告及其他不特定人已經過系爭巷道通行很多年，現系爭巷道被封路，只剩3米窄的小路通行，沒有路燈，二旁稻田都有深度，人車掉下去都會骨折受傷，3米的路只容許一台車通行，已嚴重影響公共安全和救災活動，也造成其他人交通安全的危險。原告已多次陳情，苗栗縣政府亦函請被告處理，但被告並未積極處理，被告曾以112年8月18日苑鎮建字第00000000000號函（下稱112年8月18日函）請土地所有權人排除障礙物，知悉原告提起訴訟後，即以以112年11月13日苑鎮建字第0000000000號函（下稱112年11月13日函）撤銷112年8月18日函。被告消極不處理，包庇土地所有權人。既成道路是依事實成立，不是由國家以行政行為或人民以契約方式成立，並於言詞辯論庭，追加苗栗縣政府為被告。

　㈡聲明：

　　確認系爭土地具有公用地役法律關係存在。

被告答辯及聲明：

　㈠答辯要旨：

　　依○○縣道路管理自治條例（下稱道管條例）第3條第7款及第4條規定，既成道路係經主管機關（即苗栗縣政府）核定符合司法院釋字第400號解釋或經司法確定判決之通道。被告依同條例第5條第1項第2款規定，僅能在苗栗縣政府核定或經司法確定判決認定既成道路之後，對該既成道路進行管理。故本件於起訴前，系爭巷道並無苗栗縣政府之核定或經由司法確定判決之認定，被告無權依原告之請求依同條例第16條第2項規定清除系爭巷道上之障礙物。被告依苗栗縣政府112年8月10日府工道字第0000000000號函文所載，以112年8月18日函通知系爭土地所有權人限期改善妨礙系爭巷道使用之情事。嗣苗栗縣政府於112年8月24日以府地劃字第0000000000號函知被告系爭巷道屬私人土地，且非○○縣○○○○○道路，故以112年11月13日函撤銷112年8月18日函。

　㈡聲明：

　　原告之訴駁回。

爭點：

　原告有無起訴請求被告確認系爭土地有公用地役關係存在之公法上請求權？

本院之判斷：

　㈠前提事實：

　　原告主張坐落389-3地號土地為其所有，而上開土地有經由系爭土地對外通行之必要，先前具文請求被告排除障礙物及確認系爭土地係屬既成道路，惟經被告先同意後又撤銷，且不予確認等事實，有卷附原告112年8月9日申請書（見本院卷第283頁）、系爭土地登記第一類謄本（見本院卷第19頁）、苗栗縣政府112年8月10日府工道字第0000000000號函（見本院卷第125頁）、被告112年8月18日函（見本院卷第127-128頁）、被告112年8月18日苑鎮建字第00000000000號函（見本院卷第287頁）、苗栗縣政府112年8月24日府地劃字第0000000000號函（見本院卷第117頁）、被告112年8月31日苑鎮民字第0000000000號函（見本院卷第299頁）、苗栗縣政府112年9月12日府地劃字第0000000000號函（見本院卷第229頁）、被告112年11月13日函（見本院卷第131頁）附卷可稽，應堪認定。

　㈡本件應適用之法令：

　　⒈行政訴訟法

　　　⒈第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」

　　　⑵第107條第2項、第3項規定：「……（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用前項之規定。（第3項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、除第2項以外之當事人不適格或欠缺權利保護必要。二、依其所訴之事實，在法律上顯無理由。……」

　　⒉道管條例：

　　　⑴第1條規定：「（第1項）苗栗縣政府（以下簡稱本府）為有效管理苗栗縣（以下簡稱本縣）轄管道路，特制定本自治條例。（第2項）本縣轄管道路管理相關事宜，除公路法、市區道路條例或其他法律另有規定外，依本自治條例規定辦理。」

　　　⑵第2條規定：「本自治條例所稱之道路，○○縣○○○○道、鄉道、市區道路、現有巷道、原住民族集居部落主要聯外道路、農路、村里聯絡道路、既成道路；道路範圍含其道路附屬設施。」

　　　⑶第3條規定：「本自治條例之用詞定義如下：一、縣道、鄉道：係指完成依公路法第4條第1項第3款由中央公路主管機關核定公告程序之縣級、鄉級編號公路。二、市區道路：○○市區道路條例第2條規定之道路。三、現有巷道：係指為建築使用之目的，依苗栗縣建築管理自治條例所認定之巷弄或通路。但不包括縣道、鄉道。四、原住民族集居部落主要聯外道路：係指經原住民族委員會公告之原住民族部落通往主要幹道（省、縣及鄉道）道路。五、農路：係指符合行政院農業委員會農路養護管理要點第2點規定之通路。六、村里聯絡道路：係指都市計畫區外供公眾通行之道路。但不包括縣道、鄉道。七、既成道路：經主管機關核定符合司法院釋字第400號解釋或經司法確定判決之通道。八、道路附屬設施：○○市區道路條例第3條或公路附屬設施設置管理要點第3點所稱道路附屬設施，及其他經中央道路主管機關核定之附屬設施或工程。」

　　　⑷第4條規定：「本自治條例所稱主管機關為本府，依前條規定劃分權責機關（單位）如下：一、縣道、鄉道、市區道路、村里聯絡道路及既成道路：本府工務處。二、現有巷道：本府工商發展處。三、原住民族集居部落主要聯外道路：苗栗縣政府原住民族事務中心。四、農路：（一）位於農地重劃區內：本府地政處。（二）位於農地重劃區外：本府農業處。」

　　　⑸第5條規定：「（第1項）本自治條例所稱管理機關（單位）如下：一、縣道、鄉道為本府工務處。二、市區道路、村里聯絡道路、既成道路、現有巷道、原住民族集居部落主要聯外道路、農路等為所轄鄉（鎮、市）公所。（第2項）各類道路之附屬設施，除交通號誌由本府工務處維護管理外，其餘標誌、標線及其他必要道路附屬設施之養護管理與清潔維護等事項由管理機關（單位）負責，並負擔相關設施維持正常運作之費用；必要時管理機關（單位）得委辦或委託其他公私立機關（構）、團體辦理。（第3項）前項附屬於道路之必要設施，指在道路主體設施之外，為配合整體交通需要所設之人行道、人行陸橋或地下道、排水溝渠、照明、交通管制設施等。（第4項） 工業園區、產業園區、科學（技）園區或其他類似產業專區已完成開發之道路，應依核定（備）興辦事業計畫或開發計畫進行管理，不受第1項規定之限制。（第5項） 本府得補助鄉（鎮、市）公所道路管理費用，其相關規定由本府另定之。」

　　⒊苗栗縣建築管理自治條例：

　　　⑴第1條規定：「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定。」

　　　⑵第5條規定：「（第1項）本自治條例所稱現有巷道包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書者。三、非屬法定空地之私設通路經捐獻土地作為道路使用並依法完成土地移轉登記手續者。四、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定(示)建築線之巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。（第2項）前項第1款所稱供公眾通行之巷道應由本府就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」

　㈢本件被告不適格：

　　⒈按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、除第2項以外之當事人不適格或欠缺權利保護必要。二、依其所訴之事實，在法律上顯無理由。」故提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，又按當事人適格，指當事人就具體特定之訴訟，得為當事人而實施訴訟，具有受本案判決之資格而言。我國行政訴訟是以救濟人民主觀公權利為原則，以法有特別規定始得行客觀訴訟為例外，此參照行政訴訟法第9條並對照同法第4條至第8條規定即明。在主觀訴訟架構下，提起行政訴訟係以有效保護權利為目的，故向行政法院對被告提起行政訴訟以滿足其權利保護需求者，應以該被告對原告的權利保護請求事項有處分權能，或依法有權責滿足原告之權利請求者，為其適格性的要件。而原告適格係指提起訴訟之人具有訴訟實施權能，被告適格則指得以自己名義，就原告起訴主張應負之義務實施訴訟的資格（消極的訴訟實施權）。若原告提起之訴訟，依其所訴事實，縱認原告依法有權利可資請求，但權利請求作成行政處分的權責義務人另有其人，訴訟所列被告並非在法律上有作成其請求之行政處分權責而得以滿足原告請求者，即非適格當事人。且按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」（前最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。準此，倘原告起訴欠缺當事人適格及權利保護必要，即應以其訴為無理由，以判決駁回之。

　　⒉依前揭道管條例第1條第1項、第2條、第3條、第4條及第5

　　條規定，苗栗縣轄內道路設施，除縣道及鄉道外，其餘道路之養護管理，係由所轄鄉（鎮、市）公所為之。是既成道路認定主管機關應為苗栗縣政府工務處，被告係負責除縣道及鄉道外，其餘道路之養護管理，故關於既成道路認定，被告並無認定權責，自非本件適格之被告，是原告對被告提起本件訴訟，依前開說明，即為無理由，自應由本院以判決駁回。又原告於本院113年4月11日言詞辯論期日欲當庭追加苗栗縣政府為被告部分，本院另以裁定駁回，附此說明。

　㈣本件原告起訴請求確認系爭土地有公用地役關係存在，無權利保護必要：

　　⒈按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第6條第1項所明定。故人民因公法上法律關係成立而受有法律上利益時，於該法律關係成立與否不明確時，固得提起積極確認訴訟救濟。但所謂公法上法律關係乃公法上之主體就特定人或標的物享有公法上之權利義務關係而言。是以，若依原告起訴主張之事實，不能認其係該公法上權利義務關係之主體，亦無從本於該法律關係主張權利或法律上之利益者，即無因該法律關係成立與否之狀態不明確，而受有法律上之不利益可言，自不能謂有即受確認判決之法律上利益（最高行政法院100年度判字第1488號判決意旨參照）。

　　⒉復按未經徵收（用）或撥用供道路使用之土地，因具備一定之事實要件，形成為供不特定公眾通行之既成道路者，其法律效果係使該土地所有權人為公共利益目的，負有容忍公眾通行之公法上義務，而發生公用地役關係。是以，所有權人因其土地形成公用地役關係，而不能行使用益物權，係因受特別犧牲所致，並非與特定人間成立公用地役之權利義務關係，而有相對應之地役權人存在使然。換言之，特定用路人得以利用他人所有具公用地役關係之既成道路通行，係由於他人為公共利益目的所受之特別犧性而派生，僅具反射利益性質，尚非屬法律上之權益。再者，既成道路之認定及改廢係由各直轄市及縣（市）政府本於地方自治權限為之，故公用地役關係乃存在於直轄市及縣（市）政府與土地所有權人之間，其他用路人雖享有利用具公用地役關係道路通行之反射利益，然依現行法令並無賦予用路人得請求確認他人土地具有公用地役關係之公法上權利（司法院釋字第400號解釋理由意旨、最高行政法院93年度判字第1251號、100年度判字第433號判決、108年度判字第515號及109年度判字第241號判決意旨參照）。是提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，須原告之權利或法律上利益，有因該所主張之公法上法律關係成立或不成立侵害之危險，得以確認判決除去之即受判決之法律上利益，始足當之。又依司法院釋字第400號解釋意旨，可知私有土地上所形成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法上如認已成立公用地役關係存在，此將限制該土地之所有權人財產權之行使，致其有忍受不特定公眾通行其土地之義務，是所有權人爭執其所有之系爭土地不成立（或不存在）公用地役關係，據以提起確認訴訟，請求確認公用地役關係不成立（或不存在），即有確認利益；反之，主管機關若未認定有公法上公用地役關係存在，無即受確認判決之法律上利益，提起之確認訴訟，無權利保護必要（最高行政法院109年度判字第241號判決及111年度上字第178號判決意旨參照），準此以論，主張他人土地具公用地役關係，可以享受通行利益之人，只是反射利益之結果，並非屬法規範所賦予之權利或法律上利益，自無提起確認該法律關係成立（或存在）之訴訟權能，而無即受確認判決之法律上利益。故一般用路人尚無積極請求確認他人土地具有公用地役關係存在之權利保護必要且任何人在主管機關尚未認定系爭土地有公法上公用地役關係存在，無即受確認判決之法律上利益，提起之確認訴訟，亦無權利保護必要。

　　⒊經查，本件原告主張系爭巷道為既成道路，訴外人謝丁才於系爭土地有妨礙道路使用之情事，並提出系爭土地土地登記第一類謄本（見本院卷第19頁）、空照圖（見本院卷第21頁）及苗栗縣警察局通霄分局社苓派出所112年8月13日路霸違規通知書（見本院卷第37頁）在卷可憑。姑不論系爭土地是否如原告所述係屬供公眾通行所必要之既成巷道，縱依原告所主張系爭土地為已具備公用地役關係之既成巷道，惟個人之得以通行系爭土地而受利益，乃因公用地役關係所附隨而生之反射利益，難謂利用系爭土地通行之個人對之有何公法上權利或法律上利益存在。原告並非系爭土地之所有權人，對系爭土地並無通行之公法上權利或法律上利益可資主張，從而原告訴請確認系爭巷道公用地役關係存在之公法上請求權，屬欠缺權利保護必要，此外，經查本件主管機關苗栗縣政府並未認定系爭土地有無公法上公用地役關係存在，亦為兩造所不爭執（本院卷第344頁），並經本院查明屬實（本院卷第253－254頁），原告亦未表明在公法上之法律地位有何受侵害之危險，是原告無即受確認判決之法律上利益，提起之確認訴訟，亦無權利保護必要。

　　⒋原告主張系爭巷道已供其及附近居民通行多年，故所享受之利益係屬法律上之利益乙節，惟查，對於未經徵收（用）或撥用供道路使用之他人土地之附近居民，其通行利益即應屬反射利益，而非屬法律上利益，已如前述，且人民必須利用公物始能遂行生活或權利之圓滿狀態，與該公物具有相當程度依賴關係，業經相關公法規範予以權利化者，其利用公物之利益固不能視為單純之反射利益，而具有公法上權利之性質。惟土地所有權人對於鄰地具有相當程度依賴關係，非利用鄰地對外聯絡無法圓滿其土地之用益權能者，係經民法第787條明文將其通行鄰地之利益予以權利化，並規範雙方間具有償利用關係，自應定性其權利為私法上之權利，不能認為其有請求鄰地所有權人應為公共利益忍受特別犧牲之公法上權利。故土地所有權人尚不能徒憑「相當程度依賴關係」之抽象理論，即謂其得本於公法上權利人之地位，訴請判決確認他人土地具有公用地役關係之法律上利益。　　　

　㈥綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。原告訴請被告確認系爭土地具有公用地役法律關係存在，當事人不適格，且顯然欠缺保護必要，為無理由，應予駁回。至於原告有無利用系爭土地對外通行之必要，對於系爭土地是否享有民法上袋地通行權之爭議，則應循民事救濟途徑解決，非屬行政訴訟審判之範疇。

本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併予敘明。

結論：本件原告之訴為無理由。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　5 　　月　　2　　日

審判長法官劉錫賢  

法官楊蕙芬

法官林靜雯

以上正本證明與原本無異。

如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。

上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：

中　　華　　民　　國　　113 　年　　5 　　月　　2　　日

書記官　黃毓臻