臺中高等行政法院行政-TCBA,89,訴,310,20010503,1

臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第三一○號

原 告 德石砂石有限公司
（即被選定原告）
代 表 人 甲○○
被 告 經濟部水利處
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○

右當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國八十九年七月十八日經八九訴
字第八九○八七七九六號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左︰

主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事 實
壹、事實概要：原告等人於民國（下同）八十八年三月一日提送蘭陽溪採取土石使用河川公地申請書，申請使用大同鄉○○段原八二地號（代表號）等附近河川公地，因申請區域屬台灣省政府八十八年一月廿七日八八府水政字第一四○八四○號公告禁採土石範疇，經被告所屬第一河川局八十八年三月十二日八八河一管字第○九六五等號函復略以：「所請歉難同意」，原告等人不服，再次申請，再經被告所屬第一河川局八十八年四月十二日八八河一管字第一五六六號至一五八六號等號函復，仍請依該局八十八年三月十二日八八河一管字第○九六五等號函辦理，原告等人不服，提起訴願，經經濟部八十九年二月二日經（八九）訴字第八九○八五五七二號訴願決定書撤銷原處分略以：「：：本件處分當時法定權責機關既明定係台灣省政府水利處，在欠缺具體權限委任之法令依據下，第一河川局以自己名義逕行准駁，顯有層級權限欠缺之違法，：：合應由本部予以糾正，爰依法將原處分撤銷，以符法制」，本件因係為行政處分之機關之不適格而撤銷原處分，因而由被告於八十九年二月二十九日以經（八九）水利一字第Ｚ○○○○○○○○○號函復略以：「所請歉難同意」，原告等人不服乃再提訴願，經經濟部八十九年七月十八日經（八九）訴字第八九○八七七九六號訴願決定書，決定訴願駁回，原告等仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：
㈠聲明：求為判決請撤銷訴願決定、原處分及台灣省政府原公告（即台灣省政府八十八年一月二十七日八八府水政字第一四○八四○號公告）。
㈡陳述：
⑴緣原告等為採取位於宜蘭縣大同鄉○○段八二地號附近（如起訴狀附表清冊）「省管河川」（八十八年七月一日改隸為中央管河川）蘭陽溪內河川公地土石，於八十七年十二月十一日同時向宜蘭縣政府、台灣省第一河川局（八十八年七月一日改隸經濟部水利處第一河川局）申請，宜蘭縣政府以八十七年十二月廿四日八七府建水字第一五一六一八號函稱：「該溪本府於八十七年十二月十四日業與台灣省第一河川局辦理交接完畢，本案請依台灣省河川管理規則，逕向台灣省第一河川局申請辦理。」
，台灣省第一河川局以八十七年十二月廿一日八七河一管字第五二五三號函稱略以：「本案經查權屬貴（宜蘭縣政府）管權責範疇，轉請核辦」，宜蘭縣政府再以八十七年十二月廿四日八七府建水字第一五五○○六號函致台灣省第一河川局略以：「本案為新申請案件，並非涉及接管問題之業務，是本案仍請貴局依台灣省河川管理規則核辦」，台灣省第一河川局再以八十八年一月四日八七河一管字第五五七四號函推予宜蘭縣政府，宜蘭縣政府又以八十八年元月二十日八八府建水字第○○七二六一號函，推回台灣省第一河川局接辦。
台灣省政府水利處（八十八年七月一日改隸為經濟部水利處）應台灣省第一河川局要求以台灣省府八十八年一月二十七日八八府水政字第一四○八四○號公告「公告本省第一河川局轄內省管河川蘭陽溪、和平溪水系，自八十八年二月一日起，全面禁採土石」；
台灣省政府水利處以八十八年二月廿三日水政字第Ｚ○○○○○○○○○號函，再應所屬台灣省第一河川局為本申請案作說明，台灣省第一河川局即依上開函以八十八年三月三日八八河一管字第○八六○號函，以「經查所請標的非屬本局權管範疇，礙難逾權核辦」為由退回原告等八十七年十二月十一日之申請案，原告等不服經再度申請，台灣省第一河川局即以八十八年三月十二日八八河一管字第○九六五號函稱：「經查申請區域屬台灣省政府八十八年一月廿七日八八水政字第一四○八四○號公告禁採土石範疇，所請歉難同意」為由退回所請，經原告不服三度申請，台灣省第一河川局再以八十八年四月十二日八八河一管字第一五七○號函退回所請。
本案自八十七年十二月即已申請，由上開往來函件顯示，前開兩機關間之推諉致延宕及不法之省府公告，致影響原告等之權益至鉅，實難甘服，案經原告向台灣省政府提起訴願，後因改隸移經經濟部八十九年二月二日經（八九）訴字第八九○八五五七二號訴願決定書以：「：：本件被告當時法定權責機關既明定係台灣省政府水利處，在欠缺具體權限委任之法令依據下，第一河川局以自已名義逕行准駁，顯有層級權限欠缺之違法，：：，合應由本部予以糾正，爰依法將原處分撤銷，以符法制」，經濟部僅就前開被告之不適格撤銷原處分，並未一併就程序及實體部分審議，致被告機關仍以「申請區域屬台灣省政府八十八年一月廿七日八八府水政字第一四○八四○號公告禁採土石範疇，所請歉難同意」為由，駁回所請，原告不服，再向經濟部提起訴願，經濟部仍未一併就程序及實體部分審議，逕為訴願決定以「訴願駁回」，實難甘服，爰提起本件行政訴訟。
⑵就程序法部分而言：
①土石採取規則第十條規定：「縣市政府對於採取土石之申請，應就其提出之各項書件圖說審查，如認為記載不完備或記載不明晰者，應附理由通知申請人於三十日內限期一次補正，逾期不補正者，駁回其申請。」
第十一條規定「縣市政府對於土石採取申請案，應自收件日起二個月內為准駁，其需依前條補正者，自補正日起算。」
，查本案原告等自八十七年十二月十一日起，即向原被告機關及縣主管機關「同時申請」，各承辨單位均以非其權責為由，相互推諉，延宕至八十八年三月三日後被告機關始分別以「申請標的不符」、「全面禁採」為由，駁回原告等之申請案，查原告申請案在公告之先，且依法並無不符或有不予補正之事由，被告處理本案其間歷時三個月有餘，又原在「主要河川」、「省管河川」時期在河川區域內申請採取土石，並無有「應先取得河川公地使用許可」之明文規定，故在管理權責隸屬、作業方式新變伊始，縱有不合應預為告知當事人方屬妥當，而非如該處第一河川局所為以「申請標的不符」為由逕予駁回，終非依法行政之道，被告機關違反上開規定及一般法律之「信賴保護」原則至為明確，同時亦有違中央標準法第十八條「程序從新實體從舊」之一般法律原則。
②本案自八十七年十二月十一日即向宜蘭縣政府、台灣省政府水利處第一河川局申請，迄至八十九午二月二十九日經濟部水利處以（八九）水利一字第Ｚ○○○○○○○○○號函以「：：所請歉難同意」，駁回所請止，其間或因管理單位權責未明或因作業內規變更及因訴願，本申請案從未因此而停止，依民法第一二九條規定，可類推適用本申請時效之中斷，故本案仍在有效期限內。
⑶就實體法部分而言﹕
①「：：涉及人民權利之限制，依憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款規定應以法律定之，若法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令。」
為八十四年十一月十日司法院大法官會議釋字第三九○號解釋意旨觀之，台灣省政府八十八年一月廿七日府水政字第一四○八四○號號之「全面禁採」公告，並無有依據上揭授權規定辦理﹔「地方行政機關為執行法律，得依其職權發布命令為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸。
：：之條件，係增加都市計畫法第五十三條所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予適用。」
為司法院大法管會議解釋第三六三號解釋，就本案再類推觀之，水利主管機關固得依水利法第十條訂定法規命令，惟對「全面」禁採之構成要件與法律效果並無有具體明確之授權，被告機關擴大法律所無之規定，違反憲法第二十三條法律保留原則，故本案有違憲法保障人民權利之意旨，違法至為明確。
按行政機關本於行政權作用，依據法律授權所發布之命令，應符合法律或法律授權之立法意旨及目的，始具合法性。
又行政命令欠缺法律之依據，對人民自不發生法律上之效力，此參照司法院大法官會議釋字第三九○號解釋意旨，殊為明白。
準此，行政機關發布具有法規命令性質之公告，其援引之法源依據若對所公告限制人民權利之事項欠缺具體明確授權，復無其他法律之明文，該項公告對人民自無法律上之拘束力，法理甚明。
②按「為維護國家土石資源之合理採取、利用，防止災害，以促進土石採取業之健全發展，特訂定本規則。」
、「本規則所稱主管機關在中央為經濟部﹔在省為建設廳﹔在縣市為縣市政府。」
、「省主管機關為維護水源、水利、交通安全、都市發展、環境景觀及其他公益需要，得報請中央主管機關劃定土石禁採區，交由省主管機關公告，並轉知所在地縣市政府分別公告。」
為土石採取規則第一條、第四條、第二十八條所明定；
查台灣省政府八十八年一月廿七日府水政字第一四○八四○號之全面之「全面禁採」公告，並無主管機關依據上揭授權規定辦理；
又「本規則所稱主管機關，在省為台灣省政府；
在縣為縣政府。
本規則所稱管理機關，在省為台灣省政府水利處﹔在縣為縣政府。」
、「管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取土石，並以穩定河川，不影響水流流向及疏浚河道為主，得視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採區及禁採區，並公告之」為台灣省河川管理規則第三條、第四十七條第一項所明定，是故前揭「無因」「全面禁採」之公告顯違反本項之授權，依行政訴訟法第一條第二項規定「逾越權限之行政處分以違法論」，是故原被告機關之不適格及不適法至為明確。
③查台灣省政府八十八年一月廿七日府水政字第一四○八四○號之「全面禁採」公告就其說明觀之：被告機關或許為圖一時管理之方便外一無有可採之理由，將「貨棄於地」，置國家總體資源之合法、理、情之利用於不顧，實難信服，理由如左：⒈就法而言﹕如上項所述之違法外，全宜蘭縣迄今已無有合法土石區，由本公告可知國土資源僅能供公共工程使用，限制人民使用，人民何辜？本公告之「無因」全面禁採土石，無有授權依據？亦違反憲法第十五條保障人民生存權、財產權、工作權公平待遇之比例原則，為所欲為，無異大開我「民主」政府倒車，與集權專制之政府何異？⒉就程序而言：被告機關自定之「台灣省河川管理規則」第四十七條第一項尚合情、理之規定略以：「除應考慮各項河川因素外，分段劃分若干可採區及禁採區，並公告之」，本意即在合情理的、局部的、漸進的兼顧各方利益下實施，並可達河川治理之目標，如今被告機關原可循此程序而不為，即貿然「全面禁採」，有違反一般法律之「最小侵害原則」，且只可公用，不准私用，亦有違「平等原則」，民用業者何辜？縣民何辜？⒊就學理而言：「俟河床及海岸平衡穩定後」，就本省河川及海岸而言，原本就屬「動態」之「平衡穩定」，無有最終永遠「平衡穩定」之日可期；
宜蘭地區迄今尚無有確切證據顯示，本地區海岸內移，係因河川採取土石所致之主因，被告機關僅憑概括推測，果真如此則西部濁水溪出海口沿岸內移當更為嚴重，那又如何說明花東沿海地區內移？故本公告被告機關以技術官僚之方便，玩弄文字搪塞，模糊真相。
又經濟部訴願決定不查真相逕行引用如﹕「河床已大幅降低，甚至有多處河段深槽低於計畫河床高，宜蘭縣沿海海岸因蘭陽溪輸砂補充量不足及受海潮侵蝕影響，致海岸線內移數十公尺不等，：：暫能休生養息，達自然平衡」等，如前述海岸線內移原因複雜輸砂量補充尚非主因（亟待學術界嚴謹之證明），就宜蘭縣政府自民國八十年以後觀測資料顯示，蘭陽溪台九省道下游至出海口十餘公里現有河床穩定，且平均已回淤十餘公分以上，若有砂源補充不足，蘭陽溪應無有回淤之可能且應有向源侵蝕之傾向；
「河床大幅降低」為就蘭陽溪上游河川沖淤嚴重相對而言，表示已趨水利單位之規劃「理想」河漕斷面、計劃河床高、亦即可容納或排除更多洪水，較無溢堤為害堤後之虞；
另「多處河段深槽低於計畫河床高」，部分河段局部常流深漕低於計畫河床高，就蘭陽溪上游為荒溪型河川沖淤嚴重，隨處可見應無可議之處，迄今尚未有全斷面平均未有低於計畫河床高者；
由於蘭陽溪上游及各支流河床內淤積嚴重，農委會水土保持局每年指撥上億元經費，經辦理蘭陽溪上游水土保持緊急防災攔沙壩工程可見一般，再由上述「動態平衡」觀念引伸，只要在合理採取範圍內，化被動為主動計劃採取砂石除可節省辦理河床疏浚、堤防加高等公帑外亦可導洪流於河心，何況本土石採取量及採取方法都有管理機關核准節制應不致有違法濫採之情事發生，且採取範圍從上游至下游三十餘公里，兩岸堤防間各尚有一、二佰公尺以上之禁採區管制（前為被告劃定公告有案），被告所懼者為何，未知何謂「暫能休生養息，達自然平衡」究指為何。
⒋就市場供需而言：土石為尚無可取代之物，市場需求一定，如今被告機關冒然斷絕來源，將「貨（土石為國家可用之資源）棄於地」，原可以適當價格購買之土石，無處可得，不得不捨近求遠至花蓮或更遠處購賈，依使用者付費原則單價提高，其所造成之道路交通等公害更形惡化，除浪費國家總體資源社會成本外，本政策一無可採，原本期待「公平正義」可「信賴」之被告機關接管後，或可疏解民困，於今被告機關只針對民用擴大禁採，或有於「利」之驅使下，無異「逼良（意志不堅之業者或政商關係良好者）為盜（無合法土石來源）」（君不見本縣三星地區農地盜濫採之嚴重，未見各主管機關有效制止。
）而有引誘犯罪之嫌。
⒌又被告機關八十八年度已另籌款數百萬元，辨理蘭陽溪牛鬥橋下游至泰雅橋間斗河道緊急整理（疏浚）工作（約五十萬立方），以疏緩本案申請河段內已下移至該區段淤積土石，對溪畔大同鄉松羅、玉蘭等部落之危害；
本區段宜蘭縣政府前以若疏浚，將影響泰雅橋安危（其實為該橋施工時將溪水改道束縮，且為節省建設沉箱深度經費所致）為由，停止第七期疏浚，同樣一件事實為何有如此差異之判斷，既已刷深侵蝕又何有淤積妨礙水流，今日被告機關不查真相又浪費公帑一方面辨理整理（或可濟一時之急，淤土又堆積河內，不知是否有礙水流）一方面又擴大其上游禁採土石，難道不怕影響該橋安危、或欲戕害附近村落人民生命財產安全，或僅憑地方政府之一黨之私、一派之言即貿然全面禁採，若再發生災害，該等居民將情何以堪？⒍再從法治觀點﹕援引經濟部八十七年九月二十九日經訴字第八七六三四六七八號再訴願決定書以「台灣省河川管理規則之條文中，並無授權行政機關可逕為『停止受理』土石採取申請案之明文，而台灣省河川管理現則第四十七條則係有關應於河川治理計畫目標下許可採取土石，分段劃定可採區及禁採區之規定，與停止受理之情形並不相同，則雖經報請本府同意備查，其全面停止受理申請之適法性，仍不無可議」等理由認定原處分機關縱有河防安全考量，其停止受理之行為仍有悖於依法行政之原則；
類推適用於本案，被告縱有河防安全考量，其全面停採砂石之行為仍有悖於依法行政之原則，又何獨厚於機關公用可不受全面禁採之限制，顯然有違目的與手段不當聯結之法律原則。
⑷綜上所陳，被告機關所為，未明究事實，且於法不合，請撤銷訴願決定、原處分及原公告。
二、被告部分：
㈡聲明：求為判決⑴駁回原告之訴。
⑵訴訟費用由原告負擔。
㈡陳述：
⑴原告等人於八十八年三月一日提送蘭陽溪採取土石使用河川公地申請書，申請使用大同鄉○○段原八二地號（代表號）等附近河川公地，因申請區域屬台灣省政府八十八年一月廿七日八八府水政字第一四○八四○號公告（附卷第六頁）禁採土石範疇，經本處所屬第一河局八十八年三月十二日八八河一管字第○九六五等號函復略以：「所請歉難同意」，原告等人不服，再次申請，再經本處第一河川局八十八年四月十二日八八河一管字第一五六六號至一五八六號等號函復，仍請依該局八十八年三月十二日八八河一管字第○九六五等號函辦理，原告等人不服，提起訴願，經經濟部八十九年二月二日經（八九）訴字第八九○八五五七二號訴願決定書撤銷原處分略以：「：：本件處分當時法定權責機關既明定係台灣省政府水利處，在欠缺具體權限委任之法令依據下，第一河川局以自己名義逕行准駁，顯有層級權限欠缺之違法，：：合應由本部予以糾正，爰依法將原處分撤銷，以符法制」，惟本案係因處分人之不適格撤銷原處分，原處分之理由事實並未改變，再經本處八十九年二月二十九日以經（八九）水利一字第Ｚ○○○○○○○○○號函復略以：「所請歉難同意」，原告等人不服乃再提訴願，惟經經濟部八十九年七月十八日經 (八九)訴字第八九○八七七九六號訴願決定書，決定訴願駁回。
⑵查河川區域內砂石採取申請作業，係分土石採取許可申請及河川使用許可申請兩部份，本案訴願人為採取土石，於八十七年十二月未列日同時向宜蘭縣政府及本處第一河川局提出土石採取申請書，依土石採取規則第六條：「採取土石者：：向當地縣市政府申請」之規定，案經本處第一河川局八十七年十二月廿一日以八七河一管字第五二五三號函請宜蘭縣政府本權責核辦，依法尚無不合。
⑶本案屬台灣省河川管理規則範疇之申請許可使用河川公地部分，原告等人係於八十八年三月一日始提送蘭陽溪採取土石使用河川公地申請書，按在河川區域內，使用河川地採取土石者，應向河川管理機關申請許可。
又管理機關：：得視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採取區及禁採區，並公告之，為本件處分時台灣省河川管理規則第三十一條第一項第三款及第四十五條所規定，另依該規則第三條第二項規定，所稱管理機關，在中央為本處。
查原告等人申請使用蘭陽溪河川公地採取土石，因申請範圍全部位屬台灣省政府八十八年一月二十七日八八府水政字第一八○八四○號公告禁採範疇，乃本河川管理機關之權責，依首揭法條規定否准所請。
原告雖主張本處對系爭蘭陽溪、和平溪水域全面禁採土石，而不准其所請採取土石為不當云云。
雖經查就蘭陽溪河床目前現況自破布烏以下至河口，河床已大幅降低，甚至有多處河段深槽低於計畫河床高，且宜蘭縣沿海海岸因蘭陽溪輸砂補充量不足及受海潮侵蝕影響，致海岸線內移數十公尺不等，前經宜蘭縣政府八七府建水字第一○四八七八號函示，宜讓蘭陽溪休養生息，以達自然平衡狀態，並經本處報由台灣省政府於八十八年一月廿七日公告「蘭陽溪水系自二月一日起全面禁採土石」，並依公告事項統籌規劃辦理疏浚及河道整理，以使河川資源作合理運用及維護河川正常機能及河防安全，本處本於河川管理機關之權責，否准本案之申請，依法並無不合。
原告前所提訴願理由陳詞指摘，請求撤銷原處分，案經經濟部訴願會審議其訴願為無理由，爰依訴願法第七十九條第一項之規定，決定訴願駁回。
⑷綜上所陳，本案本處及經濟部基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，其所作處分及訴願決定並無違誤，核原告主張為無理由，請判決如被告之聲明，以維法理，確保維護河防安全。

理 由
甲、本件起訴原告德石砂石有限公司（代表人甲○○）、原告宏隆砂石有限公司（代表人游象浭）、原告聯誼砂石行股份有限公司（代表人李坤焰）、原告蘭陽連發開發股份有限公司（代表人簡炳珪）、原告喜殿企業有限公司（代表人游象浭）、原告聯煦實業股份有限公司（代表人余秋洪）、原告建立砂石有限公司（代表人：許國良）原告泉海實業股份有限公司（代表人吳培榮）、原告兆峰實業股份有限公司（代表人林盛標）、原告勢鴻有限公司（代表人陳茂林）、原告李仁章即秀德實業社、原告林芳昌即芳昌實業社、原告李碧玉即揚鴻實業社、原告蔡秋英即建石實業社、原告楊良興即鎮遠企業社、原告陳振鑾即鼎隆企業社、原告許美珠即力毅企業社、原告甲○○即建坤實業社、原告許正義即力奇企業社、原告吳秋源即金馬企業社、原告楊枝財即源財企業社等選定德石砂石有限公司（代表人甲○○）為原告，其餘原告脫離訴訟後，為本判決效力所及，先予敘明。
乙、就撤銷訴願決定及原處分部分：
一、按「在河川區域內，使用河川地採取土石者，應向河川管理機關申請許可。」
，又「管理機關：：得視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定若干可採取區及禁採區，並公告之」，為行為時台灣省河川管理規則第三十一條第一項第三款、第四十五條所明定，另依該規則第三條第二項規定，所稱管理機關，在中央為經濟部水利處。
二、本件原告等人於八十八年三月一日提送蘭陽溪採取土石使用河川公地申請書，申請使用大同鄉○○段原八二等地號附近河川公地，因申請區域屬台灣省政府八十八年一月廿七日八八府水政字第一四○八四○號公告（附卷第六頁）禁採土石範疇，經被告所屬第一河川局否准其申請，原告不服再次申請，亦再經被告所屬第一河川局駁回其申請，答覆仍請依該局八十八年三月十二日八八河一管字第○九六五等號函辦理，原告不服，提起訴願，經經濟部以因處分人之不適格為由撤銷原處分，被告乃於八十九年二月二十九日以經（八九）水利一字第Ｚ○○○○○○○○○號函復不同意原告之申請，原告不服乃再提起訴願，經經濟部決定駁回其訴願等情，為兩造所不爭執，並有採取土石使用河川公地申請書、台灣省政府八十八年一月廿七日八八府水政字第一四○八四○號公告，經濟部水利處所屬第一河川局八十八年三月十二日八八河一管字第○九六五號函、經濟部水利處第一河川局八十八年四月十二日八八河一管字第一五六六號至一五八六號號函、經濟部八十九年二月二日經（八九）訴字第八九○八五五七二號訴願決定書等件附於原處分卷及訴願卷可稽。
而河川區域內砂石採取申請作業，係分土石採取許可申請及河川使用許可申請兩部份，本件原告為採取土石，於八十七年十二月未列日同時向宜蘭縣政府及被告所屬第一河川局提出土石採取申請書，惟依土石採取規則第六條：「採取土石者：：向當地縣市政府申請」之規定，因而由被告所屬第一河川局於八十七年十二月廿一日以八七河一管字第五二五三號函（見原處分卷第二十一頁、第二十二頁）請宜蘭縣政府本權責核辦，依上開規定被告所屬第一河川局所為之函復並無不合。
至於本案屬台灣省河川管理規則範疇之申請許可使用河川公地部分，原告等人係於八十八年三月一日始提送蘭陽溪採取土石使用河川公地申請書，然查原告所申請使用蘭陽溪河川公地採取土石，因申請範圍全部位屬台灣省政府八十八年一月二十七日八八府水政字第一八○八四○號公告禁採範圍（該公告係蘭陽溪、和平溪水系，自八十八年二月一日起，全面禁採土石，見原處分卷內台灣省政府公報八十八年春字第二十九期第四十四頁），被告為該河川管理機關，而依首揭法條規定否准所請。並無違誤。
三、原告起訴主張被告對系爭蘭陽溪、和平溪水域全面禁採土石，而不准其所請採取土石為不當云云。
然查：就蘭陽溪河床目前現況自破布烏以下至河口，河床已大幅降低，甚至有多處河段深槽低於計畫河床高，且宜蘭縣沿海海岸因蘭陽溪輸砂補充量不足及受海潮侵蝕影響，致海岸線內移數十公尺不等，有宜蘭縣政府八七府建水字第一○四八七八號函台灣省政府水利處可參（見原處分卷第二十三頁及第二十四頁），為使蘭陽溪休養生息，以達自然平衡狀態，並經報由台灣省政府於八十八年一月廿七日公告「蘭陽溪水系自二月一日起全面禁採土石」，並依公告事項統籌規劃辦理疏浚及河道整理，以使河川資源作合理運用及維護河川正常機能及河防安全。
被告本於河川管理機關之權責，否准本案之申請，原處分依法自無不合。
訴願決定，予以維持，亦無違誤。
原告前開主張即無可採，其訴請撤原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
丙、就撤銷台灣省政府公告（台灣省政府八十八年一月二十七日八八府水政字第一八○八四○號公告）部分：
一、按人民對於中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得提起撤銷訴訟。
又行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定為法規命令，行政訴訟法第四條第一項及行政程序法第一百五十條第一項定有明文。
是撤銷訴訟僅得對違法之行政處分為之，法規命令非行政法院所得撤銷之對象。
即提起撤銷訴訟，須以經過訴願為其前提，其未經訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許。
二、原告起訴略謂：台灣省政府八十八年一月廿七日府水政字第一四○八四○號號之「全面禁採」公告，並無有依據上揭授權規定辦理﹔「地方行政機關為執行法律，得依其職權發布命令為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸。
：：之條件，係增加都市計畫法第五十三條所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予適用。」
為司法院大法管會議解釋第三六三號解釋，就本案再類推觀之，水利主管機關固得依水利法第十條訂定法規命令，惟對「全面」禁採之構成要件與法律效果並無有具體明確之授權，被告機關擴大法律所無之規定，違反憲法第二十三條法律保留原則，故本案有違憲法保障人民權利之意旨，違法至為明確。
按行政機關本於行政權作用，依據法律授權所發布之命令，應符合法律或法律授權之立法意旨及目的，始具合法性。
又行政命令欠缺法律之依據，對人民自不發生法律上之效力，此參照司法院大法官會議釋字第三九○號解釋意旨，殊為明白。
準此，行政機關發布具有法規命令性質之公告，其援引之法源依據若對所公告限制人民權利之事項欠缺其體明確授權，復無其他法律之明文，該項公告對人民自無法律上之拘束力，法理甚明，請求撤消該台灣省政府公告等語。
此部分並未經過合法之訴願程序，依首開說明，原告此部分起訴難認為合法，而此部分為不合法本應依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款規定以裁定駁回，茲併以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 五 月 三 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵
法 官 莊 金 昌
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 五 月 三 日
法 院 書 記 官 蔡 宗 融