臺中高等行政法院行政-TCBA,89,訴,548,20010523,1

臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第五四八號
原 告 甲○○
訴訟代理人 戊○○
被 告 南投縣竹山鎮公所
代 表 人 乙○○

右當事人間因請求發給慰助金事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年十月七日
八九府訴字第一二八七七三號再訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左︰

主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事 實
壹、事實概要：
原告以其所有南投縣竹山鎮○○里○○路三Ｏ六之三號房屋，受九二一大地震破壞致全倒為由，檢具相關資料申請慰助金；
經被告認定前述建物於地震發生前即毀損傾倒，否准原告之申請。
原告再於民國（下同）八十八年十一月二十九日陳情，被告以八十八年十一月三十日竹鎮民字第二Ｏ一二Ｏ號函請瑞竹里辦公處查明是否符合申請條件，並於文到三日內將查明事實陳報被告結案並副知原告；
瑞竹里辦公處以八十八年十二月四日竹鎮瑞里字第二八五號簡復表陳報被告略以：「有關甲○○先生陳情准予辦理九二一大地震房屋全倒慰助金乙案，經再詳查，其房屋確係於地震前即已傾倒毀損，不堪居住，無居住之事實，與規不符，本里歉難照辦，請鑒核」，並以副本抄送原告，原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明
一、原告聲明求判決：
㈠再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告應做成准予發給原告所申請之房屋全倒慰助金新台幣（下同）貳拾萬元及房屋補助金參萬陸仟元之行政處分，並給付之。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：㈠系爭房屋是否因地震而傾倒毀損，或地震前即已傾倒毀損？㈡原告於地震時有無實際居住於系爭房屋之事實？
一、原告主張：
㈠關於系爭房屋是否因地震而傾倒毀損部分：
⒈系爭房屋於地震發生後，即由所在地之里長核發給地震全倒證明，顯見被告認定該房屋於地震前即已傾倒乙節，並不足採。
⒉系爭房屋經高公局吳正雄實地勘查之後，在其所製作之「南投縣竹山鎮瑞竹里九二一震災住屋勘查報表」，原係勾填「受災戶住屋（全倒）」、「裂痕深重，需拆除重建」，並載有「全倒」等字樣，嗣雖改為「不符合全倒、半倒之規定，其原因為地震前傾倒」，並經訴願決定機關南投縣政府向吳先生查詢在案，惟吳先生既已為地震全倒之查堪認定在先，其後加以更改記載之緣由及證據何在，攸關原告之請求能否准許，自應切實調查明白審認，竟未同時加以訊明，自屬疏漏甚明。
⒊訴願及再訴願決定另以台電公司所函覆之系爭房屋用電情形載有「本戶業於八十七年八月十九日因房屋倒塌廢止用電」等語，惟該台電公司何以為此說明，自應令其提出用戶申請廢電時之文件內容，以證明其所為說明，然台電公司於答覆訴願決定機關詢問用電情形時，只需逕予答覆廢止用電即可，卻加上「因房屋倒塌」字語，殊有斧鑿之嫌，自不宜憑以遽採。
⒋訴願及再訴願決定均謂「惟業經詳查確係於九二一大地震前即已傾倒毀損，不堪居住」，認定瑞竹里里長於八十八年十月四日所出具之全倒證明書不足採，但竟未完全將所稱詳查所得證據予以記明清楚，致所認定之事實失其依據，已屬理由欠備；
且擔任里長之人對於地方事務均極瞭然，該系爭房屋究竟是否在地震發生前即已傾倒，應知之甚詳，設如台電公司所言該屋已於八十七年八月十九日倒塌而廢止用電，距地震發生之日已近一年，尤無不知之理，而其仍准予發給房屋全倒證明書，已足充分證明係爭房屋並非在地震前已傾倒，訴願、再訴願決定機關均未仔細推闡明晰，未斟酌里長出具之全倒證明書之有利於原告之事實認定，亦有未合。
⒌綜上所述，依據里長所出具之全倒證明書及高公局吳正雄初始於住屋勘查報表所記載者，已足充分證明系爭房屋確係受地震始生傾倒，被告及訴願、再訴願決定機關所認定之在地震前即已傾倒與事實不符。
㈡有無實際居住之事實部分：
⒈原告係自六十八年間起即設籍於系爭房屋，且迄至九二一地震發生之時，果系爭房屋已於八十七年八月間傾倒而廢止用電無法居住，原告豈有不將戶籍遷走之理，此已足推認確有實際居住之事實。
⒉原告於地震後，取具系爭房屋所在地之鄰長及鄰居等人所簽立該房屋係因九二一地震始受創全倒，且原告亦有居住事實之證明書，雖訴願及再訴願決定謂其中七人已經撤銷所為之證明，該撤銷之事實理由自應傳喚其等到庭，訊明實情始可採信。
訴願及再訴願機關遽予採信本件慰助金發放之承辦利害關係人，即管區警員邱武洋及前瑞竹里里幹事林堂諏，均表示原告並無實際居住之事實，且取之證稱原告未居住於系爭房屋，捨鄰長及鄰居之證明書為對原告不利之認定，仍嫌率斷。
⒊原告係獨自居住於系爭房屋，鄰近山溪水之取用便捷，為附近公眾週知之事實，訴願及再訴願決定理由一再執原告缺乏自來水費及用電花費等水電乙節而謂原告未居住於系爭房屋，自屬偏頗，難令信服。
㈢綜上所述，則知被告知原處分及訴願及再訴願決定所依據之理由均嫌未洽，原告所為發放房屋全倒慰助金之請求，洵無不合，應堪認定。
二、被告主張：
㈠原告所有系爭房屋，於九二一大地震後，因里長為便利原告之子戊○○向服役之部隊請假，且在九二一震災後一片忙亂，里長未能即時查明原告所有之前揭房屋係震災前或震災後倒塌之事實，而先出具房屋全倒證明書予原告，原告即檢具相關資料向被告機關申請九二一震災受災區住屋全倒慰助金，被告因系爭房屋於地震發生前即已毀損傾倒，而否准原告之申請。
㈡按「依台灣省各縣市政府組織通則規定關於縣市教育業務之掌理，雖有設局或設科之分，但同為縣市政府之內部單位，並非獨立機關。
‧‧‧本件台北市政府教育局所為之處分，自應認為該管市政府之處分，而以該市政府為被告官署」，行政法院五十年判字第十八號著有判例。
另依訴願法第二條第一項規定「本法所稱行政處分，謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件，所為發生公法上效果之單方行政行為」，被告受理原告之陳情後，以八十八年十一月三十日八八竹鎮民字第二Ｏ一二Ｏ號函，指示瑞竹里辦公處「再次詳查並於文到三日內將查明事實以簡便表正式報本所結案及副知陳情人查照」，瑞竹里辦公處遂依被告授權查明，並以八十八年十二月四日竹鎮瑞里字第二八五號簡復表函知被告，並副本抄送原告。
查里辦公處並非行政機關，而係受公所指揮監督之單位，次查，本案瑞竹里辦公處以其名義函復原告，而簡復表內容因攸關原告受災害救助之權益，雖係副本，足認已發生公法上效果，參諸前揭判例及訴願法第二條第一項規定，應認被告為原處分機關，簡復表副本為行政處分。
㈢依內政部八十八年十月一日台（八八）內社字第八八八二三三九號及八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八二三０七號函示內容，申領住屋全倒、半倒慰助金或租金補助者，須同時具備「房屋因九二一大地震而全、半倒」及「實際居住於受災屋之現住戶」二要件，方為慰（補）助金發放之對象，本案原告經查並不具備申請慰（補）助金之資格，被告否准原告之申請並無違反前揭規定或不當。
㈣原告所有之房屋並非因九二一大地震而傾倒，乃於九二一地震前即已傾倒：⒈原告固有八十八年十月四日竹山鎮瑞竹里辦公處里長汪如永出具之房屋全倒證明書，惟經被告以八十八年十一月三十日八八竹鎮民字第二Ｏ一二Ｏ號函，請瑞竹里辦公處依據九二一震災相關規定查明原告是否符合申請條件，經瑞竹里辦公處以八十八年十二月四日竹鎮瑞里字第二八五號簡復表復以：「‧‧‧經再詳查，其房屋確係於地震前即已傾倒毀損，不堪居住，無居住之事實‧‧‧」並附理由書一份述明事實經過，其要旨乃係：「里長為恤蕭先生中度殘障且生活困苦其子戊○○要求里長給予方便向部隊請假之用，因而里長在災後一片忙亂未能即時查明該『已倒塌』房屋係於九二一震災前或九二一震災後倒塌之事實前先給予出具證明」，因此該里長房屋全倒證明書並不足以證明原告房屋乃因九二一地震而傾毀。
⒉本案經勘查技術人員高公局吳正雄實地勘查後，製作九二一震災住屋勘查表，記載「不符合全倒、半倒之規定，其原因為地震前傾倒。」
等語，雖經塗改，惟經南投縣政府訴願會本案承辦人員洽詢，吳正雄表示係為其所塗改，再經詢問其塗改之理由，吳先生答謂「因倒塌地已長草，故而塗改」，顯然吳正雄乃基於其專業之判斷，而修改製作該住屋勘查表，並非無正當理由而任意塗改，且吳正雄既為有權製作住屋勘查表之人，其因專業判斷之理由而修改勘查表之記載，自不影響勘查表之效力及真實性。
又該勘查表為專業人員勘查後所為之判斷，亦足證明原告房屋確在九二一地震前已經傾毀。
而原告所指勘查表之塗改乃吳正雄宥於地方人士之意見而為更改乙事，純屬無稽指控，乃原告虛編之詞，不足採信。
⒊台灣電力股份有限公司南投區營業處九十年一月五日（九十）投區業核發字第九ＯＯ一之ＯＯ一三號復 鈞院函說明二記載「‧‧‧用電戶‧‧‧復於八十七年八月十九日因『房屋倒塌』由本公司主動辦理廢止用電，廢止時之用電戶名為徐素桂（原告之配偶）‧‧‧」，及同處九十年三月二十一日（九十）投區業服發字第九ＯＯ三之二九二號函復鈞院說明二記載：「該建築物因年久失修『無人居住』，部份房屋倒塌致電線及電表掉落地面。
又因不知用戶去向，故無法通知用電人，基於公共安全‧‧‧辦理主動廢止用電」等等，均足證明在八十八年九二一地震發生前，原告所有之房屋即已倒塌，該房屋既非因九二一地震而傾倒，原告向亦非內政部函示發放慰助金之對象，被告否准原告發放慰助金之請求，並無不當。
㈤原告並非實際居住於受災房屋之現住戶：
⒈原告雖稱「於地震發生前均居住於此建物，有水電單據及鄰居可資證明」等語，其中用電部分，業經台電公司南投區營業處函復如前述，另據台電公司承辦人員謂：系爭房屋之電力基本資料，應係八十七年八月廢止用電前之用電資料（此於南投縣政府訴願言詞辯論時亦為原告所是認），依該基本資料顯示，原告並無用電之事實，可推知原告應無居住於該處房屋之情事，否則應不致廢止用電或自八十七年八月後即無用電之事實。
⒉用水部份，原告並未提出可資證明之證據，系爭房屋既無用水、用電，實難信原告確有居住於該處房屋之事實。
⒊鄰居證明部份，雖原告曾有鄰居證明原告居住於系爭房屋之證明書，惟出具該證明書之人，業於八十九年四月七日撤銷聲明書之證明，且證人丙○○、丁○○二人，於九十年四月二十四日於 鈞院作證時，均無法確定原告於九二一地震前夕，仍居住於系爭房屋內，及系爭房屋仍堪居住使用之事，尚難憑前揭業經撤銷之鄰居證明書證明原告確有居住於系爭房屋之事實，另南投縣政府於八十九年四月六日實地調查管區警員邱武洋及桶頭里里幹事，據桶頭里鄰居表示，原告地震前即已居住於此，且已居住數年。
以上訪談，有會勘案件紀錄表可資證明，另本案經南投縣政府訴願會進行二次言詞辯論，第一次言詞辯論中委員請原告提出系爭房屋倒塌之相片及二位證人，俾供委員調查，惟第二次言詞辯論中，原告僅提供相片，並未有證人與會，故原告稱「地震前均居住於此建物」等語，顯非真實。
⒋原告又謂：其自民國六十八年設籍系爭房屋，迄至九二一地震時仍未將戶籍遷走，足推認原告確有實際居住之事實云云，雖戶籍登記有其法律上之效力，惟並非戶籍所在地必為人民實際居住地，此由戶籍法對人民關於戶籍登記事項有變更，而未於法定期間內為變更登記者，定有罰則之規定，可知戶籍登記事項非必與實際居住情況相符，另揆之前揭內政部函示發放九二一震災慰（補）助金之對象，除戶籍登記外，尚以「實際居住於受災房屋」為要件，若戶籍登記必與實際居住情形相符，何須如此，原告起訴狀邏輯推理顯有未當，因此原告以戶籍登記作為其實際居住於系爭房屋之證明，並非有理。
㈥綜上所述，本案經被告機關盡調查之能事，確信原告未符九二一震災慰（補）助金發放對象之要件，因而否准原告之申請，並無違法或不當，若被告機關不察率予發放，反有浪費公帑，圖利他人之違法情事，更於平等原則有違，究之原告陳情、訴願或起訴狀之理由，均在無法提出明確證據，其不實指控全部有關本案之機關或人員故意為不利於其之判斷或陳述，誠非有理。
退萬步言，縱原告往來居住桶頭里與瑞竹里二地，然依內政部中部辦公室八十九年四月八日台（八九）內中社字第八九七六一五九號函釋「受災戶於平日居住處另有房屋而往來居住二地者，應以有長久居住之意思，經常居住於該住所為居住事實之認定，偶而往來居住之處所則非屬有居住事實之現住戶」依前述訪談、證人供述及原告住屋於地震前傾倒卻未予修復且未再申請水、電設施等等之情形觀之，至多僅可認系爭房屋為原告偶而往來居住之處所。
亦不符合申請發放慰（補）助金之規定，從而被告機關否准原告房屋全倒慰助金之申請，揆諸首揭規定，並無不合。
是原處分、原決定均應予維持。
另原告於本案一併請求租金補助三萬六千元，亦顯無理由，應予一併駁回，不勝感禱。

理 由
一、按「鄉鎮縣市之村里，設村里辦公處，置村里長一人，為無給職，受鄉鎮縣轄市長之指揮監督，辦理村里公務及執行交辦事項」，臺灣省鄉鎮縣轄市公所組織規程準則第十四條第一項定有明文。
再按「村、里設村里辦公處，置、里長一人」、「村、里長受鄉、鎮、縣轄市、區長之指揮監督，辦理村、里公務及交辦事項」，臺灣省各縣市實施地方自治綱要第四十條第一項、第三項亦有明文。
足見村里辦公處係受鄉鎮縣轄市長之指揮監督，尚非獨立之行政機關。
本件被告受理原告之陳情後，以前述函指示瑞竹里辨公處「再次詳查並於文到三日內將查明事實以簡復表正式報本所結案及副知陳情人查照」，瑞竹里辦公處遂依被告授權查明，以前開簡復表函知被告，且以副本抄送原告。
該簡復表副知原告，發生否准原告請求之法律上效力，惟瑞竹里辦公處非屬行政機關，故自應以指揮監督並授權其查明函復之南投縣竹山鎮公所為被告，合先敘明。
二、依內政部八十八年十月一日臺（八八）內社字第八八八二三三九號函示「有關九二一大地震受災區住屋全倒、半倒慰助金之發放對象，本部八十八年九月三十日臺內社字第八八八五四六五號函說明，修正規定如下：受災戶住屋全、半倒者其救助及慰助金之發放對象，以災前戶籍登記為準，且實際居住於受災屋之現住戶，由戶長或現住人具領，未居住於受災毀損住屋者，不予發給；
至如未設籍而有實際居住之事實者，得以切結書由村、里長認定後申領」；
次依內政部八十八年九月三十日台（八八）內社字第八八八二三Ｏ七號函示：「四、另災前實際居住之自有房屋經鄉（鎮、市、區）公所評定為全倒或半倒者，且未接受臨時屋、國宅或軍營安置者，發給房屋所有權人戶內實際居住人口租金補助每人每月新台幣三千元（發放期限為一年，一次發給）‧‧‧」，此均有各該函影本附卷可參。
足見申請住屋全倒、半倒慰助金或租金補助者，均須同時具備「房屋因九二一大地震而全、半倒」及「實際居住於受災屋之現住戶」兩要件，始得發放。
三、原告及其子即本件訴訟代理人戊○○於九二一地震時，固均仍設籍於系爭房屋，此有戶籍登記簿謄本附卷可證。惟查：
㈠系爭建物僅設一個用電戶，係於五十八年一月新設用電，因該建物年久失修無人居住，部分房屋倒塌，致電線及電表掉落地面，又因不知用戶去向，故無法通知用電人，基於公共安全，台灣電力股份有限公司南投區營業處竹山服務所，於八十七年八月十九日，指派工作人員前往施工拆除電錶及接戶線，辦理主動廢止用電，此有該公司南投區營業處九十年一月五日、三月二十一日（九Ｏ）投區業核發字第九ＯＯ一─ＯＯ一三號、九ＯＯ三─一一九二號函及附件廢止用電登記單影本在卷可憑。
由此可見系爭建物自五十八年一月即開始使用電力，至八十七年八月經電力公司主動廢止用電為止，期間長達二十九年餘，足證該用電戶對於電力之長期依賴，電力公司主動廢止用電時，系爭建物如果確仍有人居住其內，自會嚴重影響居住者的生活品質，而會向電力公司抗議或重新申請用電，惟自八十七年八月十九日至八十八年九月二十一日大地震發生之時，將近一年期間，原告、其家人或其他任何人，均未曾向電力公司抗議廢止用電有誤，或重新申請用電，自難認系爭建物於電力公司主動廢止用電後確有人居住其內。
再者，用電戶無論是否用電，均需依約繳付基本電費，故用電戶縱即他遷，未實際用電，用電戶仍需繳納基本電費，故電力公司絕不會因此即主動廢止用電，減少自己之營業收入，因此前述覆函及廢止用電登記單陳明係因房屋倒塌，電錶置於地上，用電戶去向不明，無法通知，基於公共安全之考量，而主動廢止用電，應可採信。
㈡原告於申請慰助金時，固曾提出台灣電力股份有限公司南投區營業處竹山服務所提供之用電戶基本資料，惟該基本資料記載用電戶、用電地址、新設日期、電號、抄表日、收費日等一般資料，其餘基本度數、有效度數、流動電費、營業稅額４等數字，均未標示係何年度、何月份的用電情形，自應亦為一般記載，至於用電度數度部分，１至月份部分，用電度數均為空白，顯見該基本資料係廢止用電前之一般事項記載。
尚難憑此基本資料認定原告或其家人，於九二一地震時仍居住於系爭房屋並使用電力。
㈢經主管機關指派鑑定系爭房屋之吳正雄，於九二一震災住屋勘查報表上，雖曾記載「全倒」，惟已將此記載劃二條線刪除，改勾選「不符全倒、半倒之規定」，並載明原因為「地震前傾倒」，此有該勘查報表在卷可稽。
且經訴願機關承辦人員向吳正雄查詢結果，該記載確因其發現倒塌地已長草而予塗改，此有訴願決定書可憑。
吳正雄既為勘查之專業人士，為該勘查報表之製作權人，最初因見系爭房屋倒塌，而記載「全倒」，嗣因看見倒塌地已長草發現先前記載有誤，依專業認定予以更正，於法自屬有據，且其最後之認定與前述台灣電力股份有限公司南投區營業處之函復內容相符，自可採信。
㈣關於原告系爭房屋鄰居所出具之八十八年十月二十一日證明書，業經曾其旺以外之其餘證明人於八十九年四月七日出具撤銷聲明書撤銷其證明。
其中證明人丙○○於本院準備程序中證稱：「系爭房屋在九二一地震前已倒塌約三分之二，原告訴代當初有請我在其寫的證明書上簽名，但我看了內容後，認為不能簽，後來另請訴外人張先生將內容改成卷附證明書所寫的部分毀損，而我認為能否領取慰助金最後由政府認定，故才簽名，但後來我有聲明撤銷該證明」；
證人丁○○證稱：「因為基於同里居民有須幫忙，故我才簽名：：：原告在九二一地震前是否有住在系爭房屋，我不太清楚：；
：該證明書後來我有撤銷證明」，可見系爭房屋確於地震前確已大部分倒塌，此與前述電力公司函復內容吻合，證明人出具證明書無非想幫助原告領得慰助金，事後發見可能涉及法律責任，尚有不妥，而撤銷該證明書，足見此證明書內容與事實不符，自不足採信。
㈤關於瑞竹里辦公處八十八年十月四日所出具之全倒證明，業經該里辦公處於前述八十八年十二月四日竹鎮瑞里字第二八五號簡復表附件即不符理由載明：「係蕭先生之子戊○○事先寫好，要求里長給予方便向部隊請假之用，在百忙之中一時失察予以蓋章」。
原告訴訟代理人戊○○雖稱其有休假可供使用，惟軍公教人員每年可請之休假日數有限，九二一大地震災區受創極重，政府特別准許災區居民或其家人請假返鄉救災，自無人會不捨此特別假，而仍使用一般休假回鄉。
且系爭房屋嗣經專業人士吳正雄鑑定結果，認定係地震前即已倒塌，自難認前述里辦公處全倒證明與事實相符。
㈥綜上所述，系爭房屋因部分倒塌，致電線及電表掉落地面，不堪居住，且亦無人居住，台灣電力股份有限公司南投區營業處竹山服務所，基於公共安全之考量，於八十七年八月十九日，派員前往拆除電錶及接戶線，辦理主動廢止用電。
故於八十八年九月二十一日大地震發生時，原告及其子戊○○雖尚設籍該址，惟系爭房屋已大部分倒塌，不堪居住，且原告及家人均未實際居住系爭房屋，自不符合領取房屋全倒、半倒慰助金及房租補助金之要件，原處分予以否准，即屬正當，訴願及再訴願予以維持，亦無不當。
原告起訴意旨尚無理由，應予駁回。
三、本件事實已臻明確，兩造其餘之證據及攻擊防禦方式，對於事實之認定均不生影響，爰不另一一論究，併此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
本件於九十年五月十六日言詞辯論終結。
中 華 民 國 九十 年 五 月 二十三 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 簡朝振
法 官 胡國棟
法 官 宋富美
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 五 月 二十三 日
法院書記官 王永慶