臺中高等行政法院行政-TCBA,92,訴,805,20040219,1

臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第八○五號

原 告 甲○○
被 告 彰化縣稅捐稽徵處
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因考績事件，原告不服公務員保障既暨培訓委員會中華民國九十二年七月二十一日公地保字第○九二○○○○九八五號再復審決定，提起行政訴訟。
本院判決如左︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

壹、事實概要：緣原告原係被告機關所屬稅務員，其自願退休案前經銓敘部於民國（以下同）九十年十一月二十二日以九十地三字第五一○三九七六號函核定自同年十二月三十日生效，並依其退休時所敘委任第五職等年功俸八級四九○俸點之等級核給月退休金。

嗣因原告於退休生效前曾參加委任晉升薦任官等訓練合格，經被告核派為薦任第六職等至第七職等稅務員，並經銓敘部以同年十一月二十八日九十地一字第五一○五一六四號函審定合格實授，核敘薦任第六職等年功俸三級四九○俸點，並自同年十月十六日生效，被告爰向銓敘部申請重行審定其退休等級，復經銓敘部以同年十二月二十六日九十地三字第五一○九五○九號函重行審定其退休等級為薦任第六職等年功俸三級四九○俸點。

原告嗣以其九十年年終考績，經銓敘部銓敘審定，依法晉年功俸一級為薦任第六職等年功俸四級並給與半個月俸給總額之一次獎金，於九十一年六月六日向被告申請辦理晉敘退休俸級為薦任第六職等年功俸四級，經被告以九十一年六月十日彰稅人字第○九一○○三九二八七○號書函否准所請，而依規定改發一個月獎金，原告不服，於同年七月二十三日向彰化縣稅捐稽徵處提起復審，案經被告層報彰化縣政府轉由銓敘部辦理，原告嗣不服復審決定，向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審，亦遭駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造之陳述及爭點：

一、原告部分：㈠聲明：再復審、復審決定及原處分均撤銷。

㈡陳述：⒈按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他法規定之。」

、「管轄權非依法規不得設定或變更。」

為行政程序法第十一條第一項及第五項所明定。

又按銓敘部組織法第一條規定：「銓敘部掌理全國公務員之銓敘及各機關人事機構之管理事項。」

第六條規定：「退撫司掌理左列事項：一、‧‧‧三、關於公務人員退休審核事項。

‧‧‧」是以，有關公務人員退休審核事項，屬於銓敘部之職掌，各機關人事機構辦理該項業務，應僅係受該部之指示監督而為，此觀諸人事管理條例第一條、第四條及第六條等規定自明，故除法規另有規定外，各機關就公務人員之退休審核事項，並無為准駁之權限。

本件被告於原告申請更正晉敘時，擅自予以駁回，顯然違法。

⒉次按，「公務人員身分、官職等級、俸級、工作條件、管理措施等有關權益之保障，適用本法之規定。」

、「公務人員經銓敘審定之俸級應予以保障，非依法律不得降級或減俸。」

、「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序、公共利益者均受憲法之保障。」

、「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」

分別為公務人員保障法第二條、第十四條及憲法第二十二條、第二十三條所明定。

本件再復審機關卻袒護被告謂原處分機關並未對原告為降級、減俸或其他損及領受月退休金權利之處分，顯有偏頗。

蓋已經銓敘審定之俸級應予晉敘卻怠於辦理，其實質與被降級減俸相同，不能謂非於憲法所保障人民財產權利有重大影響，亦難謂其非公法上財產請求權遭受損害，足見再復審機關所言，殊不足採。

⒊又按「法律應經立法院通過，總統公布。」

、「左列事項應以法律定之：一、‧‧‧二、關於人民之權利義務者。

三、‧‧‧。」

、「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」

、「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律‧‧‧。」

、「命令與憲法或法律牴觸者無效。」

分別為中央法規標準法第四條、第五條、第六條、第十一條及憲法第一七二條所明定。

又「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；

涉及財產權利者，得依其限制之程度，以法律或法律授權之命令予以規範。」

司法院釋字第五五九號著有解釋。

行政機關應嚴格遵守法律之規定而依法行政，苟無法律依據，不得以行政命令或函釋恣意為逾越母法之規定或釋示，更不得以此比照類推之方法致使公務員權益受損（參見司法院釋字第一五一號解釋）。

準此以觀，銓敘部七十三年十一月十九日台華甄一字第四五四○五號函轉考試院七十三年十月十一日考台秘文字第四五一六號函及八十年十二月六日台華法一字第○六八三○號函，以行政命令代替法律，顯然均已牴觸上開法條及釋示，應屬無效。

⒋另依中央法規標準法第二十一條第一項第四款規定，新法規優於舊法規之法律原則，銓敘部前開二函釋在八十五年十月十六日公務人員保障法公布實施後，應予廢止，無再適用之餘地。

查公務人員保障法第十四條明文規定，公務人員經銓敘審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。

該法既已明確規定經銓敘審定之俸級應予保障，其效力自勝於銓敘部前開二函命令。

同時，前開二函分別公布於七十三年十一月十九日及八十年十二月六日，均較公務人員保障法公布日期為早，舊法規已為新法規所取代，應予廢止，無適用餘地。

⒌再者，按「公務人員之公法上財產請求權遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟；

而所謂公法上財產請求權，包括提敘薪級所增加之薪資與福利等，如當事人主張受侵害時，除非行政救濟審理機關認當事人確無實益，否則應依實體內容審理其請求是否有理由。」

司法院大法官釋字第三一二號著有解釋。

又依司法院七十一年判字第八三六號判例意旨，如原告已合法提出再復審，再復審機關即應就實體上審查，不宜據以程序理由駁回其再復審。

準此以觀，本件既經原告依法提出再復審，而再復審機關所為決定並未依實體內容審查，遂逕依程序理由駁回原告所請，揆諸首揭說明，於法有違。

⒍至於再復審機關指稱原告於申請退休時，簽立切結書記載：「因未依退休法規定於三個月前提出，如有損害個人權益，願自行負責。」

乙節，乃係被告機關違法（依公務人員退休法施行細則第二十一條規定，僅應填具退休事實表二份，檢同本人最近一吋半身照片四張，本法修正前之任職證件及有關證明文件）任意強制原告所為書立之多餘書狀（切結書），顯然違反誠信與信賴保護原則，應為無效。

另有關因未依退休法規定於三個月內提出再復審一事，經查原告並無法事先預知被告機關竟會將自行審定「依法晉年功俸一級為薦任第六職等年功俸四級並給予半個月俸給總額之一次獎金」之考績通知書予以否決，違法不辦理晉敘，且於收受被告機關函轉之考績通知書時（九十一年四月一日），已逾上述期間，遂依公務人員考績法施行細則第二十五條規定於收受通知之次日起三個月內提出申請，並未逾期。

⒎被告機關辯稱：退休人員若於在職期間涉及不法‧‧‧，因已非現職人員，‧‧‧，自不再適用現職人員懲處之規定予以停止，故其懲戒當然不予執行乙節，顯非事實。

查有一同仁林森永先生於八十四年九月奉准退休，因被人檢舉在職期間涉嫌圖利他人，仍於八十八年十一月依貪污治罪條例遭被告機關移送法辦，足證其言虛偽。

是以公務人員於其任內所為應本於權利義務對等辦理方符合理公平，又同上引述再復審機關則認為屬另案問題，非本件審究範疇，顯然是推託之詞，依民法第六條規定：「人之權利能力，始於出生，終於死亡。」

然而權利與義務應相提並論，兩者是一體兩面，有義務即應享有權利，公務人員於任內所作所為，於退休後如被發現違法仍應負責（即義務），同理退休前之權利（考績晉敘），亦應在所屬年度予以晉敘，乃天經地義之道理。

⒏綜上所陳，本件原處分、復審、再復審決定均未依實體內容予以審查，且所引用之行政命令及條文顯然違法、牴觸憲法，侵害人民權益至鉅，實難令人信服，請判決如訴之聲明。

二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。

㈡陳述：⒈按公務人員考績法第十八條規定：「年終辦理之考績結果，應自次年一月起執行；

‧‧‧。」

次查銓敘部七十三年十一月十九日台華甄一字第四五四Ｏ五號函釋規定：「關於奉准退休之公務人員，於參加當年年終考績晉年功俸或本俸一級，以其退休生效日期為十二月間（除十二月一日外）或翌年一月一日，致其考績晉一級無法執行者，均可比照無級可晉之規定，改發一個月獎金。」

；

八十年十二月六日（八十）台華法一字第○六八三○三號函釋規定：「有關十二月二日至次年一月一日‧‧‧退休生效人員，因其於次年一月一日已不在職，其考績獎金（退休人員係包括因其晉級事實上已無法執行，而准予比照已晉敘至年功俸最高級，年終考績列甲等之無級可晉者所改發之一個月獎金及依法原應發給之獎金）之發給標準，宜請依受考人同等級同職務人員在次年一月一日之俸給總額為準辦理。」

，是依上開規定公務人員年終考績結果自次年一月一日起執行，凡退休生效日期係於十二月二日至次年一月一日之退休生效者，因於次年一月一日已不在職，事實上已無法執行晉年功俸或本俸一級，而僅得比照無級可晉之規定，改發一個月獎金。

查原告自願退休案業經銓敘審定其退休等級為薦任第六職等年功俸三級四九○俸點核給月退休金，並自九十年十二月三十日生效在案，原告九十年考績嗣經銓敘審定，考列乙等七十九分，核定晉年功俸獎金，依法晉年功俸一級為薦任第六職等年功俸四級並給予半個月俸給總額之一次獎金，惟原告既於九十年十二月三十日退休生效，公務人員年終考績結果又係自翌年一月一日起執行，是時原告已不在職，事實上自無法執行晉級，被告爰依銓敘部上開函釋規定改予核發一個月獎金，而否准原告申請重行審定退休等級為薦任第六職等年功俸四級之申請，揆諸首揭規定，於法尚無不合。

⒉原告訴稱公務人員退休審核事項，屬於銓敘部之職掌，被告對於原告之申請更正晉敘，即逕予駁回，顯然違法云云，惟查：⑴依銓敘部組織法第四條第六款規定，銓敘部對於公務人員考績業務有關之法令，負有擬議、解釋之職掌。

而因公務人員考績法第十八條已規定「年終辦理之考績結果，應自次年一月起執行。」

故銓敘部基於法定職權，就公務人員考績法第十八條之執行事宜，本於其立法精神予以補充闡明，應無違法之處；

從而公務人員之任職機關依銓敘部所為合法之函釋（解釋性行政規則）逕為准駁之處分，亦要難謂其違法。

⑵查公務人員退休法施行細則第二十二條規定：「退休事實表，任職證件及有關證明文件，應先由服務機關人事主管人員切實審核，如與事實不符，程序不合或證件不足者，，應分別駁回或通知補正。」

故各機關人事機構對於所屬公務人員所提出之退休案件，若查出所提資料與事實不符或提報程序不合而經詳為說明後仍執意提出申請者，本得依退休法相關規定及銓敘部相關函釋先行審核後，予以駁回或通知補正。

因此，被告依據公務人員退休法令與考績法相關規定之規範意旨及銓敘部所作之函釋，否准原告考績晉級之申請，誠無違於依法行政之本旨。

⑶銓敘部係掌理全國公務人員之銓敘並負責全國各機關人事機構管理事項之主管機關，而其功能之成就，必賴全國各機關人事機構對於銓敘部交辦事項皆能本於政府一體，協助推動，方可落實公務人員權益之制度性保障機制，故各機關人事機構若無法逕依退休法等法令及銓敘部相關規定對於所屬公務人員所提出之退休案件先予審核，不僅無法落實業務簡化之機制，亦徒增銓敘部業務上之負荷，從而本件被告所為逕予駁回之處分，於法並無違誤。

⒊再就原告訴稱被告於辦理原告退休案時違法任意強制原告所為書立切結書，顯然違反誠信與信賴保護原則，應為無效云云，惟查，查公務人員退休法施行細則第二十一條規定，各機關自願或命令退休人員，於退休三個月前，應填具退休事實表二份檢同本人最近一吋半身相片四張，本法修正前之任職證件及有關證明文件，報請服務機關彙轉銓敘部審定，依前項規定退休案件應於退休三個月前提出，如未於三個月前提出者，因銓敘部審核全國公務人員退休案件繁多，恐影響當事人權益，如審定退休生效日期延後，影響退休金、公保養老給付（含優惠存款利息）延後核發，恐孳生爭議，因此銓敘部要求各機關陳報未於退休三個月前提出之退休案件，需加附當事人切結書一份，切結如有損害個人退休權益者，由退休者提自行負責。

本件原告雖未於退休前三個月提出，但該退休案如期核定，並未影響原告權益。

⒋綜上所述，本件復審決定、再復審決定於法並無不合，請駁回原告之訴。

理 由

一、按公務人員考績法第十八條前段規定：「年終辦理之考績結果，應自次年一月起執行。」

。

又依公務人員退休法第六條規定，退休金之給予以「退休生效日」在職同等級人員之本俸加一倍為基數。

另「關於奉准退休之公務人員，於參加當年年終考績晉年功俸或本俸一級以其退休生效日期為十二月間（除十二月一日外）或翌年一月一日，致其考績晉一級無法執行者，均可比照無級可晉之規定改發一個月獎金。」

另「有關十二月二日至次年一月一日‧‧‧退休生效人員，因其於次年一月一日已不在職，其考績獎金（退休人員部分係包括因其晉級事實上已無法執行而准予比照已晉敘至年功俸最高級年終考績列甲等之無級可晉者所改發之一個月獎金及依法原應發給之獎金）之發給標準，宜請依受考人同等級同職務人員在次年一月一日之俸給總額為準辦理。

‧‧‧。」

分經銓敘部七十三年十一月十九日台華甄一字第四五四○五號函及八十年十二月六日（八十）台華法一字第○六八三○三號函釋在案，上開函釋與公務人員考績法及公務人員退休法相關規定並不相違背，本件自得予以援用。

二、查原告原係被告機關所屬稅務員，其自願退休案依其表明自願退休日期，前經銓敘部以九十年十一月二十二日九十地三字第五一○三九七六號函核定自同年十二月三十日生效，並依其退休時所敘委任第五職等年功俸八級四九○俸點之等級核給月退休金。

嗣因原告於退休生效前曾參加委任晉升薦任官等訓練合格，經被告核派為薦任第六職等至第七職等稅務員，並經銓敘部審定合格實授，核敘薦任第六職等年功俸三級四九○俸點，並自同年十月十六日生效，被告乃向銓敘部申請重行審定其退休等級，經銓敘部以同年十二月二十六日九十地三字第五一○九五○九號函重行審定其退休等級為薦任第六職等年功俸三級四九○俸點各在案。

原告嗣以其九十年年終考績，經銓敘部銓敘審定，依法晉年功俸一級為薦任第六職等年功俸四級並給與半個月俸給總額之一次獎金，於九十一年六月六日向被告申請辦理晉敘退休俸級為薦任第六職等年功俸四級，經被告以九十一年六月十日彰稅人字第○九一○○三九二八七○號函復略謂：「‧‧‧銓敘部八十年十二月六日（八十）台華法一字第○六八三○三號函釋略以：有關十二月二日至次年一月一日退休生效人員，因其於次年一月一日已不在職，其考績獎金（係包括因其晉級事實上已無法執行而准予比照已晉敘至年功俸最高級年終考績列甲等之無級可晉者所改發之一個月獎金及依法原應發給之獎金）之發給標準，宜請依受考人同等級同職務人員在次年一月一日之俸給總額為準辦理，故本案所請晉級乙節，本處已依銓敘部上開規定辦理改發一個月獎金在案；

至有關應依薦任第六職等年功俸四級補發考績獎金差額事宜，當另案通知台端前來領取。」

該函雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之內容觀之，已足認被告否准原告之請求，而對之發生法律上效果，自應認係行政處分，原告不服該處分循序提起本件撤銷訴訟，程序上並無不合。

三、原告起訴主張：㈠公務人員退休審核事項，屬於銓敘部之職掌，被告對於原告之申請更正晉敘，並無准駁之權限，原處分逕予駁回，顯然違法。

㈡原告既經銓敘審定應晉年功俸一級，被告怠於辦理，實質上造成原告被降級減俸相同之結果，顯違公務人員保障法第十四條及憲法保障人民財產權之規定。

㈢行政機關應嚴格遵守法律之規定而依法行政，苟無法律依據，不得以行政命令或函釋恣意為逾越母法之規定或釋示，致使公務員權益受損。

銓敘部七十三年十一月十九日台華甄一字第四五四○五號函及八十年十二月六日（八十）台華法一字第○六八三○三號函，以行政命令代替法律，顯已牴觸中央法規標準法、憲法及大法官解釋，應屬無效。

㈣依中央法規標準法第二十一條第一項第四款規定，新法規優於舊法規之法律原則，銓敘部前開二函釋，與八十五年十月十六日公布之公務人員保障法第十四條規定不符，應予廢止，無再適用之餘地。

㈤公務人員於任內所作所為，於退休後如被發現違法仍應負責，同理公務人員退休前之權利（考績晉敘），亦應在所屬年度予以晉敘，乃天經地義之道理云云。

四、惟查：（一）依銓敘部組織法第四條第六款規定，銓敘部對於公務人員考績業務有關之法令，負有擬議、解釋之權，是其基於法定職權依據公務人員考績法第十八條規定有關考績執行之日期，闡釋有關退休人員執行考績晉敘俸級之疑義，而為首揭七十三年十一月十九日台華甄一字第四五四○五號函及八十年十二月六日（八十）台華法一字第○六八三○三號函釋（解釋性行政規則），並無牴觸考績法第十八條及公務人員保障法第十四條之規定，亦無違反法律保留原則可言。

（二）公務人員退休法施行細則第二十二條規定：「退休事實表，任職證件及有關證明文件，應先由服務機關人事主管人員切實審核，如與事實不符，程序不合或證件不足者，應分別駁回或通知補正。」

銓敘部係掌理全國公務人員之銓敘並負責全國各機關人事機構管理事項之主管機關，全國公務人員人數眾多，而有關公務人員之權利義務事項亦多而複雜，銓敘部勢難事必躬親，是以各機關人事單位對於所屬公務人員所提出之有關退休申請事件向依上開規定先予審核，以落實業務簡化之機制。

若申請人所提資料與事實不符或提報程序不合，經詳為說明後仍執意提出申請者，該機關非不得依退休法相關規定及銓敘部相關函釋先行審核後，予以駁回或通知補正。

本件被告既已依首揭公務人員考績法第十八條規定及銓敘部函釋，執行原告九十年年終考績，以於執行時原告已不在職而改發一個獎金在案，則被告就原告之申請晉敘退休俸級為薦任第六職等年功俸四級一案，函復目前處理情況，並檢附相關銓敘部函釋供原告參酌，否准原告之請求，於法並無不合。

（三）另按公務人員保障法第十四條固規定：「公務人員經銓敘審定之俸級應予以保障，非依法律不得降級或減俸。」

本件原告業於九十年十二月三十日退休，雖其九十年年終考績銓敘審定晉年功俸一級，然該考績於九十一年執行時原告已不在職，自無從執行該考績晉級之結果，而改發一個月獎金，此乃肇因於客觀事實變更，即退休已然生效之事實所為之不得已措施。

換言之，原告係因退休而無級可晉，並非被告怠於辦理晉級，亦非因被告所為造成降級減俸之實質效果。

原告此部分主張係屬誤解，無可採取。

（四）又按中央法規標準法第二十一條第一項第四款係規定：「法規有左列情形之一者，廢止之：‧‧‧同一事項已定有新法規，並公布或發布施行者。」

首揭銓敘部二函釋與公務人員保障法第十四條規定之內容各不相同，並非同一事項，亦不相牴觸，自無適用上開條文廢止首揭銓敘部二函釋之問題。

（五）至原告主張其退休前之考績，為其取得之權利，基於對等性原則，退休前所為違法行為，退休後仍應負責；

退休前之權利，退休後自不得剝奪乙節，查系爭原告考績雖經銓敘准予晉級，卻因原告已退休而未能執行晉級，全係原告退休事實造成之結果均如前述，並非剝奪原告退休前之權利。

原告此部分主張亦無足採取。

五、綜上所述，原告所述俱無可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷均無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，不再一一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

中 華 民 國 九十三 年 二 月 十九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 許 金 釵
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十九 日
法院書記官 蔡逸媚