臺中高等行政法院行政-TCBA,92,訴,850,20040211,1

臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第八五○號

原 告 甲○○
乙○○
共 同
訴訟代理人 陳鴻謀律師
複 代理人 陳育仁律師
被 告 南投縣魚池鄉公所
代 表 人 丙○○
訴訟代理人 丁○○

右當事人間因組合屋事件，原告不服南投縣政府中華民國九十二年八月十二日府行救
字第○九二○一四七二四○─○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事 實
一、事實概要：
原告所有坐落南投縣魚池鄉○○段一七四之一地號土地於民國（下同）八十八年間無償借予被告為興建組合屋以供九二一災民使用，租期自八十八年十一月一日起至九十年十一月三十日止，並由被告函請台灣世界展望會協助提供興建經費。
嗣由財團法人台北基督徒林森南路禮拜堂魚池福音中心（下稱魚池福音中心）與第三人閔秋企業社簽約，興建上開組合屋（即中明村臨時住宅），惟因組合屋借住人不符合「九二一受災戶使用臨時住宅分配作業要點」，被告遂未將此組合屋納入管理，而由魚池福音中心管理。
本件因租期屆至，原告於九十二年一月八日向被告陳情，業取得魚池福音中心同意系爭組合屋移轉予原告做為農用倉庫等使用，原告願自行出資拆除，並留下屋頂與鐵架以便改為栽種花卉（蘭花）之農業用途，嗣被告以九十二年二月十日魚鄉建字第○九二○○○一五五六號公告中明村臨時住宅空屋將定期予於強制執行，公告內容略以，依「九二一震災臨時住宅管理要點」第十五點規定，將於九十二年二月二十五日前拆除完竣，請受贈人（應係借住人之誤載，以下同）於九十二年二月二十日前自行將所有物品搬離，屆時未搬離，視同同意由拆除單位處理。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：
㈠原告主張：
⒈被告對於系爭組合屋並無管理、處分權，自不得逕行強制拆除：⑴系爭坐落南投縣魚池鄉○○段一七四之一地號土地為原告所共有，原告於九二一地震後，有感於魚池鄉鄉民亦有多人受災嚴重，無家可歸，故原告自願無償提供土地，供安置災民之用，嗣財團法人基督徒魚池禮拜堂（下稱魚池禮拜堂）對外募款救助災民，見原告願無償提供土地，遂向原告提議，由原告提供土地，並由魚池禮拜堂取得資金興建組合屋，安置無家可歸之災民。
⑵原告同意後，魚池禮拜堂即由台北基督徒林森南路禮拜堂福音中心及魚池家園再造工作室取得興建組合屋所須資金，並由台灣世界展望會及魚池家園再造工作室策劃，由魚池禮拜堂為起造人，與玉逢工程有限公司簽約興建系爭組合屋，完工後即稱為中明村佳園新村組合屋，並由魚池禮拜堂負責管理相關組合屋之事宜，故該組合屋之所有權應歸屬魚池禮拜堂。
⑶被告於魚池鄉除系爭組合屋外，尚有興建其他組合屋供符合資格之災民居住，因組合屋之數量足供合於居住資格之災民使用，故被告雖與原告簽有土地使用借貸契約書，惟事後被告並未依原訂計畫興建組合屋，原告與魚池禮拜堂見九二一地震發生之後，除一般災民外，仍有許多村民需要救助，遂由魚池禮拜堂為起造人，自行籌措資金並依原興建計畫興建組合屋，包括被告所稱之「外接水電、公共設施、排水道、污水處理、社區設施等」亦均由原告與魚池禮拜堂、魚池家園再造工作室共同出資，有合約及付款證明為據。
⑷被告對於系爭組合屋之興建，完全未提供任何資助，系爭組合屋完成後，被告亦未將系爭組合屋列入管理，此由訴願決定書理由二第二行「於九二一震災後尚有一些低收入戶及弱勢族民因未符合或獲政府單位興建之臨時住宅者」亦足證明系爭組合屋所提供之對象乃係未符合或獲政府單位興建之臨時住宅者，並非被告所列管之災民，與一般組合屋之興建係由鄉公所徵用、租用民間土地，再由鄉公所興建完成及管理者不同。
故被告就系爭組合屋並未取得所有權，被告稱係由魚池福音中心負責覓地以被告名義興建及由被告負責相關外接水電、公共設施、排水道、污水處理、社區設施等情均與事實不符。
⒉原告已取得系爭組合屋之事實上處分權：
⑴系爭土地原提供無償使用之期間至九十年十一月三十日止，故魚池禮拜堂於期限屆滿前，即委請安置於組合屋內之災民搬離組合屋，以便將土地返還原告。
⑵依原告與魚池禮拜堂之約定，魚池禮拜堂將系爭土地返還原告時，需將地上之組合屋清除，並回復原狀後方能將土地返還原告，惟魚池禮拜堂已將全部資金用於興建組合屋、照顧居民等工作，故於使用期限屆滿時，魚池禮拜堂並無足夠資金拆除系爭組合屋，故魚池禮拜堂於徵得原告之同意後，將系爭組合屋之事實上處分權讓與原告，並由原告占有、管理、使用系爭組合屋。
⑶原告取得系爭組合屋之處分權後，見組合屋仍可使用，即積極利用，於暑假期間作為村民小孩子安置場所，讓村民工作無後顧之憂，或作為村民集會之場所，供村民聯絡感情之用。
⒊被告對系爭組合屋並無處分權，被告主張依「九二一震災臨時住宅管理要點」第十五條規定拆除系爭組合屋，惟依管理要點第一條規定：「為安置九二一震災受災戶之生活居住暨維護臨時住宅品質及安全，並於居住期間達到自治自律之目標，特訂定本要點。」
故此管理要點之制定在於維護組合屋之品質及安全。
另依管理要點第三條：「臨時住宅之管理機關為鄉（鎮、市、區）公所」然被告並未將系爭組合屋列入管理己如前述。
再依管理要點第十四條規定，住戶借住關係消滅時，應將臨時住宅返還管理機關，惟本件住戶居住期滿時，均將組合屋交予魚池禮拜堂，故被告事後欲主張依管理要點拆除系爭組合屋，顯無理由。
⒋原處分違反法律保留原則：九二一震災臨時住宅管理要點係依行政院九二一震災災後重建推動委員會之決議所制定，僅為行政規則，遍覽該管理要點之規定，對於組合屋所有權之歸屬並未規定，故有關組合屋所有權之歸屬，自應回歸民法之相關規定而認定，倘組合屋之所有權人未將所有權讓與被告，亦未同意由被告拆除，則被告在未取得任何處分權之情形下，逕依管理要點決定拆除系爭組合屋，顯已違反法律保留原則，並嚴重侵害人民於憲法所保障之財產權。
㈡被告答辯：
⒈按「臨時住宅住戶應於契約規定居住期間屆滿時遷出，並返還臨時住宅；
其未清理之物品視為拋棄，逕依廢棄物處理。」
九二一震災臨時住宅分配及管理辦法定有明文。
次按，被告與原告二人簽定之「土地使用借貸契約書」第七條亦明定「租期屆滿時（即九十年十一月三十日），乙方（即被告）必須拆除地上建物，將土地恢復原狀，甲方（即原告）不得異議。」
是被告上開處分，依法、依約自屬有據。
⒉系爭組合屋坐落之魚池鄉○○段一七四之一地號土地，係由魚池福音中心負責覓地，組合屋則以被告名義興建，魚池福音中心覓得上開土地後，即由地主（即原告二人）與被告簽訂前揭「土地使用借貸契約書」，並由被告函請台灣世界展望會協助提供興建經費以「被告名義」興建該組合屋。
復因魚池福音中心八十九年元月間轉來原告甲○○等六人借住申請表，因其資格均不符合行政院震災災後重建推動委員會頒訂之「九二一受災戶使用臨時住宅分配作業要點」規定，被告乃未將該組合屋災民納入管理，而由轉介之魚池福音中心自行管理。
惟無論如何，此皆不影響上揭「九二一震災臨時住宅分配及管理辦法」與「土地使用借貸契約書」之明確規定，嗣方有財團法人魚池禮拜堂九十年十一月二十七日之函文略謂「本堂已知會地主於簽訂時間將土地歸還，並通知各住戶於十一月底前遷離組合屋住處所」。
⒊行政院九二一震災災後重建推動委員會及南投縣政府均持與被告相同之見解：九二一震災災後重建推動委員會於九十二年一月十四日以重建住字第○九二○○○○八九九號函覆略謂「九二一震災組合屋在其用途及結構上係屬臨時住宅，本質上不宜久居亦不宜作他用途，仍請積極辦理拆除。」
南投縣政府亦於同日以府城宅字第○九二○○一二一七六○號函略以「組合屋興建係提供九二一震災災民臨時居住之用，目前並無允許轉作他用之法源依據，原受災戶既已遷離，即應依規定儘速辦理拆除。」
足見組合屋不管於用途或結構上，其本質既不適於久居，復無法源依據供作他用，被告為限期搬遷之處分，自屬適法。
⒋從九二一震災相關法規之立法精神與目的，亦可得出上述結論：政府為因應九二一巨變，於當時就營造、建築等相關法規為鬆綁之臨時規範，用以安置龐大數量災民之居住問題，是故方有組合屋之出現，此種容許本係非常時期之非常應變，否則若依平常時期之法規，根本不可能任此於安全、結構、用途上不適久居之組合屋為搭蓋、登記，遑論歷經數年而猶未拆除。
基此，本案之重點即非原告所主張被告對系爭組合屋有無管理、處分權？亦或原告就之有無事實上之處分權？而應從九二一震災相關法規之立法精神與目的去探求，則被告處分之適法性，毋庸置疑。

理 由
一、按「管理機關得於清查臨時住宅住戶居住現況後集中調整安置之，騰空後之臨時住宅如未有分配使用需要，應立即斷水、斷電、上鎖，並加強巡查，必要時，並得洽請轄區警察機關協助巡邏，以防止侵占或不法使用空置臨時住宅情事發生。
整棟獨立之臨時住宅於騰空後，得立即拆除。」
行為時九二一震災臨時住宅管理要點第十五點定有明文。
二、本件原告所有坐落南投縣魚池鄉○○段一七四之一地號土地於八十八年間無償借予被告為興建組合屋以供九二一災民使用，租期自八十八年十一月一日起至九十年十一月三十日止，並由被告函請世界展望會協助提供興建經費。
嗣由魚池福音中心與第三人閔秋企業社簽約興建上開組合屋（即中明村臨時住宅），惟因組合屋借住人不符合「九二一受災戶使用臨時住宅分配作業要點」，被告遂未將此組合屋納入管理，而由魚池福音中心管理。
本件因租期屆至，原告於九十二年一月八日向被告陳情，業取得魚池福音中心同意系爭組合屋移轉予原告做為農用倉庫等使用，原告願自行出資拆除，並留下屋頂與鐵架以便改為栽種花卉（蘭花）之農業用途，嗣被告以九十二年二月十日魚鄉建字第○九二○○○一五五六號公告中明村臨時住宅空屋將定期予於強制執行，公告內容略以，依「九二一震災臨時住宅管理要點」第十五點規定，將於九十二年二月二十五日前拆除完竣，請受贈人於九十二年二月二十日前自行將所有物品搬離，屆時未搬離，視同同意由拆除單位處理。
原告不服，循序提起本件訴訟，為如事實欄所載之主張。
經查：㈠按「政府、一般民間團體或熱心人士所提供興建之臨時住宅（含貨櫃屋）均適用本要點。」
、「臨時住宅之管理機關為鄉（鎮、市、區）公所，負責下列各款事項：㈠臨時住宅之管理、維護及拆除。
：：：」九二一震災臨時住宅管理要點第二點、第三點分別定有明文。
本件系爭組合屋係因九二一大地震後為安置災民所興建之臨時住宅，業據被告陳述明確，並有原告與被告訂立之土地使用借貸契約書第三條載明：「乙方（即被告）借用期間，不得轉租或轉借他人使用，僅得在地上興建組合屋供災民使用」可稽，原告對此亦不爭執。
因臨時住宅係政府為因應九二一巨變，就營造、建築等相關法規所為權宜措施之臨時規範（參見九二一震災重建暫行條例第三二之一條、第五十七條、第六十一條），以安置龐大數量災民之居住問題，故只要係依九二一震災重建暫行條例所興建之臨時住宅，即為九二一震災臨時住宅管理要點所規範之標的，至於該臨時住宅係由何人出資興建已無關緊要。
況該管理要點亦未就組合屋所有權之歸屬為認定，被告亦非基於所有權人，而係基於對系爭組合屋之管理、拆除職權而為處分，自無違反法律保留情事。
又被告即係系爭組合屋之管理機關，自得對之行政管理、拆除之處分，原告主張被告非系爭組合屋之出資興建及實際上係由魚池禮拜堂管理系爭組合屋，被告即無管理、處分權，核無足採。
㈡另依九二一震災重建暫行條例第二十三條第二項規定：「前項臨時住宅，經災區縣（市）政府申請，並經行政院九二一震災災後重建推動委員會同意後，得轉為各種災變之緊急救難中心或弱勢族群之安置屋」，足見依該暫行條例興建之臨時住宅，須經行政院九二一震災災後重建委員會之同意後，始得轉為緊急救難中心或弱勢族群之安置屋，無由出資興建人任意轉讓他人作其他用途之餘地。
本件原告欲就系爭組合屋改作農業設施，經被告函轉行政院九二一震災災後重建委員會釋示，經該委員會以九十二年一月十四日重建住字第○九二○○○○八九九號函復：九二一震災組合屋在其用途及結構上係屬臨時住宅，本質上不宜久居亦不宜作他種用途，仍請積極辦理拆除，此有該函附訴願卷可憑，是原告主張其已受讓魚池禮拜堂對系爭組合屋之事實上處分權，而取得該組合屋之處分權，亦無足採。
三、綜上所述，魚池禮拜堂於九十年十一月二十七日函知被告「本堂於貓蘭段一七四之一地號興建臨時組合屋，與地主及住戶簽訂之契約至民國九十年十一月三十日止，該堂已知會地主於期滿將土地歸還，並通知各住戶於十一月底前遷離組合屋住處所。」
後，被告本於其對系爭組合屋之管理、拆除職權，以九十二年二月十日魚鄉建字第○九二○○○一五五六號公告系爭組合屋將於九十二年二月二十五日前拆除完竣，請受贈人於九十二年二月二十日前自行將所有物品搬離，屆時未搬離視同同意由拆除單位處理。
揆諸首揭規定，自無不合。
訴願決定予以維持，亦無違誤，原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十一 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華
法 官 王 德 麟
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十一 日
法院書記官 蔡 宗 融