臺中高等行政法院行政-TCBA,92,訴,899,20040219,1

臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第八九九號

原 告 甲○○
訴訟代理人 施志明 律師
複代理人 林雅儒 律師
被 告 臺中縣豐原市公所
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○

右當事人間因土地徵收事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十二年十月十六日府訴
委字第○九二○二八○一一三號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左︰

主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事 實
壹、事實概要：
緣原告所有坐落台中縣豐原市○路○○段一｜三二五號、一｜五六四號、一｜五六五號、一｜五七五號、一｜五七六號等五筆土地（其後因分割增加一｜六○一、一｜六○二、一｜五九四、一｜五九五地號），經被告認定IP139、2273、2263等三個道路中心樁位與都市計畫之細部計畫不符，並以九○豐市工字第一四八一五號函撤銷上開樁位，惟原告依被告所核發之土地分區使用證明，主張系爭土地就細部計畫而言，應均為計畫道路用地，遂於民國（以下同）九十一年十一月二十五日向被告請求擬具徵收計畫書，惟被告受理逾二個月仍未作成決定，原告不服遂向台中縣政府提起訴願救濟，經該府以九十二年四月十八日府訴委字第○九二○一○四九二一號決定書：「臺中縣豐原市公所應於收受訴願決定書後一個月內作成適法之處分。」
，被告於審核本件後，於九十二年五月二十二日以豐市工字第○九二○○一六四八六號函駁回原告之申請，原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：
㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：
⒈按五十三年都市計畫法增訂第四十九條規定：「前條公共設施保留地徵收之期間，不得超過五年，逾期不徵收，視為撤銷。
但有特殊情形，經上級政府之核准得延長之，其延長期間至多五年。」
民國六十二年修正都市計畫法，將四十九條規定移至五十條第一項，曰：「公共設施保留地，在民國六十二年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起，十年間取得之，但有特殊情形，經上級政府之核准得延長之，其延長期間至多五年，逾期不徵收者，視為撤銷。」
民國七十七年修正都市計畫法時，第五十條第一項規定全部刪除。
按所謂完全法規，包含構成要件及法律效果，立法者倘將完全法規全部刪除，則重在除去其法律效果，至構成要件之刪除，不過附隨發生之效果而已。
六十二年修正之都市計畫法第五十條第一項規定係屬完全法規，「取得時限」為構成要件，「視為撤銷」乃法律效果。
大法官會議釋字第三三六號解釋謂：「中華民國七十七年七月十五日修正公布之都市計畫法第五十條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。
至為兼顧土地所有權人之權益，主管機關應如何檢討修正有關法律，係立法問題。」
上開解釋之意旨實重在「視為撤銷」之法律效果，唯有「視為撤銷」始足以影響都市計畫之整體性，至取得期限之有無，則於都市計畫之整體性無關宏旨，簡言之，上開解釋並未限制人民請求國家機關徵收土地，此觀諸解釋理由書甚明，三三六號解釋理由書謂：「其中公共設施保留地，經通盤檢討，如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處於保留狀態。」
至於人民可否請求徵收土地，當依公法上請求權之存否予以決定，大法官會議又於八十五年四月十二日作成釋字第四○○號解釋，明認人民對於既成巷道得基於平等原則請求徵收。
依解釋理由書，公用地役關係之成立以所有權人自始不反對為成立要件，此種自陷於損害之狀態，人民尚得依平等原則請求政府徵收，則舉重以明輕，違反人民意願強制納入都市計畫之公共設施保留地，人民當然有權請求徵收。
大法官會議又於八十六年十一月十四日作成釋字第四四○號解釋，解釋文後段明白表示：「至既道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，併此指明。」
因此人民得依都市計畫第四十八條規定請求徵收都市○○道路用地無疑。
⒉大法官會議釋字第四四○號解釋認為關於都市○○道路之徵收或購買應依都市計畫法第四十八條規定辦理。
按都市計畫法第四十八條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買，其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。
二、區段徵收。
三、市地重劃。」
本件系爭土地既位於舊市區，顯然不適於區段徵收及市地重劃，故於裁量上，被告僅有徵收一途。
大法官會議釋字第四六九號解釋之後，判斷人民公法上請求權之存否，已確定採取保護規範理論，申言之，法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的兼有保護人民生命身體及財產等法益時，國家機關即有作為義務，人民對之亦有請求權。
至於如何判斷法律之目的兼有保護人民之意旨，應就法律之整體結構，適用對象，所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。
查都市○○○○道路規劃（都市計畫法第十五條參照），人民之建地一旦被劃為計畫道路即不能建築使用，其所有權之本質已被剝奪殆盡，因此都市計畫法第四十八條規定由該管政府或鄉鎮縣轄市公所徵收，並於同法第四十九條明定補償條款。
查徵收與補償在學理上謂之「唇齒條款」，故都市計畫法第四十八條與第四十九條不可割裂適用，從而，第四十八條規定即兼有保護人民權利之意旨，就保護規範理論而言，原告有權請求被告擬具徵收計畫書並向內政部聲請核准徵收系爭土地，應無疑義。
⒊政府將人民所有土地劃為都市○○道路，長期保留不予徵收，既將所有權之本質剝奪殆盡，實等同於沒收，為此提起訴訟，以維護人民之基本權利。
二、被告部分：
㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈按依都市計畫法第四條規定：本法主管機關：在中央為內政部，在省（市）為省（市）政府，在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。
又依土地徵收條例第二條規定：徵收主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。
有關甲○○所有土地徵收補償之地方主管機關應為台中縣政府，而徵收或補償之數額標準，並非鄉鎮市公所能置喙，向被告請求徵收補償，顯然與法不合。
⒉再按中華民國七十七年七月十五日修正之都市計畫法第五十條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸，至於為兼顧土地所有權人之權益，主管機關應如何檢討修正有關法律，係立法問題，司法院大法官釋字第三三六號解釋著有明文，由此以觀，都市計畫公共設施保留地之指定，旨在便利都市計畫之實施，為增進公共利益所必需，是以，因暫時無法正常利用土地所生之價值減損，基於財產權之社會義務性，土地所有權人應予以容忍，對所有土地於何時徵收補償應無公法上請求權存在。
⒊有關被告於收受訴願決定書後作成適法之處分，因本件所需徵收經費龐大，本所財源拮据，無能力辦理徵收，本件之計畫道路係屬六米，其中所有土地及地上建物補償部分計需經費新台幣捌仟多萬元，在鄉鎮（市）公所經費來源實有困難。據上所陳本件訴訟顯無理由，請判決如答辯聲明。

理 由
一、原告起訴主張依被告所核發之土地分區使用證明，系爭坐落台中縣豐原市○路○○段一｜三二五號、一｜五九六、一｜六○一、一｜六○二地號土地，就細部計畫而言，均為計畫道路用地，渠於九十一年十一月二十五日向被告請求擬具徵收計畫書，向內政部聲請核准徵收系爭五筆土地。
被告於九十二年五月二十二日以豐市工字第○九二○○一六四八六號函復略以：「．．．因本案所需徵收經費龐大，本所財源拮据，無能力辦理徵收，請查照。」
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。
二、按「左列土地不得為私有：．．．五、公共交通道路。
．．．前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」
、「徵收土地，由中央地政機關核准之。」
、「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」
、「．．．土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。
其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」
、「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。
二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。
．．．」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬其詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」
、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」
、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」
、「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。
徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。
．．．」分別為土地法第十四條、第二百二十二條、第二百二十四條、土地徵收條例第一條、第八條、第十三條、第十四條、第十九條及第五十八條第一項、第二項所明定。
又「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。
如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符合憲法保障財產之意旨。
既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。
若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。
至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。
行政院民國六十七年七月十四日臺六七內字第六三○一號函及六十九年二月二十三日臺六九內字第二○七二號函與前述意旨不符部分，應不再援用。」
（司法院釋字第四○○號解釋參照）。
三、次按所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」
又人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之答復亦屬行政處分；
反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分。
經查被告並非土地徵收之核准機關，亦非徵收補償費之決定及發放機關，原告請求被告擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，係請求需地機關為事實行為，該聲請未經內政部核准前，尚未能對外直接發生法律效果，不能認係請求政府作成行政處分，依上開說明，被告所為拒絕之答復，即系爭被告九十二年五月二十二日豐市工字第○九二○○一六四八六號函，核屬事實行為而非行政處分。
是原告訴之聲明第一項對被告上開函提起撤銷訴訟，係對非行政處分提起，其撤銷訴訟不備訴訟要件，依行政訴訟法第一百零七條第十款規定，其此部分訴訟不合法，應予駁回。
訴願決定以無理由駁回原告之訴願，理由雖有不同，結論則無二致，仍應予維持。
四、至原告訴之聲明第二項訴請被告擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，依前開明係請求被告為一事實行為，性質上為給付訴訟，須實體上具有公法上請求權存在始可。
如前所述，私有土地所有人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收者外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利。
又土地徵收條例公告施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第二項規定之情形者，始得請求徵收。
按土地徵收條例第八條規定，徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用；
徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收。
同條例第五十八條第一、二項規定：「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。
徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」
本件原告所有之系爭土地現供公眾通行之事實，固為被告所不否認，惟依現行法律之規定，系爭土地尚不符合前述請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權存在。
五、至於司法院釋字第四○○號解釋如前所述，就既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，認「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」
其解釋理由書亦僅述及：「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係，而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」
係指政府機關應主動辦理徵收而言，並未指明既成道路所有權人有請求徵收之權利，原告所謂該號解釋「明認人民對於既成巷道得基於平等原則請求徵收」乙節，並無依據；
至釋字第四四○號解釋所謂：「至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四○○號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，併此指明。」
亦係指政府機關辦理徵收時應依循之解釋及規定，並非謂都市○○道路用地所有權人有請求徵收之權利。
上開解釋僅能作為國家之立法及施政方針，尚難據為向國家請求徵收、補償之請求基礎。
又都市計畫法第四十八條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買，其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。
二、區段徵收。
三、市地重劃。」
亦無人民得請求徵收之明文。
另司法院釋字第四六九號解釋係針對國家賠償第二條第二項及最高法院七十二年台上字第七○四號判例所為之解釋，其解釋略謂：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且『法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確』，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。」
亦限於法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項有明確規定者，始能適用，經核其解釋之事項與本件之情況尚有不同，尚無適用之餘地。
從而，被告否准原告之請求並無不合，原告訴請被告編列徵收補償預算，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由內政部為核准徵收之行政處分，核無理由，應予駁回。
又本件原告既無請求徵收土地之公法上權利，則兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，爰毋庸一一加以審究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十九 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 許 金 釵
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十九 日
法院書記官 蔡逸媚