臺中高等行政法院行政-TCBA,92,訴,939,20040226,1

臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第九三九號

原 告 甲○○
被 告 彰化縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○

右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十二年九月二十五日台內
訴字第○九二○○○六七八一號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左︰

主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事 實
壹、事實概要：
緣彰化縣二林鎮公所於民國（以下同）九十一年二月六日以二鎮民字第○九一○○○一八九五號函向被告查報彰化縣二林鎮○○段二三六之四、二三六之一七、二五九地號等一般農業區農牧用地土地，未經申請核准擅自挖取土石，案經被告查明認定原告違反區域計畫法第十五條非都市土地使用管制規定，乃依同法第二十一條規定，以九十二年三月二十八日府地用字第○九二○○五四六一九號違反區域計畫法案件處分書裁處原告新臺幣（以下同）三十萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀。
原告不服，提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：
㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：
⒈按「行政官署對人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能證明違法事實存在，其處罰即不能認為合法」，改制前行政法院三十九年判字第二號著有判例可稽，準此，本件被告應就原告之違反區域計畫法擅自開挖等情，提出證明。
⒉行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，以保障人民權益，始符行政行為之正當性與合法性。
又認定違章事實存在所憑之證據，如經受處分人提出反證，而該項反證，與系爭之待證事實有關者，自應予查明。
否則，如未經查明之前，率予處分，即有採證違背證據法則之違法。
⒊按借名登記契約為無名契約，並無移轉所有權之意思，不動產之管理、使用、處分權仍屬本人，並不屬於被借名者，其法律性質與委任契約類同，應類推適用委任關係終止、消滅之規定。
參最高法院九十一年度台上字第二○二八號判決意旨：「上訴人於原審主張：本件兩造之本意均係由伊暫將系爭房地之所有權登記予被上訴人名下，是縱認兩造間之行為無法成立信託契約，然依當事人間之本意，仍有將伊所有房地暫登記予被上訴人之合意，原審亦認定上訴人因投資獲分得九間房屋及基地，將其中系爭房地移轉登記遠親楊玉英名下，但仍持管系爭房地所有權狀，上訴人僅係借用被上訴人作為登記名義人，實無移轉所有權之意思無訛，顯見上訴人純係借用被上訴人之名義為不動產之登記等情，倘兩造間確成立借名登記之無名契約，法律又無禁止借用他人名義為不動產登記，則於上訴人終止該無名契約後，是否不能據以請求返還系爭房地，即非無研求之餘地。」
又參最高法院九十一年度台上字第一八七一號判決意旨：「借名登記，依訂約當時具體之情形觀察，並非信託契約，當事人之真意，係被上訴人將其出資買受之系爭土地，以買賣為原因移轉登記與鍾熙胤名下，而管理、使用、處分權仍屬於被上訴人之無名契約，其契約著重在當事人間之信任關係，並無不法，理由正當，應屬合法有效之契約，性質與委任契約類同，應類推適用委任關係終止、消滅之規定，不因被上訴人將契約名之為信託契約，而影響該借名登記契約終止或消滅與否之判斷。
按當事人之任何一方，得隨時終止委任契約。」
民法上承認「借名登記」之法律關係存在，本件系爭土地於登記之初，第三人張文經向原告稱欲借其名義辦理所有權登記，原告念及雙方情誼，乃為應允。
事後得悉系爭土地為張文經、蘇鴻鍊及黃月女出資所購，原告僅為登記名義人，就系爭土地並無管理、使用、處分權，自登記為該系爭土地之所有權人後，原告一直未基於所有權人之地位使用管理系爭土地，該土地究如何使用、收益、管理，原告均無所悉。
是以，本件原告僅係作為登記名義人，依首揭最高法院裁判意旨，性質與委任契約類同，應類推適用委任關係終止、消滅之規定。
張文經將土地登記於原告名下，雙方僅為委任關係，原告就系爭地並無管理、使用、處分權。
訴願決定謂：「系爭土地登記簿謄本影本，其上所載之土地所有權人為『甲○○』，並非『張文經』，並無信託登記之註記」云云，認無信託登記即謂原告為系爭土地之所有權人，殊不知縱無信託登記存在，原告亦可能係依「借名登記」等無名契約之約定為名義上之所有權人，非無信託登記，原告即為土地之所有權人，職是，有信託關係存在，原告即非土地之所有權人，然並非無信託之登記，原告即是土地之所有權人。
又原告為登記名義人，根本不知道系爭土地違反使用管制規定，就土地使用情形亦均無所悉，原處分逕為認定原告有違反區域計畫法之情形，而未與充分說明之機會，甚至未調查原告是否為實際所有權人，實已損及原告之權益甚鉅。
⒋行政行為之方式和內容應依比例原則為之。
亦即行政機關於行政行為採取之方法，應有助於目的之達成，且所採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益顯失均衡，此有行政程序法第七條之規範意旨可參。
如前所述原告僅為登記名義人，就土地並無使用、收益及處分之權，縱使認定原告有違區域計畫法，命原告回復原狀與其目的之達成尚有關連，惟原處分另處新台幣三十萬元之罰鍰，與所欲達成之目的亦顯失均衡，且所處罰之金額亦屬過鉅，有違比例原則。
⒌據上論述，訴願決定及原處分所舉尚有違法可議之處，即無可維持，為此訴請判決如訴之聲明。
二、被告部分：
㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈按區域計畫法第二十一條第一項：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
、同法第十五條第一項：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
‧‧‧」、非都市土地使用管制規則第四條：「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。
」及第五條：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，‧‧‧」、非都市土地容許使用執行要點第四點：「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」
⒉內政部九十年二月一日台九十內營字第九○八二三三二號函說明三：「關於區域計畫法第二十一條及第二十二條處罰對象未明確規定乙節：按該法第二十一條及第二十二條，雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等；
而司法院大法官釋字第二七五號已明示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。
但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰』‧‧‧故對土地所有權人（含各共有人）、地上物所有人、使用人或管理人等對象（無論有無授意或知情），其處罰仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個別處罰之。」
⒊依據彰化縣二林鎮公所九十一年四月十二日二鎮民字第○九一○○○四四六四號函，原告所有之二林鎮○○段萬合小段二五九、二三六之四、二三六之一七地號，編定為一般農業區農牧用地等三筆土地，遭人開挖成與鄰近農地地面深約二至三公尺的大坑洞，並已經形成水池。
依據前開非都市土地容許使用執行要點第四點之規定，本件土地遭人開挖成大坑洞，明顯變更地形地貌，須辦理許可使用手續，故其使用違反區域計畫法相關規定。
又依據民法第七五八條規定：「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力」，土地法第四十三條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力」，民法第七六五條規定：「所有人於法令限制範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」
原告為土地登記謄本之登記名義人，在法律規定上，於法令限制範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物。
⒋被告於九十一年二月十九日府地用字第○九一○○二八六八三○號函，限期原告陳述意見，逾期未陳述意見或陳述無理由，將依區域計畫法等相關規定辦理，然原告並未於期限內陳述意見，被告爰依據區域計畫法等法令規定，於九十二年三月二十八日以府地用字第二○二○○五四六一九號函處分書處原告（亦即土地所有權人）三十萬元罰鍰，並限期文到三日內恢復原狀，於法並無不當。
⒌原告起訴主張，原告所有坐落本縣二林鎮○○段二三六之四、二三六之一七、二五九地號為登記名義人，因本件系爭土地於登記之初，第三人張文經向原告稱欲借其名義辦理所有權登記，原告念及雙方情誼，乃為應允，實際上原告僅為登記名義人，就系爭土地並無管理、使用、處分權，自登記為該系爭土地之所有權人後，原告一直未基於所有權人之地位使用管理系爭土地，該土地究如何使用、收益、管理，原告均無所悉，根本不知道系爭土地違反使用管制規定云云，所訴主張並無理由，請判決如答辯之聲明。

理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制‧‧‧」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」
區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項、第二項分別定有明文。
二、查本件原告甲○○所有坐落彰化縣二林鎮○○段二三六之四、二三六之一七、二五九地號土地為一般農業區農牧用地，該地未經申請核准擅自開挖，經民眾檢舉，彰化縣二林鎮公所於九十一年一月三十一日派員赴現場勘查，發現系爭土地確經開挖，且與鄰地地面相較深約二至三公尺，並形成水池，其開挖規模經彰化縣二林地政事務所實地測量，依序為○‧七九一九公頃、○‧○九公頃及○‧○八○三公頃，有土地登記謄本、彰化縣二林鎮公所查報之非都市土地違規使用案件處理情形表、現場稽查照片影本六幀及上開地政事務所九十二年八月二十日二地乙字第○九二○○○五一一六號函送之土地勘測成果圖附原處分卷可稽，系爭土地未經許可擅自開挖變更地形地貌，顯已違反非都市土地使用管制之規定。
三、原告雖主張系爭土地係張文經借用其名義辦理所有權登記，其與張文經間有借名契約存在，實際所有人為張文經，原告僅為登記名義人，迄未居於所有人之地位使用收益系爭土地，不明瞭其使用情形，亦不知該地違反土地使用管制規定，又被告遽行處罰原告三十萬元，與其欲達成之目的失衡，有違比例原則云云。
惟查：
（一）我國物權係採登記生效主義，此觀民法第七百五十八條之規定即明，即：「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」
經查系爭三筆土地之所有權人為原告「甲○○」，並非「張文經」，且該三筆土地亦無信託登記之註記，有原處分卷附土地登記謄本可按，原告對此亦不爭執，是系爭土地依法應為原告所有並無疑義。
（二）證人張文經雖到庭證稱：系爭土地係渠與蘇鴻鍊、黃月女及其他很多人合資購買的，由蘇鴻鍊、黃月女負責管理，原告未參與投資，因原告有自耕能力所以以他當人頭登記為所有人等語，惟該證人並未提出投資契約等相關證據證明，徒托空言尚難憑信。
另原告主張張文經借用其名義登記，顯與張文經所證多人合資購地之詞不符，且其主張存有借名契約乙節，並無書面契約或其他證據證明，衡情本件土地面積多達一萬餘平方公尺，價值非輕，豈容任意登記他人名義，所述顯與常情不符，尚難遽信。
況所謂借名契約僅係債權契約，於契約當事人間固難謂不生拘束力，惟未經終止契約移轉登記予真正所有權人前，尚不生所有權變動之效果，仍應認登記名義人為所有權人。
故縱原告所述借名契約存在，亦不能為其有利之認定。
本件原告身為系爭土地之所有權人，依首揭規定即有依管制使用土地之責，乃未能善盡其責以維護系爭土地之合法使用，參照司法院釋字第二七五號解釋意旨，縱非故意亦難謂無過失。
（三）末查，本件系爭三筆土地開挖規模合計達○‧九六二二公頃已如前述，且已造成深約二至三公尺之水坑，其違法情節難謂不嚴重。
被告依首揭區域計畫法第二十一條規定，裁處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並限於文到三日內恢復原狀，經核亦與比例原則無違，原告此部分指摘亦屬無據。
四、綜上所述，原告所述各節俱無足採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十六 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 許 金 釵
法 官 莊 金 昌
法 官 許 武 峰
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十六 日
法院書記官 蔡逸媚