臺中高等行政法院行政-TCBA,95,訴,165,20060614,2

臺中高等行政法院判決
九十五年度訴字第一六五號

原 告 甲○○
訴訟代理人 周瑞鎧 律師
被 告 臺中縣雅潭地政事務所
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因地目變更事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十五年三月廿四日府訴委字第○九五○○七九六八六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主 文

原處分及訴願決定均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事 實甲、事實概要：緣被告以原告所有台中縣大雅鄉○○段七一六之十地號土地係分割自原同段七一六地號土地而來，該七一六地號土地原係都市計畫內農業區「田」地目土地，原地主張水田與土地登記代理人吳東穎於八十五年四月間勾結地政事務所地目變更承辦員蘇彥竹即蘇啟臺，以不法之行為向台中縣豐原地政事務所申辦地目變更為「建」。

嗣該筆土地於同年七月卅日分割出同段七一六、七一六之一、七一六之二等地號土地，並於八十六年一月間因買賣移轉予米賀建設有限公司，該建設公司復於同年三月四日將同段七一六地號土地再辦理分割增加同段七一六之三至七一六之一二等地號土地，並興建十一戶透天房屋後，再分別移轉予第三人。

被告（八十六年十月間因地政業務分配，系爭土地之業務改由被告承辦）於八十九年間發現此錯誤後，遂於登記簿上加註「本土地涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」

之註記，並經台中縣政府以八十九年十一月十五日八九府地籍字第三一○八三五號函准予備查。

嗣九十二年一月廿四日被告依內政部八十八年十月廿八日台（八八）內地字第八八八五六九一號函及台中縣政府九十二年二月十八日府地籍字第○九二○四二四四六○○號函，召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第四次）」，依會議決議所訂定之善惡意認定基準，推定同段七一六之十地號土地所有權人即原告為惡意。

被告遂依台中縣政府九十三年一月七日府地籍字第○九三○○○九六四九號函規定意旨，於九十四年十一月十七日將該土地之登記簿，登記「建」地目回復為「田」，再以九十四年十一月廿二日雅地登字第○九四○一一○三五二號函告知原告。

原告不服該土地上開地目回復為田之處分，於九十四年十一月卅日提起訴願，惟訴願決定機關即台中縣政府逾三個月仍未為決定，亦未延長訴願決定期間，原告乃逕行提起本件行政訴訟。

嗣台中縣政府於九十五年三月廿四日作成府訴委字第○九五○○七九六八六號訴願決定，駁回原告訴願。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。丙、兩造之陳述：

壹、原告起訴意旨略以：

一、原告原名張智勇（九十三年四月二日改名為甲○○），於九十三年二月廿五日與出賣人吳宗霖簽定買賣契約，向其購買台中縣大雅鄉○○段七一六之十地號土地（下稱系爭土地）及其上同地段二二五八建號建物，並於同年三月十日完成所有權移轉登記。

二、按依行政程序法第一百二十一條第一項規定，同法第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。

本件系爭土地因於八十五年間由原土地所有權人提供不實資料向台中縣豐原地政事務所申請變更地目，該所辦理地目變更人員審查不實及圖利土地所有權人，而將該土地之地目由「田」變更為「建」。

又依㈠台中縣政府八十七年八月三日以八七府地籍字第二○一五二一號函被告，稱系爭土地等地目變更及更正編定調查結果，請儘速查明後辦理更正等語。

㈡依台灣台中地方法院八十九年十月廿七日八十七年度訴字第二五九八號判決書，其事實欄亦詳載系爭土地違法變更地目之情形。

㈢台中縣政府九十二年二月十八日府地籍字第○九二○四二四四六○○號函檢送「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第四次）」會議記錄，皆可證明被告知悉有撤銷原因之時間。

是系爭土地之上開變更地目行政處分，如有違法事由，被告固得依法撤銷之，惟此處分於行政程序法實施前，原無二年除斥期間之限制，而行政程序法自九十年一月一日施行，依前揭規定，有二年除斥期間之限制，此在於避免法律關係處於久懸不決之狀態。

台中縣政府已於八十七年八月三日以八七府地籍字第二○一五二一號函知被告，是被告斯時當已知悉系爭土地涉及地目違法變更，應儘速查明後辦理更正，故本件除斥期間之計算，應於九十年一月一日行政程序法施行日起算，至九十一年十二月卅一日止完成，則被告於九十四年十一月廿二日雅地登字第○九四○一一○三五二號函撤銷系爭土地之地目變更為「建」，回復地目為「田」之處分，顯已逾二年之撤銷除斥期間，且鈞院九十四年度訴字第五○三號判決亦持此見解。

三、次按台中縣政府專案處理小組訂定之「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案之善惡意者認定基準」，乃行政機關之行政命令或行政規則，其法律位階尚低於法律，況其亦涉及限制人民權利（財產權）事項，依法律保留之規範密度言，本應以法律或授權命令訂之，且若以授權命令訂之，則須符合授權明確性之要求（司法院大法官會議第二一七、三六七、四四三號解釋參照）。

是被告首應舉出此「善惡意者認定基準」有何法律授權及符合授權明確性，否則即違反法律保留原則。

再者，「法律上推定之事實無反證者，毋庸舉證。」

民事訴訟法第二百八十一條定有明文，行政訴訟法第一百七十六條並有準用之規定。

則依該條文之反面解釋，法律上推定之事實自得舉反證推翻之，是原告當得舉反證推翻依前開基準所為原告惡意之推定。

本件所涉及之八十五年四月間將「分割前台中縣大雅鄉○○段七一六地號土地之地目變更為建」之行政處分，當時該處分之受益人應為訴外人張水田，嗣其將該筆土地分割後，於八十六年一月四日買賣移轉予「不知情」之米賀建設有限公司，之後該建設公司於八十六年三月四日細分地號並興建十一戶建物，再於八十七年七月六日將系爭土地及其上建物買賣移轉予「不知情」之林久美，後輾轉數手，原告再由吳宗霖買賣移轉取得所有權。

是原告並非該行政處分之受益人，並無行政程序法第一百十九條第三款規定之適用。

且依「權利義務繼受」法理，原告雖於登記簿加註「涉及違法地目變更」後方取得系爭土地，然此亦僅是原告所得主張之抗辯不得優於前手而已，故原告是否為善意或惡意，仍須視其前手是否為善意或惡意而定，即應立於「林久美」之地位而受評判。

本件系爭土地所涉及不實申辦地目變更之相關人員，業經台灣台中地方法院八十七年度訴字第二五九八號刑事判決在案，然無論由該判決之事實欄及理由欄觀之，涉及犯罪行為之人皆不及於向「張水田」購買土地之人或於其上興建建物之人。

故購買土地之人或於其上興建建物之人應屬善意，繼而從其等買受或取得上開不動產，或再輾轉買受、取得者，應皆屬善意取得。

是原處分依據「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案，善惡意者認定基準」推定原告為惡意應屬違誤，其據此所為之行政處分亦屬違誤，應予撤銷。

貳、被告答辯意旨略以：

一、按分割前台中縣大雅鄉○○段七一六地號原為都市計畫內農業區「田」地目土地，因原土地所有權人與土地登記代理人於八十五年四月間勾結地政事務所地目變更承辦員以不法之行為申辦地目變更為「建」。

故被告原變更地目之處分顯然違法，此部分事實業經台灣台中地方法院八十七年訴字第二五九八號、台灣高等法院台中分院九十年上訴字第四四五號及最高法院九十二年台上字第四七○四號判決（同案其他部分撤銷發回台灣高等法院台中分院，惟本案事實部分未經發回）確認無誤。

且被告於八十九年間發現此違法情事後，即於登記簿上加註「本土地涉及違法地目變更，目前正依法處理中」註記，並經台中縣政府八十九年十一月十五日八九府地籍字第三一○八三五號函准予備查。

則原告既於被告為前開加註後方買受系爭土地，則被告依內政部八十八年十月廿八日台（八八）內地字第八八八五六九一號函意旨及台中縣政府九十二年二月十八日府地籍字第○九二○四二四四六○○號函案附召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第四次）」會議決議所訂定之善惡意認定基準第一點第六款規定所示：「一、現土地所有權人為下列各款所列之人者均推定為惡意（非善意）：．．．於土地、建物登記簿加註『涉及違法地目變更』註記後方取得土地、建物所有權者。」

之規定，以原處分撤銷更正系爭土地登記「建」地目而回復為「田」地目，並無違誤。

二、原告雖訴稱其係善意等語，惟行政程序法第一百十九條第三款及台中縣政府善、惡意者認定基準認定之「善、惡意」，係以當事人是否知悉該項事實為斷，若知悉即屬惡意不受保護，反之則為善意應受保護，並無任何主觀價值評斷。

被告於八十九年間發現前揭違法事實後，既已於土地登記簿上為「本土地涉及違法地目變更，目前正依法處理中」之註記，且原告於九十三年三月十日始買賣取得並辦竣土地所有權移轉登記，則土地登記簿之記載具有公示效力，且該註記係為使善意第三人知悉違法地目變更之情事，以避免日後產權糾紛，並兼顧登記之公示及公信原則，又依一般不動產買賣交易習慣，買方通常會調查該不動產現狀。

由此推知，原告於購買該筆不動產時，已明知原變更地目之處分違法或可得而知，有故意或應注意而未注意之重大過失，除符合上開台中縣政府善惡意認定基準第一點第六款規定外，亦構成行政程序法第一百十九條第三款所述信賴不值得保護之情事。

本件被告變更地目之處分既已認定顯然違法，且被告推定原告為惡意（非善意），被告本於職權依據台中縣政府上開函示辦理撤銷原瑕疵之地目變更行政處分係屬有據。

況「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力」為行政程序法第一百六十一條所明定，被告自當承台中縣政府所訂定之決議辦理本案撤銷登記，否則即非屬適法。

三、原告另訴稱被告回復地目為「田」之處分，顯已逾二年之撤銷除斥期間等語，惟本件行政處分之對象為原告，即被告係對原告為撤銷地目變更之登記，被告在撤銷該行政處分時，除考量原告前所有權人之行為外，並需斟酌原告在該土地違法地目變更案之身分、地位及其行為是否符合應撤銷地目變更之原因，始為撤銷行政處分。

從而被告是否知悉撤銷之原因，自應以原告九十三年三月十日買賣取得系爭土地後新生之具體情形有無撤銷原因為其行政處分之依據，系爭土地於行政程序法九十年一月一日施行時，原告尚非本件行政處分之對象，被告根本無從考量其有無撤銷原因，自無可能知其有撤銷原因，是本件並未逾越行政程序法第一百二十一條所規定之二年撤銷除斥期間。

理 由

一、按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」

為行政訴訟法第一百十一條第三項第二款所明定。

本件原告因被告於九十四年十一月十七日將該土地之登記簿，登記「建」地目回復為「田」，再以九十四年十一月廿二日雅地登字第○九四○一一○三五二號函告知原告。

原告不服，於九十四年十一月卅日提起訴願，惟訴願決定機關即台中縣政府逾三個月仍未為決定，亦未延長訴願決定期間，原告乃逕行提起本件行政訴訟，請求撤銷原告該函，嗣台中縣政府於九十五年三月廿四日作成府訴委字第○九五○○七九六八六號訴願決定，駁回原告訴願，原告乃追加聲明請求撤銷該訴願決定，又原告請求撤銷之原處分，原指被告九十四年十一月廿二日雅地登字第○九四○一一○三五二號函，因該函如後所述，係對原告單純事實之敘述及理由之說明，並非行政處分，經本院對其闡明，原告乃變更此部分聲明為請求撤銷被告於九十四年十一月十七日將系爭土地之登記簿，登記「建」地目回復為「田」之處分，其請求之基礎均屬同一，並未改變，依上揭規定，即無不合，應予准許。

二、本件系爭土地如事實欄所示，涉及違法地目變更，被告於八十九年土地登記簿上為「本筆土地涉及違法地目變更，目前正依法處理中」之記載，嗣被告依台中縣政府函意旨，召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第四次）」，依會議決議所訂定之善惡意認定基準，推定同段七一六之十地號土地所有權人即原告為惡意。

被告遂依台中縣政府九十三年一月七日府地籍字第○九三○○○九六四九號函規定意旨，於九十四年十一月十七日將該土地之登記簿，登記「建」地目回復為「田」，再以九十四年十一月廿二日雅地登字第○九四○一一○三五二號函告知原告。

原告不服，循序提起行政訴訟。

三、經查，系爭土地業經被告於九十四年十一月十七日將該土地之登記簿，登記「建」地目回復為「田」，有土地登記公務用謄本在卷可憑（本院卷五七頁），是被告為地政機關，職掌地籍登記事項業務，又土地登記簿為土地所有權等權利及其他相關資料之記載，且有公示作用，被告將系爭土地之登記簿原登記「建」地目回復為「田」，自屬行使公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，而為行政處分。

至被告九十四年十一月廿二日雅地登字第○九四○一一○三五二號函，係告知原告系爭土地業經其九十四年十一月十五日雅登資字第一五四一一○號辦理更正回復為「田」地目（同卷十二頁），應屬對原告單純事實之敘述及理由之說明，而不發生任何法律上之效果，自非行政處分。

又本件原告雖前以不服被告九十四年十一月廿二日雅地登字第○九四○一一○三五二號函，而向訴願機關提起訴願，惟依其訴願書所載理由，在於請求撤銷被告於九十四年十一月十七日將系爭土地之登記簿，登記「建」地目回復為「田」之處分，訴願機關亦對於系爭土地之登記簿原登記「建」地目回復為「田」之處分，予以實體審理，是原告對於本件被告上開處分，業經提起訴願，合先敘明。

四、原告訴稱：本件系爭土地因於八十五年間由原土地所有權人提供不實資料向台中縣豐原地政事務所申請變更地目，該所辦理地目變更人員審查不實及圖利土地所有權人，而將該土地之地目由「田」變更為「建」，該土地之上開變更地目行政處分，如有違法事由，被告固得依法撤銷之，惟依行政程序法第一百二十一條第一項規定，同法第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。

上開處分於行政程序法實施前，原無二年除斥期間之限制，而行政程序法自九十年一月一日施行，此除斥期間應於九十年一月一日行政程序法施行日起算，至九十一年十二月卅一日止完成，而台中縣政府已於八十七年八月三日以八七府地籍字第二○一五二一號函知被告，是被告斯時當已知悉系爭土地涉及地目違法變更，應儘速查明後辦理更正，則被告於九十四年十一月廿二日雅地登字第○九四○一一○三五二號函撤銷系爭土地之地目變更為「建」，回復地目為「田」之處分，顯已逾二年之撤銷除斥期間。

又系爭土地所涉及不實申辦地目變更之相關人員，業經台灣台中地方法院八十七年度訴字第二五九八號刑事判決在案，然無論由該判決之事實欄及理由欄觀之，涉及犯罪行為之人皆不及於向「張水田」購買土地之人或於其上興建建物之人。

故購買土地之人或於其上興建建物之人應屬善意，繼而從其等買受或取得上開不動產，或再輾轉買受、取得者，應皆屬善意取得。

是原處分依據「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案，善惡意者認定基準」推定原告為惡意應屬違誤，其據此所為之行政處分，自屬違誤。

另被告亦未舉出此基準有何法律授權及符合授權明確性，違反法律保留原則等語。

五、按行政機關之行政處分，應不拘泥於文字及用語，探求其真意，從實質上認定。

依上開系爭土地登記公務用謄本，其他登記事項欄，記載「本土地涉及違法地目變更，目前正依法處理中。

上開註記經台中縣政府八十九年十一月十五日八九府地籍字第三一○八三五號函准予備查。」

依此文意，並稽之被告提出之台中縣政府八十七年八月三日八七府地籍字第二○一五二一號函、簽呈及台中縣豐原地政事務所違失辦理地目變更案件統計表（同卷七八至八四頁），該統計表記載「發生時間：八十五年四月十五日收件第○四六號。

違失情形：地政事務所人員未實地前往現場勘查，顯有疏失．．．本案房屋稅籍證明書內所記載之面積為二六八．四平方公尺，應核准四四七．三三平方公尺，但豐原地政事務所辦理地目變更人員卻核准九一○平方公尺，總計多核准四六二．六七平方公尺，該筆地號土地經該所於八十三年四月廿日將其地目由「田」變更為「建」之處分後．．．該所辦理地目變更人員疑有審查不實、圖利土地所有權人等情。」

足認系爭土地係因原土地所有權人向豐原地政事務所申請變更地目，經承辦人員受理後，該所再將地目變更，事後發現涉有違法事由，而於系爭土地登記簿加註此事項，是豐原地政事務所既將系爭土地之地目由「田」變更為「建」之處分後，被告於九十四年十一月十七日將該土地之登記簿，登記「建」地目回復為「田」，雖其用語為回復登記，其意在於撤銷豐原地政事務所於八十三年四月間將系爭土地之地目由「田」變更為「建」之處分，此節並為被告於本院審理中所是承（同卷一○三頁九十五年五月廿五日準備程序筆錄）。

六、次按「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。

前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因二年間不行使而消滅；

自處分撤銷時起逾五年者，亦同。」

行政程序法第一百二十一條定有明文。

又按同法第一百十七條規定，違法行政處分以得撤銷為原則，不得撤銷為例外，撤銷與否仍應由行政機關考量當事人之信賴利益及公益之維護等因素後，再作決定，然同法第一百二十一條規定之除斥期間之限制，在於避免法律關係、受益人之信賴利益處於久懸不決或不確定之狀態，而符合法之安定性。

七、經查，依被告提出之上開台中縣豐原地政事務所違失辦理地目變更案件統計表，系爭土地因於八十五年間，由原土地所有權人向豐原地政事務所申請變更地目，而該所辦理地目變更人員疑有審查不實及圖利土地所有權人等情，而將該土地之地目由「田」變更為「建」；

另台中縣政府八十七年八月三日八七府地籍字第二○一五二一號函被告，稱系爭土地等地目變更及更正編定調查結果，請儘速查明後辦理更正等語；

再依台灣台中地方法院八十九年十月二十七日八十七年度訴字第二五九八號判決書，理由欄壹㈠，亦詳載系爭土地違法變更地目之情形（附訴願卷，未編頁碼）；

又系爭土地之登記簿被告於八十九年十一月間為「本土地涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」

之註記。

是系爭土地之上述變更地目之行政處分，因台中縣政府已於八十七年間以前開八十七年八月三日八七府地籍字第二○一五二一號函知被告，被告此時應已知悉系爭土地涉及地目違法變更，依其職權自應儘速查明違法情形、當事人之信賴利益及公益之維護等因素後，如認該變更地目之處分確有違法事由，且當事人無信賴利益或有信賴利益但不值得保護之情形，而撤銷該處分對公益無重大危害影響時，被告即應依法撤銷之。

另被告所審酌之該等因素於知悉系爭土地涉及地目違法變更時既已存在，系爭土地之登記簿經被告於八十九年十一月間為該土地涉及違法地目變更之註記，此有公示作用，繼受系爭土地所有權人亦可推定為非善意，無信賴保護利益之問題，此均為被告即時可調查及審核之事項，被告既不須俟九十二年二月十八日召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第四次）」會議決議訂定善惡意認定基準後，方得撤銷上開變更地目之違法行政處分，自不得主張前開決議後，其始知悉系爭土地變更地目之處分有違法事由及有得撤銷之原因，且被告亦未提出具體事證，以資證明上開事項係因某種事由或不可避免之因素，致其無法及時調查及審核之情形。

準此，被告於八十七年間知悉系爭土地違法涉及變更地目而有撤銷原因之情形，雖於行政程序法實施前，原無二年除斥期間之限制，而行政程序法自九十年一月一日施行，依首開規定，有二年除斥期間之限制，是本件撤銷之除斥期間，應於九十年一月一日行政程序法施行日起算，至九十一年十二月三十一日止完成。

則被告於九十四年十一月十七日始將系爭土地之登記簿，登記「建」地目回復為「田」之處分，顯已逾二年之撤銷除斥期間，原告主張被告本件所為撤銷原核准變更系爭土地地目之行政處分，已逾二年之除斥期間，自屬有據。

又本件被告上開撤銷權因自知悉撤銷原因時起逾二年不行使而消滅後，自不得於撤銷權消滅後，原告取得系爭土地所有權時，再行主張另有知悉撤銷原因，重新起算除斥期間，而行使撤銷權。

八、綜上所陳，被告為本件撤銷系爭土地之地目變更為「建」，回復地目為「田」之處分，依首開規定，自有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告請求均予撤銷，為有理由，應由本院將之均予撤銷，以維法制。

另兩造其他之主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

中 華 民 國 95 年 6 月 14 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 6 月 19 日
書記官 陳 鼎 鈞