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臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00180號
原 告 甲○○
訴訟代理人 丙○○
被 告 內政部役政署
代 表 人 鍾臺利
訴訟代理人 乙○○
丁○○
上列當事人間因慰問金事件，原告不服內政部中華民國95年1月24日臺內訴字第0950022323號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）94年7月28日以其兄丙○○為代理人以陳情書向內政部陳情，述稱其於74年入伍服役時遭部隊幹部凌虐，導致中暑併發急性腎衰竭、氣胸及器質性精神病，且無自我照顧能力，惟軍方嚴重怠忽職守，未主動替原告辦理停役傷殘殘等檢定及榮家安置就養，直至77年才由後備司令部核定免役，軍方遲至80年才做傷殘殘等檢定，並故意降低殘等等級為因公重度機能障礙，嗣由家屬主動向退輔會申請，經退輔會以87年2月11日（87）輔貳字第1440號核定安置原告於岡山榮家外住就養等由，主張因上開情事無法及時領取傷病殘退伍軍人部長慰問金，請求補發三節慰問金，並追溯自77年起開始計算。
經被告以94年8月5日役署權字第0940014265號函復丙○○：「．．．二、傷殘退伍軍人須經行政院退輔會核定安置榮家就養，才符合本部部長三節慰問金發放對象，合先敘明。
三、臺端令弟雖於87年2月經核定安置於岡山榮家外住就養，惟有關部長三節慰問金，90年以前係採重點發放，且依家況列級等級發給不等慰問金。
90年春節起，本署為消弭不公平之疑慮，凡符合榮家就養者全面發放。
令弟自90年春節起符合發放標準，為新增人員，每節發給1萬元整，並無延誤。」
等語。
原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈被告94年8月5日役署權字第0940014265號函及內政部95年1月24日臺內訴字第0950022323號訴願決定應予撤銷，另為適法之處分。
⒉被告應作成核定給付原告新臺幣52萬元，及自訴狀送達日翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造陳述：㈠原告主張：⒈本件中有疑義者，在於被告94年8月5日役署權字第0940014265號函是否直接對外發生法律效果、具有「法效性」。
又公文書常因用語過於簡潔或過於模糊，造成判斷上之困難，故依學界通說及實務見解認為，解釋時不可拘泥於公文書所使用之文字，應本於客觀主義之精神加以判別；
其次，亦可以行政機關函覆後，是否仍有後續處置作為判準，如無後續處置，則系爭公文即屬行政處分；
又，公文書究係「行政處分」或「觀念通知」，此一爭議本身即屬行政爭訟之標的，行政法院應予以審理（參照吳庚著行政法之理論與實用，增訂9版，第335至337頁）。
依此判斷基準，被告94年8月5日役署權字第0940014265號函雖有部分內容係就慰問金發放情形予以說明，惟就原告申請補發部分，則以「令弟（即原告）自90年春節起符合發放標準，為新增人員，每節發給1萬元，並無延誤」云云函覆。
雖被告並未使用「駁回」、「不予准許」等用語，惟該函既認為「每節發給1萬元，並無延誤」，顯係就申請補發乙事予以拒絕，並無疑義。
又本件函覆並非原告補正資料後憑辦，被告亦無其他後續處置，更顯見該函覆係終局之否准決定。
故本件系爭函文，性質上應屬行政處分，殆無疑義。
⒉內政部是否發給「傷殘退伍軍人三節慰問金」，以行政院退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）是否已核定安置榮家就養為據。
依原告申請時之國軍退除役官兵就養安置辦法第3條第1項規定，略以：「除役官兵具有下列情形之一，得申請就養安置榮譽國民之家：一、服現役期間因作戰或因公致傷病成殘，無工作能力者。
二、服現役期間因作戰或因公致傷病成殘，退伍除役後，原致傷病情形惡化，無工作能力者。
．．．」，可知殘等之判定與榮家就養資格之有無，具有重大關聯。
如前所述，本件原告於74年間即因公成殘，惟因主管機關怠惰、錯誤之殘等判定，致無法向內政部請領慰問金。
若殘等重新改判，原告自可向內政部請領慰問金。
⒊如被告答辯理由所述，內政部為照顧義務役傷病殘退伍軍人，每年均編列慰問金預算，於三節前由地方政府轉送予相關傷病殘退伍軍人。
內政部既已創設一給予特定給付之機制，參酌平等原則、「衍生給付請求權」、「分享權」保障之意旨，原告即有請求為相同給付之權利，否則即難謂合於平等原則之要求。
尤其此項發放慰問金措施於90年間擴大施行辦理，被告於原處分及答辯理由中，均說明擴大施行辦理係為「消弭不公平之疑慮」，更顯見內政部原採行之「重點發放」方式，確有違背平等保障之處。
就此而言，原告即可據「衍生給付請求權」、「分享權」，作為請求之訴權基礎。
⒋所謂「重點發放」而言，固可解為係行政裁量權之行使，惟其並非漫無限制。
行政程序法第10條及行政訴訟法第201條規定即揭示此一法理。
違背一般法律原則，即屬「裁量濫用」之瑕疵。
此等「重點發放」措施，確有違背平等原則之疑慮，故該措施罹有「裁量濫用」之瑕疵，確屬無疑。
且系爭慰問金究係以內政部部長或內政部役政署名義發送，與本件請求是否有理由並無關聯，蓋其僅機關之內部分工，無論國家機關如何分官設職，均不應影響人民之權利主張。
且役政署既隸屬於內政部，又為慰問金發放作業之承辦單位，相關作業亦係由被告簽案呈部長核批。
故被告以其非發放名義機關為辯，顯係臨訟卸責之詞，洵不足採。
⒌本件起訴請求被告應作成核定給付原告新臺幣（下同）52萬元，及自訴狀送達日翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息之行政處分。
金額之計算方式說明如次：㈠每次節日慰問金為13,000元（參原告存摺之記載）；
一年三節，金額共計39,000元。
㈡原告係於76年6月16日退伍，故其得請領金額為：76年中秋節之慰問金13,000元，以及77年～89年共13年間之慰問金計507,000元，總計為520,000元。
㈡被告答辯：⒈被告94年8月5日役署權字第0940014265號函，係就原告94年7月28日陳情書所述及之部長慰問金辦理發放情形作一說明，係屬辦理情形及事實之說明，非屬行政處分，原告就上開回覆說明函據以提起訴願，於法不合，業經訴願決定不受理在案。
原告對非行政處分之系爭函件提起本件撤銷訴訟，於法不合。
⒉義務役傷病殘退伍軍人部長慰問金之發放，非屬法定應給付項目，而係內政部部長基於關懷慰問之意所為之福利給付，係依部列預算之多寡量力而為。
內政部為落實照顧義務役傷病殘退伍軍人之德政，每年編列預算於三節前派員代表部長分赴各直轄市、縣 (市)政府，請其轉送慰問金並轉達政府關懷之意予相關傷病殘退伍軍人。
是項部長慰問金原採重點發放，並依家況列級等級發給1萬至2萬不等之慰問金，每節約慰問315人。
茲因預算增加不易，原84年起所新增列之傷殘人員，亦無法列入慰問對象。
為免除地方政府役政人員對家況調查之困擾及消弭不公平之疑慮，被告所屬執行小組乃簽奉核准自90年春節起調整發放標準並擴編預算，以義務役合於榮家就養傷病殘退伍軍人，屬全身癱瘓者，發給慰問金2萬元；
屬半身癱瘓（含雙目失明）者，發給慰問金1萬5千元；
其餘之一般傷殘人員，發給慰問金1萬元。
原告因合於上開一般傷殘人員發放慰問金之標準，爰自90年春節起辦理發給部長慰問金1萬元，合先說明。
⒊有關內政部辦理義務役傷病殘退伍軍人部長慰問金之發放，於90年春節以前，係採重點發放，並由地方政府調查義務役傷病殘退伍軍人家況後填報內政部審核。
原告於90年春節以前，並未列為核發之對象，故原告並不具有請求發放慰問金權利之基礎。
退步而言，原告於90年春節以前縱已達一般傷殘人員之標準，因受限於內政部部長慰問金預算有限及核發對象係採重點發放之政策等因素（即針對終日癱瘓在床不能行動、雙目失明或四肢殘缺，生活無法自理，並以在家自養或由榮家接回自養者為限），亦未達慰問金核放之標準，而無可發放。
此由90年春節起調整發放標準並擴編慰問金發放預算後，原告始列為核給對象，可見一斑。
⒋又本件原告自述，倘其殘等獲重新改判，自可向內政部請領慰問金。
惟其是否改判殘等認定，刻由原告另案訴訟中，其訴訟結果如何尚未可知，此其一；
縱令原告獲改判殘等認定，其改判後之殘狀及家況是否符合上述義務役傷病殘退伍軍人部長慰問金重點發放標準，亦未可知，此其二。
又有關上開慰問金之發放係以內政部部長名義為之，並以內政部函文核送發放名冊予各地方政府配合辦理發放作業，被告並無權作成核定給付部長慰問金之行政處分（即該權限係屬內政部，非內政部役政署），原告就此部分之請求，不僅其請求基礎未臻確定，其向被告請求做成前述之行政處分，亦屬不能。
理 由
壹、原告訴之聲明第1項部分：
一、按起訴不備訴訟要件者，行政法院應以裁定駁回原告之訴，行政訴訟法107條第1項第10款規定甚明。
又同法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。
而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
二、次按「兵役行政．．．有關兵源、徵集及替代役事項，由內政部主管；
軍人權益事項，分別由國防部、內政部主管．．．」兵役法第30條第1項定有明文。
又內政部組織法第8條規定，內政部設役政署，掌理有關兵役及替代役行政事務；
其組織，以法律定之。
內政部役政署組織條例第2條規定，內政部役政署承內政部部長之命，掌理有關兵役及替代役行政事務。
是內政部役政署為內政部所屬一級機關，依91年6 月內政部編印之「內政部及所屬各機關分層負責明細表彙編」，關於內政部役政署承辦有關常備役及替代役傷殘人員慰問金及安養津貼之策劃、發放標準之調整等工作項目，其權責劃分應由內政部長、次長或主任秘書核定。
職是，有關義務役傷病殘退伍軍人部長慰問金之發放，其核定權限係屬內政部，被告內政部役政署僅屬執行機關，並非慰問金發放之有權核准機關。
三、本件原告向內政部長陳情，主張其於74年入伍服役時遭部隊幹部凌虐，導致中暑併發急性腎衰竭、氣胸及器質性精神病，無自我照顧能力，惟軍方嚴重怠忽職守，未主動替原告辦理停役、傷殘殘等檢定及榮家安置就養，致原告無法及時領取傷病殘退伍軍人部長慰問金，爰請求補發三節慰問金，並追溯自77年起開始計算。
經被告以94年8月5日役署權字第0940014265號函復原告代理人丙○○：「．．．二、傷殘退伍軍人須經行政院退輔會核定安置榮家就養，才符合本部部長三節慰問金發放對象，合先敘明。
三、臺端令弟（即原告）雖於87年2月經核定安置於岡山榮家外住就養，惟有關部長三節慰問金，90年以前係採重點發放，且依家況列級等級發給不等慰問金。
90年春節起，本署為消弭不公平之疑慮，凡符合榮家就養者全面發放。
令弟自90年春節起符合發放標準，為新增人員，每節發給1萬元整，並無延誤。」
等語。
經查，原告所請求之傷病殘退伍軍人三節慰問金，其正確名稱應為「傷殘退伍軍人部長慰問金」，有內政部89年12月19日臺（89）內役字第8981649號函附傷殘退伍軍人部長慰問金發放名冊在本院卷（第52至54頁）可稽。
該慰問金係內政部為落實照顧傷病殘退伍軍人之政策，每年編列預算，於春節、端午、中秋三節前發放，併附部長慰問信函。
該項慰問金之有權核定發放機關為內政部，已如前述，被告並非有權之處分機關，故原告向被告申請補發是項慰問金，被告以94年8月5日役署權字第0940014265號函復：「．．．令弟自90年春節起符合發放標準，為新增人員，每節發給1萬元整，並無延誤。」
核其意旨雖有拒絕補發之意，惟被告非核發系爭慰問金之有權核准機關，該函文自不生行政處分之效力，難認該函為行政處分。
訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，理由雖有不同，結論並無不同，應予維持。
原告提起本件行政訴訟，依首揭說明顯非合法，應予駁回。
本件因原告訴之聲明第2項部分應以判決駁回（詳如後述），爰不另為裁定，併此判決駁回之。
貳、原告訴之聲明第2項部分：本件原告訴之聲明第2項為：「被告應作成核定給付原告新臺幣52萬元，及自訴狀送達日翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息之行政處分。」
依原告所述之理由，上開金額即係請求被告核定補發原告傷病殘退伍軍人三節慰問金，溯自76年中秋節起算，每節13,000元，計52,000元。
然查被告並非核定發放上開慰問金之准駁權屬機關已如前述，原告訴請被告作成補發之系爭慰問金之處分，其對象錯誤，所訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，併依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 28 日
第三庭 審判長 法 官 沈應南
法 官 許武峰
法 官 許金釵
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 6 月 28 日
書記官 孫庠熙
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