臺中高等行政法院行政-TCBA,96,訴,158,20080508,1

臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00158號

原 告 甲○○
乙○○
丁○○
丙○○
戊○○
己○○○
庚○○
辛○○
壬○○○
癸○○
子○○
丑○○
寅○○
卯○○
巳○○
午○○
未○○
申○○
辰○
酉○○○
戌○○
亥○○
天○○
地○○
宇○○
宙○○
玄○○
黃○○
Ａ○○
Ｂ○○
Ｃ○○
Ｄ○○
Ｅ○○
Ｆ○○
Ｇ○○
Ｈ○○
Ｉ○○
Ｊ○○
共 同
訴訟代理人 陳建勛 律師
被 告 南投縣埔里鎮公所
代 表 人 Ｋ○○
訴訟代理人 張績寶 律師
複代理人 莊惠祺 律師
上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：緣南投縣埔里鎮○○路為都市○○○號道路，全線開闢工程受益費率，依據南投縣埔里鎮鎮民代表會（下稱埔里鎮鎮民代表會）第13屆第1次臨時大會決議以總工程費55%辦理徵收，並報經南投縣政府以民國（下同）76年1月12日投府建土字第485號函准予備查，並以76年10月13日埔鎮建字第18325號公告開徵，信義路亦於75年10月開工，並訂於76年3月完工。

徵收後經台灣省政府交通處於80年9月30日召開「研商南投縣埔里鎮○○路徵收工程受益費問題座談會」，會中結論擬將徵收費率調整為35%。

嗣後經被告依法定程序提案，經埔里鎮鎮民代表會第14屆第4次定期會議決議通過修正工程受益費徵收費率為35%，另於81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報南投縣政府備查，惟南投縣政府並未函復，被告遂以55%之費率繼續向包括原告在內之人民徵收工程受益費。

嗣經部分人民向被告陳情按調降後35%之費率徵收，遭被告於89年6月23日以埔鎮工字第19857號函駁回所請，復提起訴願，經南投縣政府以90年1月19日90投府法救字第90018888號訴願決定書，撤銷被告89年6月23日埔鎮工字第19857號函，並決定：「被告於76年10月13日埔鎮建字第18325號公告按工程費55%征收工程受益費之費率，應予廢止；

改依81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報本府備查之35%費率開徵工程受益費。」

被告在訴願決定後，並未提起行政訴訟，訴願決定業已確定。

被告仍按55%徵收工程受益費，原告主張被告受有公法上不當得利，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈被告應按附表所載「被告應返還之金額」欄所載之金額給付原告等，及自97年4月28日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述：㈠原告部分：⒈南投縣埔里鎮○○路為都市○○○號道路，全線開闢工程受益費率，依據埔里鎮鎮民代表會第十三屆第一次臨時大會決議以總工程費55%辦理徵收，並報經南投縣政府76年1月12日投府建土字第485號函准予備查，並以76年10月13日埔鎮建字第18325號公告開徵，信義路亦於75年10月開工，並訂於76年3月完工。

但在徵收後，因地方反對甚烈，經台灣省政府交通處於80年9月30日召開「研商南投縣埔里鎮○○路徵收工程受益費問題座談會」，會中結論擬將徵收費率調整為35%。

嗣後經被告依法定程序提案，經埔里鎮鎮民代表會第14屆第4次定期會議決議通過修正工程受益費徵收費率為35%，另於81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報南投縣政府備查，惟南投縣政府並未函復，被告遂以55%之費率繼續向包括原告在內之人民徵收工程受益費。

嗣經部分人民向被告陳情，希按調降後35%之費率徵收，遭被告於89年6月23日以埔鎮工字第19857號函駁回所請，略謂：「‧‧‧唯未蒙獲補助，故在財源不足情形下，無法辦理修正計畫書將徵收費率調整為35%‧‧‧」等語。

訴願人不服該處分，向南投縣政府提起訴願，經南投縣政府以90年1月19日90投府法救字第90018888號訴願決定書，撤銷被告89年6月23日埔鎮工字第19857號函，並決定：「原處分機關（即本件被告）於76年10月13日埔鎮建字第18325號公告按工程費55%征收工程受益費之費率，應予廢止；

改依81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報本府備查之35%費率開徵工程受益費。」

訴願決定理由略以：「卷查本案開闢工程計畫預定完工所需時間為6個月，核屬前揭行為時工程受益費徵收條例第5條第1項前段規定（即短期工程）之情形（是其確定徵收費率之程序為經民意機關議決後，僅須報上級機關『備案』（即備查之意）。

復依據地方制度法第2條第5款規定：『備查：係指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。』

從而本件35%之徵收費率既經埔里鎮民代表會決議通過，復經原處分機關於81年6月16日報本府備查，即已完成法定程序，並發生法定效力，至本府是否函覆准予備查並非生效要件。

修正後之費率（35%）既生法定之效力，原處分機關應即廢止前徵收費率為55%之開徵處分，被告未予廢止，而繼續援用催繳，顯有違誤，訴願人等據此提出陳情，原處分機關以89年6月23日埔鎮工字第19857號函否准訴願人之請求，自非合法。」

等語。

被告在訴願決定後，並未提起行政訴訟，訴願決定業已確定。

⒉按「工程受益費徵收條例」於89年11月8日修正第4條、第5條。

依修正公布前第5條規定：「各級地方政府徵收工程受益費，應擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收費率等，送經各該級民意機關決議後，報請上級政府備案。

如係長期辦理之工程，應先將分期、分年之工程計畫，依照上開規定，先行送經民意機關決議，報請上級政府核備後，據以編列年度預算或特別預算辦理。

中央舉辦之工程，應由主辦工程機關循收支預算程序辦理。

各級地方民意機關對於工程受益費徵收計畫書，應連同該工程經費收支預算一併審定；

如工程受益費徵收案予以延擱或否決，該工程經費收支預算應併同延緩或註銷。

工程受益費以徵足原定數額為限。

但就車輛、船舶徵收受益費之工程，而有繼續維持保養、改善必要者，經各該級民意機關決議，並完成收支預算程序後，得徵收之。」

第6條規定：「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前30日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告30日，並於公告後3個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依第8條第2項規定以書面通知各受益人。

就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前30日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。

就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後1年內開徵。

第1項受益範圍內之土地及其改良物公告後之移轉，除因繼承者外，應由買受人出具承諾書，願依照規定繳納未到期之工程受益費，或先將工程受益費全部繳清，始得辦理移轉登記；

經查封拍賣者亦同。」

⒊上開條例將徵收程序分別規定在第5條、第6條。

第5條之規定，旨在規範各級地方政府徵收工程受益費時，應分別接受地方民意機關與上級機關之監督；

而第6條之規定，則係因徵收工程受益費，係屬負擔處分，各級地方政府應將徵收工程受益費相關細節，以公告、書面方式通知各受益人。

換言之，工程受益費率之決定，其法定程序係依第5條之規定，由各級地方政府決定、民意機關決議與向上級機關備查；

而依照已經決定之受益費率對受益人徵收，則係第6條之規定，公告、以書面向受益人通知。

是以，在調降工程受益費率之情形，調降費率之法定程序，與各級地方政府依調降後之費率向受益人徵收之法定程序，應分別以觀。

訴願決定書所持之法律見解，係被告調降費率已生效力，不得再按原費率向訴願人徵收工程受益費。

至於被告所提出內政部66年9月29日台內營字第751758號函，謂工程受益費率減徵後，須將調整減徵原因、數額分別函議會查照，上級政府備案、公告、通知人民週知，始得再行按照減徵後之費率辦理徵收，則係再闡釋各級地方政府依調降後之費率向受益人徵收之法定程序。

訴願決定書與上揭函示意旨，並無衝突、抵觸之處。

⒋本件被告調降工程受益費率，自應依上開條例第5條之規定，受埔里鎮代表會、南投縣政府之監督，故應分別經埔里鎮代表會決議後，報請南投縣政府備查，於備查後，即生調降工程受益費之效力。

至於被告在未依第6條之規定，將調降後之費率等事項，公告、以書面向受益人通知前，自不得再行徵收工程受益費。

⒌被告辯稱：縱使被告自己提出調降費率，經埔里鎮代表決議、南投縣政府備查後，尚不生調降之效力，猶有待被告另行公告、書面通知各受益人，始生調降之效力云云，恐將工程受益費率調降之法定程序、生效時點，與依據調降後之費率向受益人徵收時，應經公告、以書面向受益人通知後，始得按照調降後之費率徵收工程受益費，混為一談。

內政部94年11月7日台內營字第0940010783號函，亦有此項誤解，並不可採。

被告與內政部前揭函示，均誤以為工程受益費率調降，亦須經公告、以書面通知各受益人，始生效力，倘若如此解釋，則上開條例第5條有關地方民意機關與上級機關之監督規定，豈非具文？不僅有違三權分立、行政監督之憲政架構，亦使受益人因被告行政怠惰而蒙受損害，其辯解不可採信之處，至屬明確。

⒍被告76年10月13日埔建字第18325號徵收公告業經南投縣政府以90年1月19日90投府法救字第90018888號訴願決定，予以廢止確定，且該廢止之時點，依訴願決定書之理由所述，應係自新修正費率35%經埔里鎮代會於81年6月1日決議通過時，原公告即生廢止之效力。

按訴願法第96條規定：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」

查原訴願決定作成後，南投縣政府亦要求被告「應依本訴願決定意旨重為處分」。

被告既提出內政部66年9月29日台內營字第751758號函，認為：「得調整費率標準予以減徵，但仍應將調整減徵原因，數額分別函議會查照，上級政府備案、公告、通知人民周知」；

被告復自認在原訴願決定作成後，並未依工程受益費徵收條例第5條、第6條所定程序重新公告開徵，則在原徵收公告已遭廢止，被告復未重為處分（未重新公告開徵），被告徵收工程受益費已全無法律上之依據，原告等自得類推適用民法第179條關於不當得利之規定，請求被告返還遭徵收之全部工程受益費。

⒎被告抗辯原訴願決定並不合法、不應否受其拘束云云，然查，原訴願決定，主要係依照地方制度法第2條第5款及工程受益費徵收條例第5條第1項之規定，而作出原決定，工程受益費第5條第1項所稱之備案，即為地方制度法第2條第5款之備查，故綜觀上揭兩法條規定，即可知悉工程收益徵收條例所規定之工程受益費徵收業務，係屬地方下級機關得全權處理之業務，故其法定效力，應早在下級機關送經民意機關決議時，即生法定效力無訛。

故原訴願決定依據上揭地方制度法以及工程受益費徵收條例之規定，具體於本案中作成解釋，核無任何於法不符之違法之處，被告自應受其拘束，且有依此訴願決定繼續依35%之費率公告徵收之義務。

⒏被告提出之內政部66年9月29日台內營字第751758號函以及94年10月12日府建土字第09401960900號函文，與訴願法第96條、第95條規定抵觸，顯有錯誤：⑴按原訴願決定確定後，依訴願法第96條之規定，有課予被告機關重為處分之效力，已如前述。

又訴願法第95條規定：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力。」

原訴願決定主文第二項，既謂：「原處分機關（即本件被告）於76年10月13日埔鎮建字第18325號公告按工程費55%征收工程受益費之費率，應予廢止；

改依81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報本府備查之35%費率開徵工程受益費。」

則被告自應受原訴願決定之拘束，重新依35%費率重新公告開徵，詎內政部94年10月12日府建土字第09401960900號函，竟謂「埔里鎮公所在修正程序未完成前，自宜照原費率徵收」云云，顯已抵觸訴願法第96條、第95條規定，並不足採。

⑵又依行政法上法律優位原則，法位階在下者，負有遵守法位階在上者之義務，根本無以下位階函示推翻上位階法令之道理行政機關對法律所為解釋函示，依法律優位原則，不得抵觸法律，否則即屬違法，被告以內政部函示推翻工程受益費徵收條例，已明顯違反法律優位原則。

⑶該內政部函示，除明顯與地方制度法第2條第5款及工程受益費徵收條例第5條第1項之規定抵觸外，更自行於函示中，另外創設與地方制度法規定不相容之生效要件，增加法律所無之限制，逾越法律規定之意旨，自非可採。

⑷又依行政自我拘束原則，被告於完成調降徵收費率之程序後，本即應受拘束，繼續按照修正後之費率予以公告徵收，以保障人民對此行政行為之信賴，被告竟因行政怠惰，恣意於嗣後荒廢後續之公告程序，更荒廢對上級機關爭取補助，依照業已廢止之公告，繼續向人民依原費率徵收，被告所為顯已違法。

⒐關於本事件之請求權時效問題：⑴按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅」為90年1月1日施行之行政程序法第131條第1項所明定，然此係指行政程序法施行後之公法上之請求權而言，至於『施行前』已發生之公法上請求權，自應依行政程序法施行前之相關法規辦理，不得逕予適用施行後之行政程序法，此乃當然之理。

⑵查本件原告之不當得利返還請求權，應係自被告無法律上原因而徵收原告之工程受益費開始起算，是本件被告據以作為徵收55%受益費之依據─76年10月13日埔建字第18325號徵收公告，既經南投縣政府訴願委員會以其早於81年6月1日經埔里鎮代會決議通過35%費率而調降確定，而予以在該時點廢止，已如前述，則原告之不當得利請求權，應係自81年6月1日埔里鎮代會決議通過時，其對被告之不當得利返還請求權即已發生，是知，原告等之本項請求權，係行政程序法公告施行之前即已發生之請求權，其時效自無適用修正後行政程序法之餘地，灼然甚明。

⑶最高行政法院96年度裁字第2146號裁定之意旨，應認類推適用民法時效期間規定之公法上請求權，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年期間為長者，應自行政程序法施行日起，適用5年時效期間，但若自行政程序法施行日起算，殘餘期間較5年為短者，仍應依原類推適用民法時效期間之規定，否則將行程延長時效期間之實質，破壞時效制度。

另依最高行政法院96年度判字第914號判決亦同此意旨，另依司法院釋字第474號解釋意旨，請求權消滅時效應以法律定之，時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之。

本件原告之請求權既發生於行政程序法施行前，其時效期間理應類推適用與其性質最為相近似之民法不當得利返還請求權，適用15年消滅時效之規定，始為妥適，準此，本件原告等38人，之公法上請求權，自81年6月16日起算15年，本件既係於96年4月23日提起本件訴訟，尚未罹於時效，並無疑慮。

⒑被告檢附繳納工程受益費一覽表，並稱無全體原告姓名，僅就南投縣政府訴願決定書之訴願人資料繕製云云，惟查，本件起訴狀已送達被告，被告豈有不知全體原告姓名之理？被告先前抗拒提出原告系爭工程受益費繳納情形，如今又可提出繳納一覽表，其真實性實難採信。

另南投縣政府97年3月19日函覆法院稱：「‧‧‧擬將徵收費率調降為35%乙節尚未完成法定程序‧‧‧各機關負擔該工程費之款向並未如數撥付。」

云云，惟查，系爭訴願決定書已明白闡釋：「卷查本案開闢工程計畫預定完工所需時時間為六個月，核屬前揭行為時工程受益費徵收條例第5條第1項前段規定（即短期工程）之情形（是其確定徵收費率之程序為經民意機關議決後，僅須報上級機關『備案』（即備查之意）。

復依據地方制度法第2條第5款規定：『備查：係指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。』

從而本件35%之徵收費率既經埔里鎮民代表會決議通過，復經原處分機關於81年6月16日報本府備查，即已完成法定程序，並發生法定效力，至本府是否函覆准予備查並非生效要件。」

等語。

依訴願法第95條之規定，訴願決定確定後，有拘束各關係機關之效力，調降系爭工程受益費本不需南投縣政府同意備查，南投縣政府所為函覆，公然與其自身所作成之訴願決定意旨違背，亦與訴願法第95條規定不符，其所為函覆意見，法律適用錯誤，殊不足採。

⒒本件工程受益費率既已調降，依前開已確定之訴願決定，被告應改依81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報南投縣政府府備查之35%費率開徵工程受益費，則自81年6月16日起，被告以55%徵收工程受益費，其法律上之理由已不存在，致原告受有多繳納工程受益費之損害，被告則得到溢徵工程受益費之利益，核屬被告之不當得利，原告請求被告返還，核屬合法有據云云。

㈡被告部分：⒈本案之爭點僅在於「工程受益費經公告徵收後，因調整費率標準予以減徵，應否重行計算公告並通知各土地所有權人？抑或如案爭訴願決定所稱僅需報上級機關備查，即屬完成法定程序？」經核，有關工程受益費徵收費率調整後是否需另行公告之爭議，系爭訴願決定書係認：本案調整後之費率既經埔里鎮鎮民代表會決議通過，復經被告於81年6月16日報南投縣政府備查，自可謂已完成法定程序，依法即發生調整之效力，無待南投縣政府函覆准予備查。

但查，內政部曾就「工程受益費經公告徵收後，因調整費率標準予以減徵，應否重行計算公告並通知各土地所有權人」之爭議，以66年9月29 日台內營字第751758號函釋疑，意旨略謂：「按地方政府舉辦工程徵收工程受益費，其徵收費率標準應提經民意機關決議，與上級政府備案，並應於開工前30日內分別公告及以書面通知各所有權人，於開工後1年內開徵之。

此為行為時工程受益費徵收條例第5條第1項及第6條第1項所明定。

本案台中市政府舉辦南屯道路工程徵收工程受益費，於依法經決議備案，與公告通知後，在未開徵前實際所需工程費用降低，為使人民負擔公平合理，自得調整費率標準予以減徵，但仍應將調整減徵原因、數額分別函議會查照，上級政府備案、公告、通知人民週知。」

顯見工程受益費徵收費率之調整除經民意機關決議，尚需將調整費率之原因、數額分別函議會查照，上級政府備案、公告，並通知人民週知等程序，始生調整效力，堪以認定，是案爭訴願決定謂工程受益費徵收費率之調整只需經民意機關決議後，再報上級機關備案，即完成法定程序而發生法定效力云云，並無根據。

⒉本案經被告於94年10月12日以府建土字第09401960900號函再次報請內政部釋疑，經內政部94年11月7日台內營字第0940010783號函函覆，謂：「本案工程受益費徵收費率之調降，埔里鎮民代表會雖已決議通過修正，惟埔里鎮公所並未配合辦理修正公告，其修正程序並未完成，且足以影響工程受益費徵收費率調降之效力。

埔里鎮公所在修正程序尚未完成前，自宜照原費率徵收」，核與前舉內政部66年9月29日台內營字第751758號函意旨相符。

更且，埔里鎮鎮民代表會第14屆第4次定期會議雖決議通過修正工程受益費徵收費率為35%，然依該決議案文書「辦法」乙欄之記載，亦明示「審議通過後報請南投縣政府核定，並重新公告開徵」，足可證實工程受益費徵收費率調整後確需將調整之原因、數額再次函知議會查照，上級政府備案、公告，並通知人民週知，始生效力。

從而，被告於工程受益費徵收費率調降之修正程序尚未完成前，仍依76年10月13日埔鎮建字第18325號公告，按總工程費55%開徵工程受益費，僅係依法行政，並無何違法情事。

至原告雖謂案爭訴願決定業已確定，被告自應受訴願決定意旨之拘束云云。

但查，案爭訴願決定既與內政部前開函釋意旨不符，違誤之情甚明，被告自無受該決定拘束之理，應屬至明，原告所執前詞實屬乏據無稽。

⒊台灣省政府交通處於80年9月30日所召開「研商南投縣埔里鎮○○路徵收工程受益費問題座談會」，會中結論擬將徵收費率調整為35%，被告雖依法定程序提案，經埔里鎮鎮民代表會第14屆第4次定期會議決議通過，將徵收費率修正為35%，復於81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報南投縣政府備查，然南投縣政府並未函覆是否准予備查，而被告事後亦未發函詢問南投縣政府未准予備查之原因。

又，前開由埔里鎮鎮民代表會第14屆第4次定期會議決議通過之提案，其理由欄中第2點固然載明「‧‧‧上級政府之補助款增加‧‧‧擬修正降低徵收費率為35%‧‧‧」，然經查證結果，被告實際上未曾獲得上級政府之任何補助，鈞院如有疑義，可逕函南投縣政府，即可查明，原告以此理由為據，主張其等請求降低徵收費率為有理由云云，應非可採。

⒋本件依據被告所提內政部66年9月29日台內營字第751758號函，足可證實工程受益費徵收費率調整後確需將調整之原因、數額再次函知議會查照，上級政府備案、公告，並通知人民週知，始生效力職故，埔里鎮鎮民代表會第14屆第4次定期會議雖決議通過修正工程受益費徵收費率為35%，然該決議案文書既未經南投縣政府准予備查，自不生調整之效力，應可認定，此據內政部94年11月7日台內營字第0940010783號函謂：「本案工程受益費徵收費率之調降，埔里鎮民代表會雖已決議通過修正，惟埔里鎮公所並未配合辦理修正公告，其修正程序並未完成，且足以影響工程受益費徵收費率調降之效力。

埔里鎮公所在修正程序尚未完成前，自宜照原費率徵收」等語，可得明證。

從而，原告主張埔里鎮鎮民代表會第14屆第4次定期會議之決議無須經上級政府備查，自81年6月16日起即已生效，其等得依公法上不當得利返還請求權，請求被告返還其等溢繳之費用云云，顯欠根據。

⒌縱認原告之主張為可採，原告之公法上請求權亦已罹於時效，依法應予駁回：按行政程序法第131條第1項之規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅」。

本件原告係請求被告返還公法上之不當得利，而關於公法上之不當得利請求權時效，法律並無特別增長或縮短之相關規定，是依上開行政程序法第131條第1項規定，公法上之不當得利請求權時效為5年。

依上說明，本件原告公法上之請求權亦因5年間不行使而當然消滅。

退一步言之，縱認工程受益費之請求權應類推適用民法第125條之規定，惟按「查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；

惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。」

「於行政程序法施行前本於行政契約之公費償還請求權，依其性質既應類推適用民法第125條關於15年時效期間規定，並參諸民法總則施行法第18條‧‧‧之規定意旨，亦僅應認上述類推適用民法時效期間規定之公法上請求權，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定；

但若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為短者，仍應依原類推適用之民法時效期間規定，而不得自行政程序法施行日起，再適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間規定。

否則將形成延長時效期間之實質，而破壞時效制度規範之目的。」

分別有最高行政法院96年判字第914號判決及96年度裁字第02416號裁定可稽。

本件原告起訴事實之主張，係謂被告於南投縣政府訴願審議委員會訴願決定廢止被告76年10月13日埔鎮建字第18325號函後，仍依據該函所公告之費率即總工程費55%開徵收工程受益費，並無法律上之原因，受有原告溢繳工程受益費之利益，而使原告受有損害云云，則原告等自行政程序法於90年1月1日施行之日起算，其請求權時效應於94年12月31日即已時效消滅，原告等遲至96年4月23日始提起本訴，顯已罹於時效，原告之訴自屬無理由，請判決駁回原告之訴等語。

理 由

一、本件原告起訴意旨略以，系爭工程受益費率，原依據埔里鎮鎮民代表會第13屆第1次臨時大會決議以總工程費55%辦理徵收，經報請南投縣政府以76年1月12日投府建土字第485號函准予備查，並以76年10月13日埔鎮建字第18325號公告開徵。

但在徵收後，因地方反對甚烈，經台灣省政府交通處於80年9月30日召開「研商南投縣埔里鎮○○路徵收工程受益費問題座談會」，會中結論擬將徵收費率調整為35%。

嗣由被告依法定程序提案，經埔里鎮鎮民代表會第14屆第4次定期會議決議通過修正工程受益費徵收費率為35%，另於81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報南投縣政府備查，惟南投縣政府並未函復，被告遂以55%之費率繼續向包括原告在內之人民徵收工程受益費。

嗣經部分人民向被告陳情，希按調降後35%之費率徵收，遭被告於89年6月23日以埔鎮工字第19857號函覆略謂：「‧‧‧唯未蒙獲補助，故在財源不足情形下，無法辦理修正計畫書將徵收費率調整為35%‧‧‧」等語，駁回所請。

申請人不服該處分，向南投縣政府提起訴願，經南投縣政府以90年1月19日90投府法救字第90018888號訴願決定，撤銷被告89年6月23日埔鎮工字第19857號函，並將被告76年10月13日埔鎮建字第18325號公告按工程費55%征收工程受益費之費率予以廢止；

改命被告改依81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報本府備查之35%費率開徵工程受益費，此為被告所不爭。

按訴願法第96條規定：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。

」是依上開規定，被告應改依81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報南投縣政府備查之35%費率開徵工程受益費，則自81年6月16日起，被告以55%徵收工程受益費，其法律上之理由已不存在，致原告受有多繳納工程受益費之損害，被告則得到溢徵工程受益費之利益，即屬不當得利，應返還原告云云。

二、被告答辯意旨略稱：系爭工程受益費率，依據埔里鎮鎮民代表會第13屆第1次臨時大會決議以總工程費55%辦理徵收，並報經南投縣政府76年1月12日投府建土字第485號函准予備查，由被告以76年10月13日埔鎮建字第18325號公告開徵等情，為兩造所不爭。

惟據內政部66年9月29日台內營字第751758號函釋：「按地方政府徵收工程受益費，其徵收費率標準應提經民意機關決議，與上級政府備案，並應於開工前30日內分別公告及以書面通知各所有權人，於開工後1年內開徵之。

此為行為時工程受益費徵收條例第5條第1項及第6條第1項所明定。

本案台中市政府舉辦南屯道路工程徵收工程受益費，於依法經決議備案，與公告通知後，在未開徵前實際所需工程費用降低，為使人民負擔公平合理，自得調整費率標準予以減徵，但仍應將調整減徵原因、數額分別函議會查照，上級政府備案、公告、通知人民週知。」

顯見工程受益費徵收費率之調整除經民意機關決議，尚需將調整費率之原因、數額分別函議會查照，上級政府備案、公告，並通知人民週知等程序，始生調整效力，堪以認定，是案爭訴願決定謂工程受益費徵收費率之調整只需經民意機關決議後，再報上級機關備案，即完成法定程序而發生法定效力云云，並無根據等語。

本件雖因地方反對以55%徵收工程受益費甚烈，經台灣省政府交通處於80年9月30日召開「研商南投縣埔里鎮○○路徵收工程受益費問題座談會」，會中結論擬將徵收費率調整為35%。

嗣後經被告依法定程序提案，經埔里鎮鎮民代表會第14屆第4次定期會議決議通過修正工程受益費徵收費率為35%，另於81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報南投縣政府備查，惟南投縣政府並未函復，被告始以55% 之費率繼續向包括原告在內之人民徵收工程受益費。

其後經部分人民向被告陳情，希按調降後35%之費率徵收，遭被告於89年6月23日以埔鎮工字第19857號函覆否准，申請人不服該處分，向南投縣政府提起訴願，經南投縣政府以90年1月19日90投府法救字第90018888號訴願決定，撤銷被告89年6月23日埔鎮工字第19857號函，並將被告76年10月13日埔鎮建字第18325號公告，按工程費55%征收工程受益費之費率予以廢止；

改命被告改依81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報本府備查之35%費率開徵工程受益費云云。

惟經被告（應係南投縣政府之誤）於94年10月12日以府建土字第09401960900號函再次報請內政部釋疑，經內政部94年11月7日台內營字第0940010783號函函覆，謂：「本案工程受益費徵收費率之調降，埔里鎮民代表會雖已決議通過修正，惟埔里鎮公所並未配合辦理修正公告，其修正程序並未完成，且足以影響工程受益費徵收費率調降之效力。

埔里鎮公所在修正程序尚未完成前，自宜照原費率徵收」等語，是依內政部上開2號解釋意旨，被告於工程受益費徵收費率調降之修正程序尚未完成前，仍依76年10月13日埔鎮建字第18325號公告，按總工程費55%開徵工程受益費，並無何違法情事。

南投縣政府上開訴願決定既與內政部前開函釋意旨不符，被告自無受該決定拘束。

況縱認原告之主張為可採，惟按請求返還公法上之不當得利請求權時效，法律並無特別增長或縮短之相關規定，依行政程序法第131條第1項規定，其請求權時效為5年，原告公法上之請求權亦因5年間不行使而當然消滅。

退一步言之，縱認工程受益費之請求權應類推適用民法第125條之規定，惟按行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；

惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。

業經最高行政法院96年判字第914號判決及96年度裁字第02416號裁定可稽。

本件原告起訴請求返還工程受益費，亦應自行政程序法於90年1月1日施行之日起算，其請求權時效應於94年12月31日即已時效消滅，原告等遲至96年4月23日始提起本訴，顯已罹於時效，原告之訴自屬無理由，請判決駁回原告之訴等語。

三、按行為時工程受益費徵收條例第5條第1項規定：「各級地方政府徵收工程受益費，應擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收費率等，送經各該級民意機關決議後，報請上級政府備案。

如係長期辦理之工程，應先將分期、分年之工程計畫，依照上開規定，先行送經民意機關決議，報請上級政府核備後，據以編列年度預算或特別預算辦理。」

同法第6條第1項規定：「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前30日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告30日，並於公告後3個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依第8條第2項規定以書面通知各受益人。

．．．。

就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後1年內開徵。

」是依上開規定，地方政府徵收工程受益費，其徵收費率應提經民意機關決議，送經上級政府「備案」，並應於開工前30日內分別公告及以書面通知各所有權人，於開工後1年內開徵之。

內政部據此規定，即曾以66年9月29日台內營字第751758號函釋略稱：「按地方政府舉辦工程徵收工程受益費，其徵收費率標準應提經民意機關決議，與上級政府備案，並應於開工前30日內分別公告及以書面通知各所有權人，於開工後1年內開徵之。

此為行為時工程受益費徵收條例第5條第1項及第6條第1項所明定。

本案台中市政府舉辦南屯道路工程徵收工程受益費，於依法經決議備案，與公告通知後，在未開徵前實際所需工程費用降低，為使人民負擔公平合理，自得調整費率標準予以減徵，但仍應將調整減徵原因、數額分別函議會查照，上級政府備案、公告、通知人民週知。

」等語。

經查內政部上開解釋，核與行為時工程受益費徵收條例第5條第1項及第6條第1項之規定相符，自得予以適用。

本件系爭工程受益費率依據埔里鎮鎮民代表會第13屆第1次臨時大會決議，係以總工程費55%辦理徵收，預計徵收新台幣（以下同）3,800萬元，經報請南投縣政府以76年1月12日投府建土字第485號函准予備查，並以76年10月13日埔鎮建字第18325號公告開徵。

但在徵收後，因地方反對甚烈，經台灣省政府交通處於80年9月30日召開「研商南投縣埔里鎮○○路徵收工程受益費問題座談會」，會中結論擬將徵收費率調整為35%，南投縣政府以80年12月10日投府建土字第133716號函被告略稱：「．．．本案係依法完成法定程序55%計徵，本府補助配合款至今已撥25,82 5,000元至貴所，依75年3月11日協調會紀錄及本府77年5月16日投府建土字第050301號函發布『南投縣政府加強地方建設工程補助要點』規定本府補助配合款應為21,656,360元，貴所應再繳還溢撥數4,168,640元。

又查擬將徵收費率調整為35%乙節尚未完成法定程序。」

等語，此有該書函附本院卷可稽（第269頁），被告乃以原費率向受益人徵收工程受益費。

嗣受益人不服提起訴願，南投縣政府訴願委員會雖曾以90年1月19日90投府法救字第90018888號訴願決定，撤銷被告89年6月23日埔鎮工字第19857號函，並將被告76年10月13日埔鎮建字第18325號公告按工程費55%徵收工程受益費之費率予以廢止；

改命被告應改依81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報本府備查之35%費率開徵工程受益費。

惟經南投縣政府於94年10月12日以府建土字第09401960900號函，報請內政部釋疑，經內政部以94年11月7日台內營字第0940010783號函覆略稱：「本案工程受益費徵收費率之調降，埔里鎮民代表會雖已決議通過修正，惟埔里鎮公所並未配合辦理修正公告，其修正程序並未完成，且足以影響工程受益費徵收費率調降之效力。

埔里鎮公所在修正程序尚未完成前，自宜照原費率徵收。」

等語，此亦有該函在卷可按（第60頁）。

查系爭工程受益費開徵後，引起被徵收民眾甚大反彈，台灣省交通處為此曾於80年9月30日曾舉辦系爭工程受益費問題研討會，會議結論：「㈠本案徵收工程受益費率原經埔里鎮民代表會通過為55%預計徵收（3,800萬元），因地方反應甚烈，馬省議員於省政總質詢時向主席質詢建議降低徵收費率，經重新檢討後，將徵收費率調整為35 %（預計徵收2,118萬餘元）請埔里鎮公所循法定程序儘速辦理。

㈡本工程各單位應負擔經費如左：中央：6,236萬6,675元。

省（住都局）6,236萬6,674元。

南投縣政府3,118萬3,337元。

埔里鎮公所3,118萬3,337元。

㈢地方負擔款依往例係由縣與鎮各半負擔，據瞭解自79年度起修正為縣政府負擔2/3、鎮公所負擔1/3，本案經協調後同意由縣政府與鎮公所各半負擔，縣府負擔3,118萬3,337元，尚差535萬8,337元未撥交埔里鎮公所，請速撥交。

㈣埔里鎮公所應負擔款3,118萬3,337元，除徵收工程受益費2,118萬3,337元挹注外，尚差1千萬元，因埔里鎮公所財政困難除自籌400萬元外，其餘600萬元，由埔里鎮公所依行政程序向有關機關申請工程補助。

．．．。」

此有台灣省政府交通處80年10月8日80交二字第47960號函及其附件「研商南投縣埔里鎮○○路（都市○○○號道路徵收工程受益費問題」會議紀錄附卷可證（第111頁至第113頁）本院為確實明瞭本件經台灣省政府交通處於80年9月30日召開系爭工程受益費問題座談會後，各相關機關有無按會中結論撥款予被告，以查明被告是否收受各級政府補助款後，仍以55%徵收工程受益費，抑或因實際未收到補助款，以致必須仍按原費率徵收工程受益費？乃函請南投縣政府查復，案據南投縣政函復本院略稱，各機關負擔工程受益費之款項並未如數撥付，此有該府97年3月19日府工土字第09700575650號函在卷可證。

則被告因會議結束後上級政府未實際撥付補助款，且南投縣政府因不願增加補助款，而對被告降低工程受益費率之書函不允備查，被告始繼續向受益人徵收受益費，依上說明，於法即無不合。

至於部分受益人於被告繼續以55%費率向之徵收工程受益費後，另案向南投縣政府提起訴願，該府90年1 月19日90投府法救字第90018888號訴願決定，以本件35%之徵收費率既經埔里鎮民代表會決議通過，復經原處分機關於81年6月16日報本府備查，即已完成法定程序，並發生法定效力，至本府是否函覆准予備查並非生效要件。

修正後之費率（35%）既生法定之效力，原處分機關應即廢止前徵收費率為55%之開徵處分，被告未予廢止，而繼續援用催繳，顯有違誤等由，撤銷被告89年6月23日埔鎮工字第19857號函所為否准改以35%費率徵收系爭工程受益費之處分，並將被告76年10月13日埔鎮建字第18325號公告按工程費55%徵收工程受益費之費率予以廢止；

命被告應改依81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報本府備查之35%費率開徵工程受益費云云。

惟如前所述，本件經台灣省政府交通處舉辦研商系爭道路徵收工程受益費問題研討會，會議結論載明本案徵收工程受益費率原經埔里鎮民代表會通過為55%，預計徵收3,800 萬元，將徵收費率調整為35%，預計徵收之金額降為2,118萬餘元，不足之金額由中央、省、縣及被告等各單位分擔經費，已見前述。

南投縣政府既自陳其未撥付上開差額予被告，因而對被告報請減徵工程受益費案，亦不允備案，則南投縣政府訴願決定將被告76年10月13日埔鎮建字第18325號公告按工程費55%徵收工程受益費之費率予以廢止；

並命被告應改依81年6月16日以埔鎮建字第12047號函報本府備查之35%費率開徵工程受益費，被告不足之工程受益費將由何人負擔？該訴願決定並未說明；

且本件由南投縣政府於94年10 月12日以府建土字第09401960900號函報內政部釋疑，經內政部以94年11月7日台內營字第0940010783號函覆亦稱：「本案工程受益費徵收費率之調降，埔里鎮民代表會雖已決議通過修正，惟埔里鎮公所並未配合辦理修正公告，其修正程序並未完成，且足以影響工程受益費徵收費率調降之效力。

埔里鎮公所在修正程序尚未完成前，自宜照原費率徵收」等語。

此有被告提出上開書函附本院卷可憑（第71頁），是南投縣政府90年1月19日90投府法救字第90018888號訴願決定，其立論是否可採，尚有研究餘地。

查南投縣政府上開訴願決定係被告對尚未繳納工程受益費之受益人催徵工程受益費後，被催徵之受益人不服提起訴願而為之訴願決定，與本件係已繳納工程受益費之受益人，按公法上不當得利請求權，請求被告返還逾35%之工程受益費，兩者原告不同，並非同一案件，原告主張被告對本件原告應返還系爭工程受益費，應受上開訴願決定之拘束，顯屬誤解法律。

本件被告係因台灣省政府交通處舉辦研商系爭道路徵收工程受益費問題研討會，會議結論本案徵收工程受益費率由原經埔里鎮民代表會通過為55%，調整為35%，不足之款由中央、台灣省、南投縣及被告予以分擔，惟會後上級政府未實際撥款予被告，南投縣政府並因不願分擔該款而不允備案，被告因而仍按原費率徵收工程受益費，顯有法律上之原因，原告主張被告按原鎮民代表會通過之費率徵收工程受益費為不當得利，訴請判命被告返還，自屬無理由。

況行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；

惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5 年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96 年判字第914號判決及96年度裁字第02416號裁定參照）。

又按行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；

惟類推適用，應就性質相類似者為之；

而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。

至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；

故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議決議參照）。

本件原告請求被告返還公法上之不當得利，除原告陳榮成先後繳納之3筆工程受益費其中2筆係在92年7月8日，另1 筆係在93年2月3日，及受益人陳不治之繼承人即原告Ａ○○、Ｂ○○、Ｃ○○、Ｄ○○、宇○○及Ｊ○○等人，於93年5月20日繳納工程受益費，其請求權尚未罹於時效而消滅外，餘原告繳納工程受益費之日期均係在89年以前，其請求權發生之時間為行政程序法施行前，依前開說明，應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；

惟此類推適用之時效期間，自90年1月1日行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，是除原告陳榮成、Ａ○○、Ｂ○○、Ｃ○○、Ｄ○○、宇○○及Ｊ○○等人外，其餘原告請求被告返還公法上不當得利，亦已罹於時效而消滅。

四、綜上所述，本件原告以公法上不當得利為訴訟標的，請求被告返還已繳納之系爭工程受益費，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 5 月 8 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 林 金 本
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 5 月 8 日
書記官 蔡 騰 德