臺中高等行政法院行政-TCBA,97,訴,131,20080826,2

臺中高等行政法院判決
97年度訴字第00131號

原 告 甲○○
訴訟代理人 王 上 律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國97年2月13日經訴字第09706101800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告未經取得土石採取許可，擅自在其分別共有坐落苗栗縣頭份鎮○○○段1105地號山坡地保育區林業用地（下稱系爭土地）採取土石，案經被告所屬人員會同苗栗縣警察局頭份分局員警於民國（下同）96年7月31日至系爭土地會勘查獲，開挖範圍長約56公尺、寬平均約9公尺，高平均約9公尺，開挖數量約4,536立方公尺，並製作會勘紀錄。

嗣苗栗縣警察局頭份分局以96年8月10日份警偵字第0960014441號函檢送其對原告暨本案相關人員所製作之調查筆錄及會勘當日現場照片，請被告依法處理。

經被告審查後以原告違反土石採取法第36條之規定，以96年10月2日府建石字第0960144758號處分書，裁處原告罰鍰新台幣（下同）100萬元，並限其於96年10月30日以前辦理整復，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠採取土石應取得土方採取許可，但因天災、事變、緊急搶修公共工程所需者，不在此限，土石採取法第3條第4款定有明文。

本件原告所有系爭土地之陸上土石接連尖東產業道路分線，每逢颱風大雨即造成塌崩，土石流失，致產業道路嚴重淤塞，排水溝堵住，無法排水，影響來往交通及住家安全（原告住家及工廠即在採取地旁），曾向有關單位反映，但未獲處理。

開工前曾向頭份鎮公所詢問如何辦理申請，但因資料不符規定無法申請，最後都是原告自行自費處理現場。

土石流失有當地頭份鎮廣興里里長賴永送及12鄰鄰長羅肇耀目睹現場實際情形，有證明書可證，即與上開第3條第4款但書之規定相當，並無違反土石採取法所定應取得採取土石許可證明之義務，核與土石採取法第36條未經許可採取土石之要件不符。

每年7、8月颱風季節，大雨過後，苗栗縣境內之路基受損司空見慣，96年間通往苗栗市之橋樑封閉重建即為一例，此為被告所明知之事。

被告稱原告提供相片並無拍攝日期，但土石是否鬆動及流失，係事實認定，且土石流並非人為開挖而係天然災害所致，原告挖掘整治係為維護公共安全，非僅屬私人搶修。

㈡行政罰法第7條規定「違反行政法上義務行為，非出於故意或過失者不罰。」

原告並無違反行政法上義務行為，如上所述，當無故意或過失可言，依上開規定不罰，原處分自屬違誤。

又同法第13條規定「因避免自己或他人生命、身體危難而出於不得己之行為，不予處罰。」

原告為避免雨後妨礙道路通行、水溝阻塞不能排水而清除土石，與上開緊急避難之規定相當，依法不予處罰。

㈢行政程序法第96條第1項規定「行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及法令依據。」

原處分書違背此規定。

原處分書主旨三「禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運。」

超過土石採取法第36條之範圍。

原處分記載「採取地位於山坡地保育區」，與處罰主旨無涉，非處罰事實。

又處分理由及法令依據部分，記載法令依據「土石採取法第36條未經許可採取土石者」為已足，但其記載「直轄市、縣(市)主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處罰新台幣10萬元以下100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。

必要時，得由直轄市、縣(市)主管機關代為整復及清除其設施；

其費用由行為人負擔。」

為處分主旨無關，實屬贅餘，而滋生疑義，處分違法。

㈣行政罰法第42條規定「政府機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。」

原處分違背裁處前未予陳述意見之機會，違背法定程序，損害原告權利㈤被告指稱原告計採取4,536立方公尺土石，並無依據。

原告採取土石一無私心，且未出售他人獲利，小部分運往頭份鎮垃圾場作覆蓋土，掩埋垃圾，受益者係頭份鎮全體居民；

其餘被告所明知，該產業道路係苗栗政府管理之公用財產，被告負有養護之責，原告將土石用於回填道路，被告省下購買回填土之鉅額費用因而獲利，若認原告此舉不對，亦未見苗栗縣政府對回填道路作何種處理，卻以原告違反土石採取法科以罰鍰，情理上難以交待。

又行政罰法第20條第2、3項規定「行為人違反行政法上義務，應受處罰，他人因該行為受財產上利益而未受處罰時，得於其所受財產上利益價值範圍內，酌予追繳。」

、「追繳由為裁處之主管機關以行政處分為之。」

若認原告應被處罰鍰，則被告取得違法採取土石之財產上利益，依上規定，為維護政府形象，應如何追繳，敬待被告回答，在對等之數額內，被告不得處以罰鍰，否則形同一隻牛剝兩次皮。

㈥行政罰法第18條第1項規定「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

若認原告應受處罰，但原告為維護道路安全及圖家人生命安全，且經此次採取，已無塌崩之虞，受益者係不特定之來往車輛行人及到現場執行公務之如被告職員等，原告行為不應受責難，且採取之土石均用於苗栗縣境內之公用財產上，未獲絲毫財產上利益，原告亦不會再有採取土石之行為，處以100萬元罰鍰過重。

另行政程序法第7條規定「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。

二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

系爭土地經此次採取已無塌崩之虞，原告亦不會再採取土石，科以罰鍰無助於被告阻止違法採取土石之目的之達成，採取處以罰鍰之方法造成原告財產之損害，與藉以阻止違法採取土石目的利益顯失均衡，被告處以100萬元罰鍰之行政處分，違背上開規定。

㈦被告管理之道路土地既大量使用原告採取之土石，被告就本案未依行政程序法第8條規定「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

處理等情。

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：㈠緣原告於系爭土地上未經申請許可非法採取土石，嚴重影響水土保持亦造成山坡地地層滑動及毗鄰農地結構安全，並破壞國土保安之情形。

前述行為經苗栗縣警察局頭份分局尖山派出所及被告聯合查緝取締小組於96年7月31日當場查獲非法採取土石行為，且現場有開挖長約56公尺、寬約9公尺、高約9公尺之情形，並於現場查獲PC-200、PC-310型挖土機各乙部，被告依現場開挖行為及作業型態認定事證明確屬實，遂依違反土石採取法第36條之規定予以行政處分，並以96年10月2日府建石字第0960144758號函送處分書，請原告依處分書各點辦理。

另本案涉及相關法令部分，被告於96年8月2日府建石字第0960113162號函請相關業務單位依規查處有案。

㈡茲就原告申復意見說明如下：本案經被告於96年7月31日現場勘查確實有開挖土石之情事，且現場有開挖範圍長約56公尺、寬平均約9公尺、高平均約9公尺之情形，並據挖土機司機表示其開挖土石有外運至垃圾場；

雖原告稱：因雨後土石流失等情形，緊急清除土石，惟任何開挖、整地或清除等行為皆應申請許可，本案經查均無任何許可之事項，且現場開挖土石明確，依土石採取法第36條裁處應無不妥。

原告未經申請許可擅自於系爭山坡地保育區林業用地非法採取土石，其行徑嚴重影響水土保持及毗鄰農地結構安全，並破壞國土保安，核與土石採取法第36條之規定未經許可採取土石者，處100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣(市)主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆時仍未遵行者，按日連續處罰10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具等等行為。

故本案未經申請許可非法盜濫採土石，依土石採取法規定予以罰鍰處分並無不妥。

緊急搶修係針對公共工程部分，而原告所有土地係山坡地保護用地，私人有搶修必要時，須依森林法及水土保持法規定，向主管機關辦理申請備查。

系爭土地開挖面積之數據係使用測距機丈量等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點為，本件原告於系爭土地上未經許可採取土石之行為，是否符合土石採取法第36條處罰之規定。

原告主張係雨後緊急搶修，是否有同法第3條第1項第4款「因天災事變緊急搶修公共工程所需者。」

規定之適用。

㈠按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。

但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。

二、實施整地及工程就地取材者。

三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。

四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。

五、政府機關辦理重要工程所需者。」

、「未經許可採取土石者，處新台幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，直轄市、縣(市)主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。

必要時，得由直轄市、縣(市)主管機關代為整復及清除其設施；

其費用，由行為人負擔。

」分別為土石採取法第3條第1項及第36條所明定。

㈡本件原告未經取得土石採取許可，僱請林運財以挖土機擅自在系爭土地採取土石，開挖範圍長約56公尺、寬平均約9公尺，高平均約9公尺，開挖數量約4,536立方公尺，並將採取之土石運往頭份鎮公所垃圾掩埋場作為覆土或作為尖東產業道路填土使用，經被告所屬人員會同苗栗縣警察局頭份分局員警於96年7月31日至系爭土地會勘查獲，現場查獲作業機械挖土機2部，業據原告及證人林運財、譚耀宏於製作調查筆錄時陳明在案，並製有會勘紀錄及查獲時在現場所拍攝之照片附卷可稽（見本院卷第33至34頁），復經本院於97年8月1日至現場勘驗屬實，亦製有勘驗筆錄、現場略圖及照片附卷可憑（見本院卷第93至118頁）。

原告違法擅自採取土石之違規事實，已至為明確。

㈢原告雖為上開主張，惟按土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展為目的。

系爭土地為山坡地保育區林業用地，原告未依法申請而採取土石，足以影響水土保持及易造成該山坡地層滑動，破壞國土保持。

原告如認系爭土地每逢颱風大雨即造成崩塌，土石流失，致產業道路嚴重淤塞，排水溝堵住，無法排水，影響來往交通及住家安全，應依土石採取法或水土保持法（第12條參照）相關規定取得許可或核定後，始得予以處理。

且土石採取法第3條第1項第4款規定，係以因天災事變緊急搶修公共工程，而自其他公、私有土地採取土石作為搶修公共工程所需土石，並應依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第5條之規定辦理為要件。

而原告主張因系爭土地遇雨崩塌，乃事後予以整修並於系爭土地上開挖採取土石，亦與土石採取法第3條第1項第4款「因天災事變緊急搶修公共工程所需者。

」不符，是證人賴永送於本院勘驗時之證詞，以及賴永送、羅肇輝所出具之證明單（見訴願卷第4、5頁），均不足以作為原告有利之認定。

是原告未經許可於系爭土地採取土石，即屬違法，且不以將土石外運販賣營利為要件，亦與土石外運之目的無關。

縱其採取土石並未變賣，非為私利，而將該土石運往頭份鎮公所垃圾掩埋場作為覆土或作為尖東產業道路填土使用，對於原告違法採取土石之行為，並不生影響。

㈣再者，人民違反法律規定之義務，即應受罰。

原告未經取得土石採取許可，即僱請林運財以挖土機擅自在系爭土地採取土石，縱非故意亦有過失。

又依行政罰法第8條規定「不得因不知法規而免除行政處罰責任」，原告自不得主張因其未諳土石採取法規定，而免除其應負之行政處罰責任；

且依上開情形亦與行政罰法第13條規定之緊急避難不符，尚難予援以適用。

又原告違法採取土石於被查獲後，即經苗栗縣警察局頭份分局於96年7月31日對原告製作調查筆錄（見本院卷第33至35頁），已給予原告陳述意見之機會，原告主張被告於處分前未給予原告陳述意見之機會，尚有誤會。

㈤被告96年10月2日府建石字第0960144758號處分書，其主旨欄記載「禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運。

」，土石採取法第36條雖無明文，惟上開記載並不違背土石採取法之立法意旨，且為當然應採取之措施，否則即與該法第36條非經許可不得採取土石及限期命違規者辦理整復之本旨相違。

又處分書事實欄記載「上開違法採取地位於山坡地保育區林業用地」，於處分理由及法令依據欄將土石採取法第36條之規定記載於該欄內，核其記載之內容，並無違法之處，原告主張被告處分書違法，自不足採。

另被告是否依行政罰法第20條第2項、第3項之規定，對受有財產利益者追繳，核屬另一問題，與本件之裁處不生影響。

又本件原告違法在系爭土地採取土石，除違反土石採取法第36條規定外，縱使另有違反水土保持法第33條第1項及山坡地保育利用條例第35條之規定，且為一行為違反數個行政法上義務規定，就罰鍰部分被告已依行政罰法第24條第1項「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。

但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」

之規定，比較罰鍰之額度後，依法定罰鍰額最高之土石採取法第36條規定予以裁處，並無不合。

其餘較輕之處罰規定，雖未明顯適用，但其處罰效果應已涵蓋於較重之處罰中，應視為已適用，但其餘較輕處罰規定之法規，繼罰鍰之後設有其他後續效果規定者，尚得依較輕法規之規定予以處分（林錫堯著行政罰法初版第45頁參照）；

又被告於96年7月31日至現場會勘所製作之會勘紀錄，其上所記載原告採取土石之長度與寬度，與本院於97年8月1日至現場勘驗時所記載之長度與寬度不同，乃因被告於96年7月31日至現場會勘係以測距機就其測得之距離以平均值計算，而本院勘驗時其長度係取其最長部分，而寬度係以較寬之點測量，自與被告所記載之會勘紀錄不同，且本院係事隔1年後再前往勘驗，經以照片比對結果，原告尚有部分開挖及將土石外運，則其採取土石數量自應以作成處分時為準，均附此敘明。

㈥原告違反土石採取法之規定，已如前述，被告處以最低度之罰鍰，並無違反比例原則及誠實信用原則可言。

從而，被告所為裁處原告罰鍰100萬元，並限其於96年10月30日以前辦理整復，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分，揆諸上開法條之規定，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴論旨訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 8 月 26 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 許 武 峰
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 8 月 29 日
書記官 蔡 宗 融