臺中高等行政法院行政-TCBA,97,訴,209,20080820,1

臺中高等行政法院判決
97年度訴字第209號

原 告 甲○○
被 告 交通部公路總局第二區養護工程處
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 陳光龍 律師
上列當事人間因徵收補償事件，原告不服交通部中華民國97年4月22日交訴字第0970024655號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由高邦基變更為乙○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告所有坐落南投縣埔里鎮○○段759地號土地（位於台14線55k+080處左側，面積14.98平方公尺），屬埔里鎮○市○○道路，於民國62年間變更地目為「道」，並於63年間由埔里鎮○○○○道路拓寬時作為台14線使用至今，拓寬完成後則交由交通部公路總局接養。

原告曾分別於93年12月1日、96年10月4日及96年11月15日向被告所屬埔里工務段、交通部公路總局局長及交通部公路總局陳請將前揭土地依法辦理徵收或補償，經被告分別以94年5月30日二工用字第0940075134號、96年11月7日二工用字第0960024863號及96年11月26日二工用字第0961012440號函復略以該筆土地已供公眾通行多年，為具有公用地役關係之私有既成道路，此係全國性通案問題，無法對之單獨籌列經費辦理徵收補償或協議價購，須俟經費籌妥後方能辦理等語。

原告復於97年2月5日向被告請求將前揭土地辦理徵收或補償，仍經被告以97年2月14日二工用字第0971001725號函重申上開96年11月26日二工用字第0961012440號函內容。

原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂起本件行政訴訟。

三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈被告對原告所有坐落南投縣埔里鎮○○段759地號土地應依土地徵收條例第13條規定擬具詳細徵收計畫書送請核准徵收機關核准徵收。

⒉被告應給付原告新台幣（下同）665,130元。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、原告訴稱略以：㈠當初拓寬台14線時，埔里鎮公所即與原告協議以買賣方式取得原告所有坐落南投縣埔里鎮○○段759地號土地（下稱系爭土地），作為道路拓寬之用。

然拓寬之後，系爭土地之左、右及前方毗鄰土地（同段748、751、760地號土地）皆已經由埔里鎮公所買賣取得，唯獨卻漏未辦理徵收系爭土地。

又系爭土地由埔里鎮公所移轉被告所屬埔里工務段接養後，其即應依作業規定將各路段查明是否已取得產權，並將尚未取得產權之土地繕造清冊進行複查補辦。

惟被告所屬埔里工務段卻未盡職責，以致補辦徵收買賣之作業延宕多年未有進展。

原告自93年起即多次陳情要求將系爭土地補辦徵收，被告明知上情，卻仍將系爭土地歸類為既成道路，並以此係全國性通案問題，俟經費籌妥再予辦理等語回覆原告，顯屬推諉卸責。

按依土地徵收條例第13條及土地法第224條規定，申請徵收土地，應由需用土地人即被告擬具詳細徵收計畫書送請核准徵收機關內政部核准徵收，倘若被告不為，內政部當無由核准。

但若被告依法作業、轉陳核准機關，即能完成徵收補償作業，此僅係被告應為或不為爾，並非不能為，被告自不得以此事由拒絕原告之請求。

㈡原告向被告陳情後，被告曾以94年3月17日二工用字第0940070168號函向原告表示同意徵收或協議價購，嗣復以94年5月30日二工用字第0940075134號函推翻前揭決定，基於以上作為，被告已為行政處分。

又系爭土地係於62年間經由地方政府承諾以價購方式取得，再作為道路拓寬使用，亦即原告與地方政府已達成口頭上之行政契約。

系爭土地嗣後轉被告接養，被告即應承受並完成契約。

如今被告不履行該行政契約，顯怠忽其職務，原告自有請求權，請求被告履行其應為之法定義務。

再依93年4月21日「既成道路相關法律問題研討會」中林明鏘、陳明燦、陳立夫教授之見解，釋字第400號解釋肯定既成道路即為一種徵收，人民可依該號解釋及憲法第15條規定，作為請求徵收補償之依據。

㈢自被告漏辦徵收後，系爭土地已多年無法使用、收益及處分，被告未儘速補辦徵收，致原告財產權無法獲得應有保障，已違反憲法第15條規定。

且被告僅以「公用地役關係」之相關解釋答覆原告，卻未積極尋求相關法律解決系爭土地補償問題，亦未明示補辦徵收之期限，顯漠視大法官釋字第400號解釋之精神。

被告對系爭土地不同時徵收補償，顯與平等原則相違背。

又土地法第14條規定，公共交通道路不得為私有，已成為私有者得依法徵收，是被告之不作為已違反該條規定。

再者，被告不提其應負之行政過失，且於我國未有關於「既成道路」之明確規定，又無法律授權下，任意將系爭土地曲解歸類為難以單獨辦理徵收之既成道路，無視原告毗鄰土地均已補償之事實，明顯對原告為差別待遇，未選擇對原告損害最少之方式為之，並罔顧土地徵收程序應由需用土地人先行擬具徵收計畫，方得由內政部核准之規定，未與相關單位協調以發揮行政一體之機能，已違反行政程序法第6條、第7條、第8條、第9條、第19條及第158條之規定。

況被告是憑藉何相同或相類似案件及法律規定，認定本件為「全國性通案」？且通案辦理與個案辦理本可相行不背，被告並曾以94年3月17日二工用字第0940070168號函向原告表示願意辦理徵收或協議價購等語，顯示本件並無「難以單獨辦理」之處。

原告土地既由被告接養，被告若不為徵收補償即屬無權占有，依民法第765條、第767條、第791條及第184條規定，應負損害賠償之責。

按系爭土地接連之左右及前方土地皆已完成徵收，並連同原告土地作為道路使用，致系爭土地不能為從來之利用，依土地法第216條規定，原告可要求被告為相當之補償。

補償金額以系爭土地96年公告現值每平方公尺29,000元，面積共計14.98平方公尺計算，計443,420元。

綜上所示，被告應儘速系爭土地補辦徵收，依據南投縣政府96年1月5日府地權字第09600082050號函規定應徵收之土地其地價加成補償標準，按公告現值加5成計算，應補償原告665,130元。

否則，依土地法第216條規定，亦應對為告為相當之補償，補償金額443,420元。

五、被告答辯略以：㈠系爭土地由埔里鎮公所於63年間辦理拓寬即作道路使用至今，已供公眾繼續通行多年未曾中斷，應有公用地役關係之存在，依大法官釋字第400號解釋，該筆土地為具有公用地役關係之私有既成道路。

土地法第14條雖有應辦理徵收之規定，並有上開大法官解釋，然公路總局經管省道公路系統中私有既成道路土地甚多，所需徵收補償經費龐大，且有關私有既成道路土地屬全國性通案之問題，在公路總局預算無法容納下，無法僅就原告系爭土地單獨籌措財源辦理，被告業將轄內未辦理徵收補償之既成道路，列表層報上級機關籌措財源後辦理徵收補償。

又經被告所屬埔里工務段查明，本件台14線54k+ 600至55k+080路段內尚有23筆土地未辦理用地取得，因本路段目前無興闢計畫，故無法僅就系爭土地單獨辦理。

㈡按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經法定程序予以剝奪之謂。

規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理補償（司法院釋字第425號解釋意旨參照）。

是公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權。

故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，原告以土地徵收條例第13條為請求依據，並無理由。

再依土地法第222條、第224條、土地徵收條例第1條第2項、第3項、第2條、第13條、第14條及第19條規定，土地徵收係由中央主管機關內政部核准，被告並無核准徵收之權限，原告請求被告辦理系爭土地之徵收，即無理由。

又土地徵收後才有補償費之問題，原告於系爭土地在未經徵收處分之情況下，請求徵收補償費，亦無理由（鈞院90年度訴字第1235號判決參照）。

六、本件兩造之爭點為：原告主張依土地徵收條例第13條及土地法第216條規定，其有請求被告擬具詳細徵收計畫書送請核准徵收機關內政部核准徵收，及請求徵收補償費或相當補償之公法上請求權；

被告則以國家始為徵收權之主體，人民並無請求徵收及補償費之權利等語置辯。

七、再按公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，除法律有特別規定之情形，如土地徵收條例第8條關於殘餘地一併徵收之規定，土地所有權人得向徵收主管機關為一併徵收之申請外，一般人民並無公用徵收之公法上請求權。

故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。

至司法院大法官會議釋字第400號解釋文雖稱：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。

若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」

等語，究其意旨，雖肯認成立公用地役關係之既成道路土地，係其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，認國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，然此所指應「辦理徵收給予補償」，仍須「依法律之規定」，是該解釋，並無付予成立公用地役關係之既成道路土地之所有權人得據以請求相關機關徵收之權利之意思，自難以大法官會議釋字第400號解釋意旨作為「依法」請求徵收之依據。

亦無法依此一解釋，而認為有公用地役關係供作道路使用之土地，可視為事實上已完成徵收程序。

至原告所引土地法第216條之規定，係因徵收之土地使用影響於接連土地，該接連土地之所有權人，得請求需用土地人為相當補償之情形，另土地徵收條例第13條，係關於申請徵土地應檢具文件及程序之規定，均非人民對需用土地人請求發動請求徵收之權利依據，人民向需用土地人之請求，應僅係促請需用土地人發動請求徵收權之意，與人民之權益並不生任何影響，其性質並非公法上之請求權，是以需用土地人發動徵收請求之裁量適當與否，不生違法之問題，自不得作為提起行政訴訟之權利及作為行政訴訟審查之對象。

原告請求被告對原告所有系爭土地應依土地徵收條例第13條規定擬具詳細徵收計畫書送請核准徵收機關核准徵收，於法自屬無據。

八、關於原告另請求被告補償原告665,130元之部分，惟按核准徵收機關核准土地徵收之性質，係行政處分，需地機關應依土地徵收條例第13條之規定，擬具詳細徵收計畫書送請核准徵收機關核准徵收，尚屬事實行為，無從構成土地徵收，是徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言，此觀土地徵收條例第11、13至14、17、18至22條等之規定甚明，且有關土地被徵收時，其應受之補償費，既應由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之，則補償費金額之作成，由徵收執行機關依一定程序以行政處分之方式為之，本件系爭土地既未經被告送請核准徵收機關內政部徵收，原告請求被告補償其665,130元（系爭土地公告現值加5成計算），為無理由。

又原告稱系爭土地於63年間即開闢作為道路，系爭土地相鄰之同段760及748號土地於同年間徵收（本院卷43頁準備程序筆錄），被告並未對系爭土地辦理徵收，應屬漏未徵收，並非依土地法第216條所規定，因徵收之土地使用影響於原告所有接連系爭土地，而得請求被告為相當補償之情形，縱使系爭土地相鄰之同段760及748號土地經被告辦理徵收，致系爭土地無法為從來之利用，而符合土地法第216條之規定，原告依該條規定請求被告為相當之補償，然同段760及748號土地於63年間經被告辦理徵收，於行政程序法施行前，其請求權之時效，應類推適用民法第125條之規定，請求權因15年間不行使而消滅，又按行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；

惟類推適用，應就性質相類似者為之，而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。

而原告於本件審理中之97年7月24日方對被告為上開之請求，其請求權又無消滅時效中斷之事由，至78年間請求權時效即已完成，原告依該規定請求被告補償金額443,420元，亦為無理由，原告上開給付訴訟之聲明併予駁回之。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 8 月 20 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 8 月 20 日
書記官 莊 啟 明