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臺中高等行政法院判決
97年度訴字第338號
98年3月4日辯論終結
原 告 甲○○
乙○○
丙○○○
共 同
訴訟代理人 林永貹 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 丁○○
訴訟代理人 戊○○
己○○
上列當事人間因農地重劃事件，原告不服內政部中華民國97年7月3日台內訴字第0970094150號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所共有彰化縣秀水鄉○○段2138、2139及2140地號等土地，屬彰化縣民國56年度安東農地重劃區村莊保留區全筆未參加交換分合土地，被告辦理重劃時將上開3筆土地按其原位置分配，其中同段2138地號重劃前為埔姜崙段坡頭頂小段123-1地號，重劃前後登記面積均為0.3805公頃；
同段2139地號重劃前為埔姜崙段坡頭頂小段122-1地號，重劃前後面積均為0.3826公頃；
同段2140地號重劃前為埔姜崙段坡頭頂小段122地號，重劃前後登記面積均為0.1208公頃。
嗣原告於93年2月17日向彰化地政事務所申請同段2138及2139地號土地複丈，經該所複丈結果，發現實測面積與登記面積有誤，同段2138地號土地登記面積原為0.38 05 公頃應更正為0.3724公頃，同段2139地號土地登記面積原為0.3826公頃應更正為0.3730公頃，遂以93年3月2日彰地2字第0930002776號函知原告，請於93年3月15日前會同共有人及他項權利人檢附同意書辦理面積更正手續。
原告對於該2筆土地面積減少提出異議並向被告陳情，經彰化地政事務所於93年4月23日邀請土地所有權人研商同段2138、213 9等地號面積減少及2142地號土地面積增乙案，研商結果略以：「依雙方所有權人陳述，建議被告校辦。」
被告與彰化地政事務所復於93年5月14日開會研商，並作成結論略以：「同段2139地號土地係安東重劃區村莊保留地內全筆未參加交換分合土地，經核對重劃前後地籍圖，其部分地籍線似有所不符，擬依重劃前地籍圖修正重劃地籍圖。」
彰化地政事務所再於93年6月1日邀集原告研商同段2138、2139等地號土地複丈面積減少乙案，研商結果略以：「秀水鄉○○段2139、2140-2（由2140地號分割）等地號土地係安東重劃區村莊保留地內全筆未參加交換分合土地，經核對重劃前後地籍圖似有所不符，擬依重劃前地籍修正重劃後地籍圖，並俟報彰化縣政府核備後再予續辦相關作業。」
該所乃依同段2139及2140-2等農地重劃前地籍圖修正重劃後地籍圖，報請被告以93年7月12日府地測字第0930130154號函同意備查。
嗣原告於96年10月16日提出請求書，請求被告應依重劃前地籍圖，回復上開土地之原有範圍、坐落位置及面積，或對於減損面積比照土地徵收標準予以補償，經被告以96年10月25日府地測字第0960215277號函復略以：「上開土地並無差額地價找補事宜，所請補償乙節無法照辦。
修正後地籍圖面積若與登記面積不符部分，請向彰化地政事務所申辦面積更正事宜。」
等語。
原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈先位訴之聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵上開撤銷部份，被告應立即劃定範圍以辦理彰化縣秀水鄉○○段之地籍圖重測。
⑶被告辦理彰化縣秀水鄉○○段地籍圖重測之同時，應依土地重劃前之地籍圖，回復原告共有坐落彰化縣秀水鄉○○段2138、2139及2140-2地號土地之原有範圍、坐落位置及面積。
⒉後位訴之聲明：被告應就彰化縣秀水鄉○○段2138、2139及2140-2地號等土地於複丈後所減損之面積，比照土地徵收之標準，補償原告等新台幣（下同）3,717,000元。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠先位聲明部份：⒈按提起確認經界之訴訟，其前提為原地籍圖內容正確，因而透過司法程序將地籍圖上之經界重現於實際之相鄰土地上。
若地籍圖本身之內容早已隱藏誤謬，則縱提起確認經界訴訟，因確認經界所依憑之資料來源為錯誤之地籍圖，則最後所確認之經界亦必發生錯誤，故於此等狀況，僅能進行地籍圖重測，透過實際測量之方式以修正地籍圖之錯誤。
系爭彰化縣秀水鄉○○段2138、2139及2140-2地號土地（下稱系爭土地）均為重劃村莊保留地區，依內政部函示意旨，其重劃後地籍圖既係依重劃前地籍圖移寫套繪，登記面積亦依重劃前登記面積轉載，既有發生誤謬致土地所有權人之權益受損，被告即有劃定區域辦理地籍圖重測之義務，與上級單位是否予以補助無關。
⒉依被告所提內政部93年4月1日內授中辦地字第093 07234 65號函，關於研商早期農地重劃村莊保留地區地籍誤謬應如何解決結論第4點明載：「重劃村莊保留地區倘有地籍誤謬情形者，其重劃後地籍圖倘係依重劃前地籍圖移寫套繪，登記面積依重劃前登記面積轉載，為保障土地所有權人權益及釐正地籍，宜劃定範圍辦理地籍圖重測。」
足見對早期農地重劃村莊保留地區地籍發生誤謬，若已實際造成土地所有權人權利受損，被告即應辦理地籍圖重測。
按系爭土地確為早期農地重劃村莊保留地區，原告因地籍誤謬而受有土地面積減少之財產損害，隔鄰之土地亦因而受有面積增加之利益，此為被告所明知之事實。
且依被告於93年4 月23日所召開之協調會，相鄰土地2142地號所有權人林詩震業同意不主張修正後所增加之土地面積。
倘被告依據各該會議研商結果辦理地籍圖重測，並依重劃前地籍圖修正重劃後地籍圖，系爭土地即不致受有面積、範圍及座落位置之減損。
惟被告事後竟貪圖相鄰土地所有權人所繳交64萬5千元之差額地價，於未辦理地籍圖重測之情況下，繼續維持逕對系爭土地及相鄰土地為面積增減之決定，藉以保有其向相鄰土地收取差價補償，顯然違法。
⒊依彰化地政事務所於93年6月1日與原告等人協商結果載明：「秀水鄉○○段第2139、2140-2（由214 0地號分割）等地號土地，係安東重劃區村莊保留地內全筆未參加交換分合地，經核對重劃前後地籍圖有所不符，擬依重劃前之地籍修正重劃後地籍圖，並俟報請彰化縣政府核備後，再予續辦相關作業」。
嗣經被告以93年7月12日府地測字第0930130154號函同意就系爭土地依重劃前之地籍圖進行修正，則被告即負有辦理地籍圖重測之同時，依土地重劃前之地籍圖，回復原告共有座落彰化縣秀水鄉○○段2138地號、彰化縣秀水鄉○○段2139地號及彰化縣秀水鄉○○段2140 之2地號土地之原有範圍、座落位置及面積之義務。
⒋被告拒絕履行其依法行政之義務，無非引用內政部93年3 月22日關於討論地籍繆誤會議之研商結論為判斷標準，惟該會議研商結論僅係行政機關內部之意見而非法律，原處分及訴願決定機關竟引以作為拘束原告權利行使之依據，即違反中央法規標準法第5條第2款及同法第6條規定。
又上開會議係討論「農地重劃保留地區地籍誤謬」之問題，惟本件所涉者為「農地重劃保留地區與農地重劃區相鄰接區域之地籍錯誤」之問題，兩者顯相同而不能混為一談。
則被告引用與本件事實不同之會議研商結論，以剝奪原告就系爭土地之所有權，即有未洽。
縱認被告得引用該會議研商結論，然其結論第4點記載：「重劃村莊保留地區倘有地籍誤謬情形者，其重劃後地籍圖倘係依重劃前地籍圖移寫套繪，登記面積依重劃前登記面積轉載，為保障土地所有權人權益及釐正地籍，宜劃定範圍辦理地籍圖重測。」
則被告即應另行劃定範圍進行地籍重測，而非拒絕依法行政。
系爭土地與案外土地之鄰接地籍圖，重劃前之地籍圖並未存有任何溝渠，此點明顯與重劃後地籍圖不符，若被告拒絕履行其所作成「以重劃前地籍圖修正重劃後地籍圖」之行政處分，亦應依系爭研商會議結論第4點之規定，劃定系爭土地與案外土地辦理地籍圖重測，惟被告竟怠於為之，即有違誤。
⒌原處分及訴願決定之主要論點，無非以被告及彰化地政事務所與原告等人所進行之協商僅屬建議事項而無拘束力，因而認定原告等人不得依各該協議內容請求被告依法行政。
惟所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
而行政處分除法規另有要式規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之，行政程序法第92條及第95條定有明文。
本件原告請求被告回復所有土地原有範圍、坐落位置及面積，被告雖以協商之方式與原告等人進行調處，然既已作成「依重劃前地籍圖修正重劃後地籍圖」，及「俟報彰化縣政府核備後再予續辦相關作業」之協商內容，嗣被告並發文表示：「有關秀水鄉○○段2139、2140-2等地號土地，依重劃前地籍圖修正重劃後地籍圖乙案，本府同意備查。」
等語，則各該協商內容已符合行政處分之定義，被告抗辯其就本件並未作成行政處分且拒絕依行政處分內容履行，實無理由。
㈡備位聲明部份：原告因被告拒絕依法行政進行地籍圖重測，致系爭土地面積減少177平方公尺（彰化縣秀水鄉○○段2138地號土地面積減少0.0081公頃、彰化縣秀水鄉○○段2139地號土地面積減少0.0096公頃），而系爭土地之公告土地現值為每平方公尺1萬5千元整，依公告現值加計4成（比照土地徵收之標準），原告共計受有371萬7千元之損害。
被告屢以受限於人力及財力為無法辦理地籍圖重測之託詞，他方面又於地籍圖未完成重測之情況下，要求隔鄰土地所有權人完納差額地價補繳款，則被告之主張顯然前後矛盾，本案若鈞院認為受限於被告之人力及財力，撤銷原處分及訴願決定而命被告立即劃定範圍以辦理彰化縣秀水鄉○○段之地籍圖重測，於公益上有重大損害而駁回原告之訴者，依行政訴訟法第198條第1項及第199條第1項規定，即應權衡原告所受損害而命被告機關賠償原告等之損害。
四、被告答辯略以：㈠系爭秀水鄉○○段2138、2139、2140等地號，為彰化縣56年度安東農地重劃區內村莊保留區全筆未參加交換分合土地並無重劃費用及負擔（西興段2138地號重劃前為埔姜崙段坡頭頂小段123-1地號，登記面積重劃前、後均為0.3805公頃，西興段2139地號重劃前為埔姜崙段坡頭頂小段122-1地號，登記面積重劃前、後均為0.3826公頃，西興段2140地號重劃前為埔姜崙段坡頭頂小段122地號，登記面積重劃前、後均為0.1208公頃），當發現其重劃成果誤謬時，其更正係依該土地重劃前之地籍圖形辦理，且如重劃後登記面積與地籍圖不符、發生增減時，並無差額地價找補之機制。
㈡原告於93年2月17日向彰化地政事務所申請秀水鄉○○段2138、2139地號土地複丈時，經該所派員實地測量及檢算2138、2139地號土地面積與登記面積確有差數，依據地籍測量實施規則第232條規定，請原告於93年3月15日前會同共有人及他項權利人檢附同意書辦理面積更正手續在案（93年3月2日彰地2字第0930002776號函，西興段2138地號土地登記面積原為0.3805公頃應更正為0.3724公頃，西興段2139地號土地登記面積原為0.3826公頃應更正為0.3730公頃）。
因原告對於面積減少原因甚有疑義，彰化縣彰化地政事務所遂於93年4月23日通知說明調處，並做成會議紀錄，又被告與該所於同年5月14日就本案應如何辦理更正召開研商會議，並重新套繪檢核其重劃前、後地籍圖，發現西興段2139地號、2140-2地號（分割自2140地號）重劃後地籍圖與重劃前地籍圖略有不符，遂依行政程序法第102條規定，通知相關土地所有權人於93年6月1日到會說明，該所並依93年6月1日研商會議結論函報，經被告以93年7月12日府地測字第0930130154號函核備後，該所隨即修正重劃後相關地籍圖完畢有案。
至原告質疑系爭土地面積減損乙節，經被告核對結果，重劃前、後之地籍圖圖形一致，面積減損係因日據時期土地面積計算方式較不精確所致，亦即之前即有圖、簿不符之情形。
故被告所為均依相關法定程序辦理，並無違誤。
五、本件兩造之爭點為：原告主張系爭土地93年間複丈結果存有謬誤，致造成其土地面積減損，且依原告、被告及彰化地政事務所間歷次研商結論，被告負有依重劃前地籍圖，回復系爭土地原有範圍、坐落位置及面積之義務等語；
被告則以系爭土地複丈結果並無錯誤，其面積減損係因以往計算方式不精確所致，且同段2139地號、2140 -2地號重劃後地籍圖與重劃前地籍圖略有不符，則彰化地政事務所函請原告辦理面積更正手續，並依地籍測量實施規則第232條規定修正重劃後地籍圖且報請被告備查，並無違誤。
原告請求依重劃前地籍圖回復系爭土地之原有範圍、坐落位置及面積，並無理由等語置辯。
六、經查，原告所共有系爭土地，屬彰化縣56年度安東農地重劃區村莊保留區全筆未參加交換分合土地，被告辦理重劃時將上開3筆土地按其原位置分配。
原告於93年2月17日向彰化縣彰化地政事務所申請同段2138及2139地號土地複丈，經該所複丈結果，發現實測面積與登記面積有誤，同段2138地號土地登記面積原為0.3805公頃應更正為0.3724公頃，同段2139地號土地登記面積原為0.3826公頃應更正為0.3730公頃，遂以93年3月2日彰地2字第0930002776號函知原告，請於93年3月15日前會同共有人及他項權利人檢附同意書辦理面積更正手續（本院卷31頁）。
原告對於該2筆土地面積減少提出異議並向被告陳情，經彰化地政事務所於93年4月23日邀請土地所有權人研商同段2138、213 9等地號面積減少及2142地號土地面積增加乙案，研商結果略以：「依雙方所有權人陳述，建議被告校辦。」
（同卷32頁）被告與該所復於93年5月14日開會研商，並作成結論略以：「同段2139地號土地係安東重劃區村莊保留地內全筆未參加交換分合土地，經核對重劃前後地籍圖，其部分地籍線似有所不符，擬依重劃前地籍圖修正重劃地籍圖。」
（同卷33頁）該所再於93年6月1日邀集原告研商同段2138、2139等地號土地複丈面積減少乙案，研商結果略以：「秀水鄉○○段2139、2140-2（由2140地號分割）等地號土地係安東重劃區村莊保留地內全筆未參加交換分合土地，經核對重劃前後地籍圖似有所不符，擬依重劃前地籍修正重劃後地籍圖，並俟報彰化縣政府核備後再予續辦相關作業。」
（同卷34頁）。
七、依上開過程，原告所共有系爭土地雖位於重劃區內，但並未參加分配，被告辦理重劃後系爭土地之位置及面積自未變動，則系爭土地重劃前後地籍圖理應相符。
惟因原告於93年2月17日向彰化地政事務所申請同段2138及2139地號土地複丈結果，發現實測面積與登記面積有誤，該所邀請相關土地所有權人研商結果，因核對重劃前後地籍圖似有所不符，擬依重劃前地籍修正重劃後地籍圖，再報請被告核備後再予續辦相關作業。
該所乃依同段2139及2140-2等農地重劃前地籍圖，予以修正重劃後地籍圖，報請被告以93年7月12日府地測字第0930130154號函同意備查（同卷35頁）。
嗣原告於96年10月16日提出請求書，請求被告應依重劃前地籍圖，回復上開土地之原有範圍、坐落位置及面積，或對於減損面積比照土地徵收標準予以補償，經被告以96年10月25日府地測字第0960215277號函復略以：「上開土地並無差額地價找補事宜，所請補償乙節無法照辦。
修正後地籍圖面積若與登記面積不符部分，請向彰化地政事務所申辦面積更正事宜。」
（同卷36頁）。
八、原告主張系爭土地經彰化地政事務所修正重劃後地籍圖與重劃前地籍圖不符，致系爭土地位置不正確及面積減少等云。
惟經本院函詢彰化地政事務所關於系爭土地重劃前之地籍圖與修正重劃後地籍圖是否相符，該所98年1月17日彰地二字第0980000759號函稱系爭土地修正後之地籍線與農地重劃前地籍圖相符（同卷170頁），該函並檢附農地重劃前地籍圖、農地重劃後修正前地籍圖及農地重劃後修正後地籍圖計3張透明紙供參考（附本院證物袋）。
本件系爭土地既未參加農地分配，則重劃後土地位置及面積均未變動，有如上述，原告於93年2月17日向彰化地政事務所申請同段2138及2139地號土地複丈結果，實測面積與登記面積有誤，應有二種可能，一則為地籍圖有誤致界址變動，面積自不正確；
另一則為地籍圖正確，土地面積減損係因以往計算方式不精確所致，後者情形為被告所稱及彰化地政事務所測量人員陳春財所證述（同卷181-183頁準備程序筆錄）。
九、另按土地位置係以界址為憑，又地政機關依人民之申請所為之鑑定界址，其複丈之成果，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其反映於地籍圖，原告亦向本院陳稱無法指出系爭土地之界址（同卷126及182頁），自無法認定系爭土地農地重劃後修正之地籍圖與農地重劃前地籍圖之地籍線有不符之情形，原告另稱農地重劃後位於系爭土地之水溝有占用系爭土地之面積，致系爭土地實際面積減少，因原告既不知系爭土地確切界址，自乏依據。
再按地政機關依人民之申請所為之鑑定界址，所製作之地籍圖，並無增減人民私權之效力，人民如對複丈成果有所異議，應依地籍測量實施規則第221條第3款規定，由有爭執之土地所有權人，依法提起民事訴訟請求解決。
原告如認系爭土地之界址，因地政機關製作之地籍圖不正確，而有所爭議，自應由其提起土地經界之訴訟，訴請民事法院裁判，方屬正辦。
是原告於96年10月16日請求被告應依重劃前地籍圖，回復系爭土地之原有範圍、坐落位置及面積，或對於減損面積比照土地徵收標準予以補償，經被告予以否准，依上開規定及說明，並無違誤，原告先位聲明請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由。
十、至原告先位聲明另請求被告辦理彰化縣秀水鄉○○段之地籍圖重測，再應依土地重劃前之地籍圖，回復原告所共有系爭土地之原有範圍、坐落位置及面積之部分，其請求係因彰化地政事務所於93年6月1日邀集原告及相關人等研商同段2138、2139等地號土地複丈面積減少乙案結果，該所應依重劃前地籍修正重劃後地籍圖，並依據內政部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號函，檢送研商「早期農地重劃村莊保留地區地籍誤謬應如何解決事宜」會議紀錄，結論第4點記載：「重劃村莊保留地區倘有地籍誤謬情形者，其重劃後地籍圖倘係依重劃前地籍圖移寫套繪，登記面積依重劃前登記面積轉載，為保障土地所有權人權益及釐正地籍，宜劃定範圍辦理地籍圖重測。」
（同卷23-2 5頁），惟此係內政部93年3月22日召開討論地籍誤謬會議之研商結論，僅係行政機關內部之討論及如何處理之意見，係上級機關對於下屬機關對特定事項之建議與指導，並非行政規則或法令，而有規範制約之效力，人民自不得以此會議結論請求地政主管機關辦理地籍重測。
再者，土地法第46條之1之規定「已辦理地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」
係地政主管機關因已辦理地籍測量之地區，因有上開原因，得辦理重新實施地籍測量，人民亦無主動請求地政主管機關辦理地籍測量之權利。
且原告僅稱系爭土地於93年間複丈結果存有謬誤，致造成其土地面積減損，但無法指出彰化地政事務所重劃後修正之系爭土地之地籍圖上之地籍線如何與重劃前地籍圖有何誤差及地籍誤謬，原告依上開協商結果及會議結論，請求被告為上開辦理地籍重測行為，亦為無理由。
、原告後位聲明請求被告應就系爭土地於複丈後所減損之面積，比照土地徵收之標準，補償原告等3,717,000元。
原告該部分請求權之依據係依行政訴訟法第198條第1項及第199條第1項規定，認本院應權衡原告所受損害而命被告機關賠償原告等之損害，惟該2條規定係行政法院受理撤銷訴訟時，於一定要件所為之情況判決，及原告因行政法院以情況判決而損害之救濟，屬訴訟法之程序規定，並非實體法上之請求權，經本院對原告闡明，原告仍堅持依該規定請求（同卷202頁言詞辯論筆錄），且本件原告請求撤銷訴訟部分，為無理由，已如前述，是原告該部分請求，自乏依據，亦為無理由。
、綜上所陳，原告先位及後位聲明均為無理由，應予駁回。
另本件兩造其他主張及陳述，與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
、本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 11 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 莊 金 昌
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 3 月 12 日
書記官 莊 啟 明
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