臺中高等行政法院行政-TCBA,97,訴,471,20090326,1

臺中高等行政法院判決
97年度訴字第471號
98年3月19日辯論終結
原 告 明高工程股份有限公司
代 表 人 甲○○
輔 佐 人 丁○○
被 告 南投縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 己○○
被 告 內政部營建署城鄉發展分署
代 表 人 丙○○
訴訟代理人 庚○○
戊○○
上列當事人間因土地變更編定事件，原告不服經濟部中華民國97年10月2日經訴字第09706113320號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣蔡明高股份有限公司自民國（下同）91年起即備具相關文件，向被告南投縣政府提出南投縣竹山鎮○○段268、269、270、271、279、280、283、284及285地號（公有土地，以下簡稱系爭土地）等9筆非都市土地變更編定為礦業用地之申請，並取得系爭土地之當時土地管理機關內政部營建署新生地開發局（嗣改制為內政部營建署城鄉發展分署）所出具同意系爭土地變更編定為礦業用地之92年6月6日新開管字第0920002393號同意函，其間歷經被告南投縣政府多次審查並請該公司重新檢討修正後再提出申請。

後蔡明高股份有限公司與原告於96年9月15日簽定合併契約，約定合併後蔡明高股份有限公司為消滅公司，原告為存續公司，並申經經濟部以96年12月10日經授中字第09633189600號函核准公司變更登記在案。

原告乃於97年2月4日重新備具「興辦事業計畫書（內含系爭土地變更編定為礦業用地同意函等法定書件）」及「公害防治計畫書」等文件，並主張原告與「蔡明高股份有限公司」合併，其為合併後之存續公司，向被告提出系爭土地變更編定為礦業用地之申請。

經被告南投縣政府審查，因所附前揭92年6月6日系爭土地變更編定為礦業用地同意函之原受文者「蔡明高股份有限公司」已與原告合併，並由原告為存續公司，則該同意函是否仍有其效力？有所未明，被告南投縣政府乃以97年2月21日府工資字第09700385500號函請被告內政部營建署城鄉發展分署（當時為內政部營建署新生地開發局）釋復。

經該局於97年2月27日以新開管字第0970000719號函復被告南投縣政府略以，本局92年6月6日新開管字第0920002393號函同意函，已失其附麗，故建請興辦事業申請人向新土地管理機關重新申請同意文件為宜等語。

被告南投縣政府遂於97年3月6日以府工資字第09700481470號函請原告向新土地管理機關重新申請同意文件，並檢還原告所檢送之興辦事業計畫書及公害防治計畫書。

原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：「蔡明高股份有限公司」與原告合併而消滅，則原告承受本件循序申辦變更登記為礦業用地，自為法律所許可。

又被告內政部營建署新生地開發局雖於93年8月3日將系爭土地移交國有財產局接管，然該局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函之拘束力亦及於國有財產局，且上開同意函核屬授益處分，依行政程序法第123條規定，須符合該條所定各款事由，始由被告依職權為全部或一部之廢止，然本案並未有該條所定各款情事，則被告內政部營建署新生地開發局97年2月27日所述該局92年6月6日之同意函失其附麗等語即非合法，故上開同意函仍有效力。

另財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處97年4月7日台財產中投一字第0970001725號函說明二載有「查內政部營建署新生地開發局旨述號函意旨係同意『蔡明高股份有限公司』申請南投縣竹山鎮○○段268‧‧‧等9筆土地於興辦事業計畫經目的主管機關核准後，循程序辦理變更編定為『礦業用地』，基於政府機關政策一貫性考量，本案9筆國有土地既已核發同意書在案，本分處未便就同一標的物同一事由重複出具同意書‧‧‧」等語，故被告南投縣政府請原告向新土地管理機關重新申請同意文件，自非妥適。

而內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函僅係對92年6月6日新開管字第0920002393號同意函之處分事後附以「於南投縣政府闢建砂石車專用道及砂石專用區等完成或不擬闢建前暫停受理」之暫時性停止條件，於函文文義並未有撤銷或廢止其92年6月6日同意函之意旨與效力，是於被告南投縣政府嗣後不擬闢建砂石車專用道及砂石專用區等之停止條件成就後，該局92年10月20日新開管字第0920004782號函暫停受理之內容即失所附麗，故原告自仍得該局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函之效力對被告南投縣政府主張「循程序申辦變更編定為礦業用地」，始與「行政行為之內容應明確」相符，若認原告須重複就同一標的物同一事由向系爭土地目前之土地管理機關重新申請同意文件，則有違比例原則。

又被告內政部營建署新生地開發局92年10月20日新管字第0920004752號函「暫停受理」真意若為「廢止」，則本於行政行為若非有正當理由，不得為差別待遇，被告內政部營建署新生地開發局對同區土地尚未完成變更編定為礦業用地土地之申請人亦不得再繼續准予原同意函所稱之「本局同意於興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地」，被告南投縣政府對同區土地尚未完成變更編定為礦業用地土地申請人亦不得於其尚未向新土地管理機關重新申請同意文件前，即准予完成變更編定為礦業用地，始符合「平等原則」，惟透過土地登記謄本之公示資料查詢可知，被告南投縣政府對同區之他申請人並未有如同本件之不法要求，即曾於96年7月20日以府地用字第09601402280號函核准同區○○○○段溪州子小段0000-0000地號」變更為礦業用地，此例並非唯一，且相同情形之案件亦非少數，如此未有正當理由，即對原告為嚴重之差別待遇，非屬合法妥適之行政行為。

再查，被告內政部營建署新生地開發局於作成92年6月6日同意函前，數次通知被告南投縣政府參與，則本於行政程序法第4至10條之法律原則，被告南投縣政府亦當受前開同意函之意旨所拘束。

故92年6月6日同意函未失其效力，自得做為申請變更編定之文件，被告請原告向系爭土地新管理機關重新申請同意文件，自有違誤等情。

並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：㈠南投縣政府：雖原告依法可概括蔡明高股份有限公司之一切權利義務，惟土地使用同意書是否同意原告承接，應由同意書出具者即改制前內政部營建署新生地開發局認定，而該局97年2月27日新開管字第0970000719號函已表示「本局92年6月6日新開管字第0920002393號函同意於興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地之效力，現已失其附麗」，且該局92年10月20日新開管字第0920004782號函廢止該同意函在案，故原告原取得之同意函已失其效力，又無取得現土地管理機關之同意函，不符「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計晝審查作業要點」，應送書件不齊全者，縣（市）政府應予退回。

故被告南投縣政府退還興辦事業計畫書並依規請原告向新土地管理機關重新申請同意文件（變更編定使用同意書）並無不當等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

㈡內政部營建署城鄉發展分署：依據行政訴訟法第24條定，被告為駁回訴願時之原處分機關，經查，原告訴願之原處分機關並非被告內政部營建署城鄉發展分署，原告誤列為被告，實無理由，請鈞院依行政訴訟法第107條第2項規定裁定駁回。

有關原告訴稱被告97年2月27日新開管字第0970000719號函乙事，查該函僅係被告內政部營建署城鄉發展分署函復被告南投縣政府之意見函，純屬官署間所為之事實敘述及理由說明，並非對人民之請求所有准駁，不因該項敘述或說明而生法律上之效果，並非訴願法之行政處分，內政部訴願審議委員亦因原告不合法之訴願，於97年6月4日以台內訴字第0970066043號訴願決定不受理。

本項訴願之駁回至原告就本案之提起，已超過行政訴訟法第106條2個月起訴法定不變期間，故原告之訴，實無理由，且於法不合等語，資為抗辯。

並聲明求為判決裁定駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：㈠原告以內政部營建署城鄉發展分署為被告，是否適格？㈡改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函，是否已失其效力？經查：㈠有關原告以內政部營建署城鄉發展分署為被告部分：⒈按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。

二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」

行政訴訟法第24條定有明文。

又提起行政訴訟應以適格當事人始足當之，若當事人不適格，則欠缺權利保護要件，應以判決駁回之。

⒉查本件原告請求撤銷之原處分為南投縣政府97年3月6日府工資字第09700481470號函，訴願決定所稱之原處分機關亦為南投縣政府，即作成行政處分者既為南投縣政府，則原告提起行政訴訟爭執之被告應為南投縣政府，，而非內政部營建署城鄉發展分署，然原告執意並以內政部營建署城鄉發展分署為被告（見本院卷內98年2月10日準備程序筆錄），其當事人顯不適格，揆諸前開規定及說明，其訴在法律上顯無理由，自應以判決駁回。

㈡有關改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函，是否已失其效力？⒈按「非都市土地申請變更編定為『礦業用地』作為興辦事業使用，其事業之主管機關為經濟部。」

、「興辦事業申請人提出興辦事業用地（礦業用地）計畫書，應檢具下列書件1式7份，向土地所在地縣（市）政府申請：1.興辦事業計畫書、圖。

2.非都市土地變更編定申請書（格式如附件一）。

3.申請變更編定礦業用地實測圖（應註明外圍界點地籍座標值、比例尺應與地籍圖相同）。

4.地籍圖謄本（申請變更範圍應著色）及土地登記簿謄本（以最近3月內核發者為限）。

5.比例尺二萬五千分之一位置地形圖。

6.變更編定使用同意書（如屬公有土地者，應依第7點規定辦理）。

7.興辦計畫土地使用清冊（格式如附件二）。

8.依區域計畫法令，應變更為特定專用區者，其檢附土地使用計畫書應依『非都市土地開發審議規範』有關規定辦理。

前項各款應送書件不齊全者，縣（市）政府應予退回。」

、「申請之土地其權屬公有者，依下列方式處理：未登記之公有土地，申請人得檢具目的事業主管機關證明文件向財政部國有財產局或其所屬分支機構提出申請，並由國產機關囑託土地所在地地政機關辦理測量、登記後，依本要點第4點、第5點備具書、圖件向縣（市）政府提出申請。

但地方政府投資開發並經行政院核准登記為地方所有時，由該地方政府依核准範圍囑託土地所在地地政機關辦理測量、登記。

已登記之公有土地，經土地管理機關同意以會勘方式辦理或取得土地管理機關出具『同意於申請案核准後變更編定為礦業用地使用之文件』，依第4點、第5點備具書、圖件向縣（市）政府提出申請。」

分別為非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點第3點、第4點及第7點所規定。

⒉依改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函內容觀之，該局固已同意蔡明高股份有限公司就系爭土地於興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地；

然內政部營建署城鄉發展分署（改制前內政部營建署新生地開發局）代表於列席內政部97年第32次訴願審議委員會議時，當場提出改制前內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函，並謂前述92年6 月6日新開管字第0920002393號同意函，業經該局前述92年10月20日號函廢止在案等語。

經核上開92年10月20日函之受文者係為蔡明高股份有限公司，其主旨載為「有關貴公司申請本局經管南投縣竹山鎮○○段285地號等9筆土地（即為系爭土地），變更編定為礦業用地一案,請查照。」

及說明記載「一、依據南投縣政府92年10月13日府流資字第09201826330號函辦理。

二、貴公司申請變更編定為礦業用地之土地，依南投縣政府以上開函示，該區土地該府正積極辦理闢建砂石車專用道及砂石專用區等，並建議本局暫停受理經管土地申請變更編定為礦業用地事宜（如附件）。

三、有關本局經管之國有公用土地，應配合當地縣市政府之公共建設發展為優先，貴公司申請變更編定為礦業用地一案，本局當依據南投縣政府上開函示，予以暫停受理。」

之內容，參以內政部營建署城鄉發展分署（改制前內政部營建署新生地開發局）代表前述陳述內容，可知蔡明高股份有限公司就系爭土地申請變更編定為礦業用地乙案，於92年6月6日固取得改制前新生地開發局所核發之同意函，惟該局為配合南投縣政府設立砂石專區等政策，已在事後以92年10月20日新開管字第0920004782號函將蔡明高股份有限公司關於系爭土地申請變更編定為礦業用地案，予以暫停受理。

且內政部營建署城鄉發展分署（改制前內政部營建署新生地開發局）代表於列席內政部97年第32次訴願審議委員會議時亦稱：92年10月20日新開管字第0920004782號函會這樣寫『予以暫停受理』，是因為當時並不知道土地會移給國有財產局，且南投縣政府開放申請時，申請人仍會向該局申請」（見訴願卷不可閱卷宗第25頁），故該局所為「予以暫停受理」之真意，實乃廢止該局前述92年6月6日同意函之意思。

是改制前內政部營建署新生地開發局992年6月6日新開管字第0920002393號同意函即因廢止而失其效力。

⒊而本件原告所檢附系爭土地變更編定為礦業用地之92年6月6日同意函既經改制前內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函予以廢止而失其效力，則原告就本件申請案仍檢附該同意函為依據，即屬所檢送之法定書件有所欠缺，非不得認其法定文件未齊備，被告請原告向系爭土地目前之土地管理機關重新申請同意文件，並無違誤。

⒋至原告主張財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處（按現為系爭土地之土地管理機關）97年4月7日台財產中投一字第097000172 5號函已敘明，該分處未便就同一標的物同一事由重複出具同意書在案，被告請原告向新土地管理機關重新申請同意文件，自非妥適部分。

查前述財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處台財產中投一字第0970001725號函係97年4月7日作成，於原處分作成時，且依該函說明二所載內容觀之，該分處所述基於政府機關政策一貫性之考量，未便就同一標的物同一事由重複出具同意書等語，係以改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日之同意函仍有效存在為前提，上開同意函業已失其效力，已如前所述，且財政部國有財產局台灣中區辦事處南投分處亦不知該同意函已失效，原告自難執上開97年4月7日台財產中投一字第0970001725號函，指摘被告請原告向系爭土地目前之土地管理機關重新申請同意文件，有何違誤之處，原告此部分之主張，亦非可採。

⒌另原告提出同區○○○段溪州子小段481等地號土地謄本亦經被告核准變更為礦業用地之資料，而主張被告行政行為有差別待遇情事部分，惟此為被告南投縣政府依據申請人提出相關資料而申請，而於96年7月20日才同意其申請（見本院卷第108頁至第113頁原告所提出之土地登記謄本），且為另案，自難僅以此而認被告南投縣政府有差別待遇之情事。

五、綜上所述，原告所訴，並非可採，本件被告南投縣政府以原告就本件申請非都市土地變更編定為礦業用地以作為興辦事業使用一案所提應備具之法定書件（變更編定使用同意書）既有失其效力之情事，而依規定就本案請原告向系爭土地目前之土地管理機關重新申請同意文件，並為檢還興辦事業計畫書及公害防治計畫書，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

本件事證已臻明確，兩造其於之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 26 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 3 月 26 日
書記官 林 昱 妏