臺中高等行政法院行政-TCBA,97,訴,477,20090331,1

臺中高等行政法院判決
97年度訴字第477號

原 告 威宇金屬科技股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 楊博堯 律師
被 告 臺中縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丁○○
上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年10月2日環署訴字第0970034429號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告於台中縣烏日鄉○○村○○路65號設廠從事非鐵金屬熔煉作業（廢鉛蓄電池中鉛板冶煉製造），屬行政院環境保護署公告第5批「公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，領有被告核發固定污染源操作許可證「其他金屬二級熔煉製造程序（M01）」（證號：中縣府環空操證字第1341-02號），經被告所屬環境保護局於民國（下同）97年2月25日15時10分派員會同行政院環境保護署土壤及地下水污染整治基金管理委員會（下稱環保署土污基管會）人員前往稽查，發現該廠空氣污染防制設施未能有效操作，未能有效收集空氣污染物，致大量濃煙由該廠未經主管機關許可之新增設排放管道排放至廠外，污染廠區周界附近環境，核認違反空氣污染防制法第23條第1項規定，被告爰依同法第56條規定，裁處新台幣（下同）10萬元罰鍰，並限期於97年4月30日前完成改善。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠原處分違反行政處分明確性原則：行政處分本於明確性原則之要求，處罰人民之法規範必須對人民之不當行為充分描述。

同樣地若該規範合有行政秩序罰之處罰規定時，其構成要件不論是自行規定，或委由其他規範加以規定，亦必須十分明確，否則即與司法院釋字第3l3號、第390號、第402號及第423號等解釋意旨相違，該行政處分即非適法。

經查本件原處分內容，對於產生濃煙之原因係機器「如何未有效操作」或「新設機器正常試機」所導致？或何一機器設備單元未開啟，或故障或試機階段正常運轉所必然造成？或另有其他原因所導致之情形？原處分均未見載明，而僅憑於原告廠房外之目測觀察，遽論原告之機器設備未有效操作云云，顯屬率斷，與上揭明確性原則及司法院釋字相違，顯有瑕疵應予以撤銷。

原處分內容不明確，致有不當侵害人民權益之虞，應予撤銷。

又被告提出行政院環境保護署98年1月8日發布之固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法，而認原告違反該辦法第12條第1項之規定，依相同趣旨，原處分並無違誤云云。

惟查，上揭管理辦法為98年1月8日發布，原處分係於97年2月25日稽查作成，則稽查當時就違反空氣污染防制法第23條第1項之具體規範及構成要件等行政命令尚未發布，人民無從遵從，本案行政處分欠缺明確性原則。

被告引用該管理辦法第12條規定作為處罰依據，於法亦有違誤。

另按該管理辦法第13條第1項規定「既存污染源自中華民國98年7月1日起符合本辦法之規定。」

是該辦法亦訂有過渡改善期間，即自發布日起約有6個月時間給予設有固定污染源之廠商改善設備及製程，以符合規定。

是原處分係於98年7月1日之前所作成，被告未予原告任何改善機會，遽開立罰單，亦與該管理辦法第13條第1項規定不符。

且稽查時發現之白煙，是否屬該管理辦法第12條第1項之粒狀污染物之逸散，仍有疑慮。

蓋水蒸氣排放亦屬白煙排放，或煙霧之白煙（如抽煙從嘴中吐出之白煙）等，均非粒狀污染物所造成，故白煙之排放並非等同於粒狀污染物逸散自明，就此構成要件是否該當，被告自應負舉證之責。

㈡稽查當日原告係在新設集塵機器試機調整，故修正調整時（機器需開、關做調整）或有短暫排放白煙之情形（也僅有一次），但並無連續排放之情形，亦無機器未有效運作，此有證人丙○○證稱：「當時工廠裝設自動點火燃燒機並進行燃燒機參數設定，被告人員稽查時詢問排放濃煙情形，我回答可能是因點火不順或開關造成，實際原因是機器進行風門進氣量及油量設定，如果調整得宜，集塵器才能發揮最大效果。」

「進行試機階段，若打開防制設備時，集塵器發揮效果，則重油燃燒產生煙塵不會逸散，若關閉時，煙塵則會逸散，若發生防制設備當機，仍有其他解決方式，也是為了確認自動點火燃燒機在何條件下，產生最少量的煙霧」，可證白煙係因新裝設備進行參數設定，並進行最佳狀態調整，故集塵機器多次進行開、關測試，於關閉集塵設備時產生之白煙，非機器未有效運作所造成。

又該集塵設備為新設於試機修正階段，環保稽查人員應先以輔導方式以最佳狀態運作，使原告立即修正改善新機器操作而導入正常運轉狀態，俾符合規定。

詎被告稽查人員未有任何輔導行為，竟等候於廠外伺機而動，待新設備煙道排煙最嚴重之狀況時，拍照開罰，此種不輔導即開罰之行為，顯屬專斷，難令人信服。

且若如是，則任何廠商均不能新設機器，否則於機器修正試機階段均應遭罰。

㈢當日稽查人員從未表明具有目測檢查人員合格資格，其正確性難令人信服。

且依固定污染源空氣污染物排放標準之規定，粒狀污染物（不透光率）：「目測判煙：停止、開始運轉時可到不透光率40%」，是前開煙霧是否已達不透光率40%以上而超過排放標準，亦有疑慮，被告未查明詳究遽為處罰，顯屬率斷。

又被告辯稱「原告排放非鍋爐蒸氣而為金屬薰煙，白煙就是粒狀污染物，若為水蒸氣則非空氣污染防制法管制標的。

至於粒狀污染物規定於空氣污染防制法施行細則第2絛第2款，本案屬非鐵金屬冶煉，符合該條第2、4目。」

云云，顯屬誤會。

蓋原告冶煉金屬排放管道係另外架設，與本件查獲之集塵器排放管道二者不同，就此證人丙○○證稱：「熔煉金屬的排放管道另外架設，而被告稽查認定排放白煙的管道，係本次裝機測試設備的排放管道，與熔煉金屬排放管道不同。」

被告亦認證人前開陳述為真，並當庭指出二管道之不同可由相片看出。

職是，被告前開稱因排放管道係金屬冶煉排放，故白煙一定是粒狀污染物云云，顯屬誤解等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：㈠按空氣污染防制法第23條第2項規定「固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」

經查行政院環境保護署98年1月8日前並無依前揭規定針對原告公司「非鐵金屬熔煉」製程制訂相關管理辦法，然稽查時，被告所屬環境保護局稽查人員發現該公司排放管道有濃煙情形，該公司正常運作中，該公司人員表示係「燃燒機疑似熄火，導致濃煙間斷產生，疑似燃燒不完全所致」，依正常情形判斷下，若空氣污染防制設備也能正常、有效操作下，理應能應付濃煙排放情形，就沒有濃煙產生。

故依當日稽查時發現濃煙情形，爰依空氣污染防制法第23條及第56條規定處分，並無不當。

㈡查行政院環境保護署於98年1月8日始公布與原告行業製程相關之「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」，依該辦法第12條第1項規定「公私場所依本辦法規定設置或採行之空氣污染防制設施，應有效收集以抑制粒狀污染物之逸散。」

對於固定污染源之空氣污染防制設備需能夠「有效收集或抑制」作出明確之規範。

且同條第2項規定「前項有效之判定，係指不發生以目視方式，即可得見粒狀污染物逸散於空氣中之情形。」

對於「有效收集或抑制空氣污染物之逸散」之判定標準，明白指出依目視方式不應有粒狀污染物逸散於空氣中之情形，故本案依目視方式明顯發現該公司排放管道有濃煙情形，依法處分亦無違誤該管理辦法之情神。

㈢原告主張原處分違反明確性原則，亦與事實不符等語。

經查原告工廠本應善盡維持該工廠空氣污染防制設施正常運作，並有效收集製程所產生空氣污染物之義務，該公司之排放管道經被告所屬環境保護局稽查員會同環保署土污基管會人員稽查發現有濃煙排放事實，現場照片顯示該排放管道確實有排放濃煙至污染附近環境情形，依空氣污染防制法第23條規定「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作」，意指業者應遵守之義務，若有違反即應受罰，惟該查獲排放管道之污染防制設備未能正常運作導致濃煙污染產生，被告引用該法條依法處分，並無不合。

㈣原告稱該稽查當日因燃燒機熄火僅造成短暫排放白煙，並無連續排放之情形，又當日稽查人員亦未表示其具有目測檢查人員合格資格，其正確性難令人信服等語。

原告已明確表明於稽查當日因燃燒機熄火造成短暫排放白煙情形，倘該污染源之污染防制設備能正常運作，理應無排放白煙之情形，由被告所屬環境保護局稽查照片時間顯示及錄影檔所示，白煙排放情形已持續一段時間，非原告所述僅短暫排放；

又原告所述稽查人員未表示具有目測人員合格資格乙節，由訴願決定已明白表示原告為違反空氣污染防制法第23條之空氣污染行為，係以行為判定之行為罰，並非依同法第20條第1項所定排放標準，兩者違規構成要件及稽查方式均不相同，本件並無官能測定系爭未經許可之排放管道排放空氣污染物（即目測判煙）是否符合排放標準之問題；

稽查人員於原告工廠房外稽查發現該廠未能有效收集空氣污染物，致排放大量濃煙至廠房外，爰拍照存證執行稽查判定程序，據以處罰之，毋庸採樣檢測判定或官能判定；

故原告訴稱未有目測檢查人員合格資格云云，係為誤會及對法規之誤解所致。

㈤原告復稱該排煙煙道為新設，正於試機修正階段，故環保稽查人員應先以輔導方式等語。

依空氣污染防制法相關規定，並無容許「試機修正階段」之排放具有免責權。

且環保單位稽查之性質本就機動性、未告知方式，發現污染情形即應處理之情神辦理，各固定污染源理應善盡環境保護之義務，配合環境保護法規之規定辦理，故原告理應維持空氣污染防制設備之正常運作，以避免空氣污染物污染環境；

本件稽查人員發現污染事實以照片佐證係正當手段所為之蒐證行為，且依法處分，並無不當，原告所提理由，純屬卸責之詞。

本案程序皆依法執行且合於法令，此有行政處理過程影本附卷可稽等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院查：㈠按「公私場所應有效收集空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作。」

、「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。

前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。」

、「公私場所違反．．．第23條．．．者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。

依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善。」

、「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」

空氣污染防制法第23條第1項、第24條第1項、第2項、第56條第1項、第2項及第57條分別定有明文。

次按「本法第24條所稱變更，指固定污染源設備之更換或擴增、製程、原（物）料、燃料或產品之改變，致有下列情形之一者：‧‧‧。」

為固定污染源設置與操作許可證管理辦法第3條第1項所規定。

㈡本件被告以原告於台中縣烏日鄉○○村○○路65號設廠從事非鐵金屬熔煉作業（廢鉛蓄電池中鉛板冶煉製造），屬行政院環境保護署公告第5批「公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，領有被告核發固定污染源操作許可證「其他金屬二級熔煉製造程序（M01）」（證號：中縣府環空操證字第1341-02號），經被告所屬環境保護局於97年2月25日15時10分派員會同環保署土污基管會人員前往稽查，發現該廠空氣污染防制設施未能有效操作，未能有效收集空氣污染物，致大量濃煙由該廠未經主管機關許可之新增設排放管道排放至廠外，污染廠區周界附近環境，核認違反空氣污染防制法第23條第1項規定，被告爰依同法第56條規定，裁處10萬元罰鍰，並限期於97年4月30日前完成改善。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，雖非無見。

㈢經查，原告於事實欄所述地點設廠從事非鐵金屬熔煉作業（廢鉛蓄電池中鉛板冶煉製造），屬行政院環境保護署公告第5批「公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」，領有被告核發固定污染源操作許可證「其他金屬二級熔煉製造程序（M01）」（證號：中縣府環空操證字第1341-02號），經被告所屬環境保護局派員會同環保署土污基管會人員於事實欄所述時日前往稽查，發現原告工廠廠房新增設未經主管機關許可之排放管道，致濃煙由該未經主管機關許可之新增設排放管道排放至廠外之事實，為兩造所不爭，並有空氣污染稽查紀錄工作單及稽查採證照片6張附卷可稽，堪以認定。

次查，原告新增設排放管道，屬固定污染源設備之擴增，依空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。

該固定污染源設置或變更後，應檢具相關規定之證明文件，申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。

惟原告所增設排放管道，並未經申請設置許可，即進行測試操作，核屬是否違反空氣污染防制法第24條第1項規定之問題。

又空氣污染防制法第23條第1項規定「公私場所應有效收集空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作。」

係指該空氣污染防制設施或監測設施經許可設置，且測試完成並許可操作後，已正常運作之情形下，應維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作。

本件原告所增設之排放管道，尚在測試階段，已據原告陳明在卷，並經證人丙○○到庭證述屬實，則原告所增設之排放管道，既未經申請設置許可及核發操作許可證，而開始正常運作，即與該條第1項所規定之要件不符，被告認原告上開行為，係違反空氣污染防制法第23條第1項之規定，並依同法第56條之規定予以處罰，即有違誤，訴願決定疏未詳查，遞予維持，亦有未合，原告據以指摘並請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，本院自應將訴願決定及原處分均撤銷，著由被告另為適法之處分，以符法制。

至兩造其餘主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 金 本
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 4 月 6 日
書記官 蔡 宗 融