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臺中高等行政法院判決
98年度訴字第200號
原 告 林錫文即苗圃砂石行
訴訟代理人 許家瑜 律師
被 告 南投縣政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 乙○○
上列當事人間因土地變更編定事件，原告不服經濟部中華民國98年4月9日經訴字第09806109770號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）91年8月22 日向被告提出南投縣水里鄉○○段 2218及2219地號等2筆非都市土地（山坡地保育區農牧用地，面積0.5868公頃，下稱系爭土地），申請規劃變更為礦業用地作為土石碎解洗選場，案經被告於91年8月30日以府流資字第0910147404-0號函復原告表示：「有關貴公司申請非都市土地變更編定為礦業用地乙案，因本府正辦理砂石專區規劃，本案暫緩受理，請查照。」
並檢還興辦事業計劃及污染防治計劃書。
嗣於 92年3月26日「非都市土地使用管制規則」修正發布增訂第52條之1條文，明定興辦事業計畫土地位屬山坡地範圍內者，其面積不得少於10公頃。
原告於97年6月3日以被告曾於97年3月5日召開「南投縣砂石碎解洗選場設置管理自治條例（草案）研討座談會」時，作成「倘業者於 92年3月26日前向本府申請遭本府以暫緩受理申請退件者，個案依舊法審查。」
之結論為由，再次就系爭土地向被告申請規劃變更為礦業用地作為土石碎解洗選場，遭被告於97年11月3日以府工資字第09702096020號函否准。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件原告於91年8月22日之申請案，被告於91年8月30日係函覆：「因本府正辦理砂石專區規劃，本案暫緩受理」，主旨中並未具體表明此為行政處分之意旨，亦未就原告之申請，依相關規定為實體審查後，作成准駁之處分，而得以直接設定、變更或廢止法律關係，更未就該函文如屬行政處分，原告得對該處分聲明不服、及其救濟方法、期間及其受理機關等有關「教示期間」之載明，人民如何確信此函文是否為「行政處分」？此觀之被告上揭發函，係「復貴公司 91年8月22日申請書」，並非駁回原告之申請（原告亦未撤回該申請案），且函文中並未詳細說明暫緩受理之法令依據何在？故原告於 91年8月22日所提出之申請僅是遭原處分機關「暫時緩議」而已，本件仍應屬於「已提出申請尚未做成決定」之案件，且被告於 91年8月30日之函文應可認定僅係「通知函」之性質而已，並非行政程序法所規定之「行政處分」。
原告提出之申請案，應符合法務部97年9月2日法律決字第0970033485號函釋之中央法規標準法第18條之適用前提要件：「對於人民申請許可案件該人民已提出申請，經機關受理並仍在處理程序進行中」，應適用未修正前之「非都市土地使用管制規則」規定。
㈡又行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8條定有明文。
原告當時係因信賴「非都市土地使用管制規則」等法規命令之現存法秩序，而於 91年8月22日之具體提出申請案，且原告又無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形。
被告無正當理由任意擱置原告之申請案，顯見其程序已有未合，且比較修正前後之「非都市土地使用管制規則」法條規定內容，僅係就興辦事業土地面積做不同規定而已，處分時「非都市土地使用管制規則」並未禁止位於山坡地之土地絕對不得辦理變更，故被告以處分時「非都市土地使用管制規則」有「禁止所申請事項」為由駁回原告之申請，係有違誤。
被告於97年3月5日召開之「南投縣砂石碎解洗選場設場管理自治條例（草案）研討座談會」會中針對「既存砂石場位於山坡地者，前因政策因素暫緩受理導致無法符合非都市土地使用管制規則第52條之1規定」者，做成結論：「倘業者於92年3月26日前向本府申請遭本府以暫緩受理申請退件者，個案依舊法審查」，訴願駁回理由卻以「上開座談會．．．核其性質僅屬行政事務之內部行為，並非行政處分．．．是其自不足以作為信賴保護原則所謂之信賴基礎」云云，並未考量被告廣徵民意，而由被告具體解決砂石業者所遭遇到之問題所為之行政行為，已令人民對政府之具體行政行為產生合理之信賴，且被告亦承認當時之做法有問題，才有上揭座談會之具體決定，願意給原告等砂石業者以提出申請時之舊法規補辦程序，原告合理信賴被告之決定，補呈相關之申請文件供原處分機關辦理，自應受到保護，並維護原告所信賴之當時現存法秩序。
㈢按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文。
核訴外人順益砂石行所提出之申請變更礦業用地案，前經經濟部以經（89）礦局字第89879014號函同意准予變更編定為礦業用地，至於後續變更編訂事宜則尚未完成。
該順益砂石行目前亦同樣遇到是否須受非都市土地使用管制規則所定面積10公頃之限制，經經濟部97年6月5日以經授務字第 09720112240號函說明：因該砂石行已於89年間取得同意變更在案，且依「區域計畫法」及「非都市土地使用規則」規定，礦業用地之容許使用細目得為建築使用，自適用原山坡地開發建築管理辦法第3條第1項第4款規定，得免受10公頃限制。
而原告早在「非都市土地使用管制規則」變更前之 91年8月22日即提出變更申請，如果被告確實依法行政，進行實質審查，而非任意擱置原告之申請案，原告即不會遇到「非都市土地使用管制規則」第52條之1所定面積10公頃之限制，與順益砂石行之申請案並無不同，故同樣係合法提出申請之案件，自不能因被告之恣意擱置，而導致原告之權益受損（被告原規劃鹿谷鄉瑞田附近為砂石專業區，奈因當地附近居民抗議，故才一直無限期擱置原告等砂石業者之申請案）。
而依經濟部上開97年6月5日經授務字第09720112240 號函意旨觀之，亦可證明在特定情形下，仍可排除非都市土地使用管制規則之面積限制，足見被告辯稱現行非都市土地使用管制規則有「禁止」10公頃以下土地辦理變更之意，故無中央法規標準法第18條之適用云云，顯屬誤解。
㈣綜上所述，原告所提申請非都市土地變更編定為礦業用地砂石碎解洗選場申請「興辦事業計畫書」，除了面積之認定外，其餘項目皆已經被告機關各相關單位實質審查，更可證明被告受理原告以修正前之「非都市土地使用管制規則」（舊法）審查本件申請案。
是原處分及訴願決定既有違依法行政原則、明確性原則、平等原則及憲法保障人民工作權、財產權之意旨，且有違人民信賴保護及誠信原則，自屬違法不當等情。
並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告對於原告申請辦理非都市土地變更編定為礦業用地事件，應依92年3月26 日修正前之「非都市土地使用管制規則」審查，並作成處分。
三、被告則以：㈠被告於91及92年間因擬辦理砂石專業區設置之政策考量，對於原告於 91年8月22日依「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計晝審查作業要點」所提興辦事業計畫書申請案「暫緩受理申請」，並檢還興辦事業計畫書。
被告 91年8月30日府流資字第 09101474040號函雖無依行政程序法規定表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，惟並非構成原告所稱不是行政程序法上之「行政處分」要件。
本件原告再依規提出興辦事業計畫，關於其審查規定是否適用「中央法規標準法」第18條規定乙節，參照法務部 97年9月22日法律決字第0970033485號函意旨，被告認為該申請案行政程序理應已終結，應無該條法令之適用。
又上開法務部 97年9月22日法律決字第0970033485號函及經濟部於96年11月12日以經授務字第0960065214 0號函意旨，核現行「非都市土地使用管制規則」第52條之1：「申請人擬具之「興辦事業計畫」土地位屬山坡地範圍內者，其面積不得少於十公頃，但有下列情形之一者，不在此限」，即有「禁止」意思，故亦無「中央法規標準法」第18條但書之適用。
㈡另關於被告於97年3月5日召開之「南投縣砂石碎解洗選場設置管理自治條例（草案）研討座談會」會議記錄結論：「倘業者於 92年3月26日前向本府申請遭本府以暫緩受理申請退件者，個案依舊法審查，倘於 92年3月28日後向本府申請者，依現行法令審查。」
乙節，該結論係於該座談會中經研商所下之結論，尚非被告依法定程序，所作之行政處分，且該座談會係因本府為訂定上述之草案而「廣徵民意」，並於會後總結論亦強調各業者尚未合法所遭遇之問題，以個案方式接洽辦理。
而原告提出非都市土地變更編定為礦業用地「興辦事業計畫」經被告個案審查其是否是否有「中央法規標準法」第18條適用舊法規審查之情形，惟經被告依法審認，應無該條法令之適用。
㈢有關原告所述「順益砂石行」之案例，核該砂石行所提非都市土地變更編定為礦業用地「興辦事業計畫」案業於 89年8月間大部審查核准同意變更在案，其疑義在於是否適用原山坡地開發建築管理辦法（ 92年3月26日修改為山坡地建築管理辦法）第3條第1項第4款免受 10公頃限制規定（因該案件業依山坡地開發建築管理辦法審查完竣），而本件乃在於是否有「中央法規標準法」第18條適用舊法規審查之案件，實屬不同適法情況。
㈣本件被告經函請經濟部及法務部釋示後，認為原告前於91年8月22 日依規提出申請，被告暫緩受理申請，並檢還興辦事業計畫書，該申請案應屬行政程序終結，應無「中央法規標準法」第18條之適用，今原告再提出興辦事業計畫申請，自應依現行相關法令規定審查，不符法令規定者，應予退件，原處分並無不當等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於被告就審查原告於97年6月3日提出之申請案，是否應依中央法規標準法第18條規定，適用92年3月26日修正發布前之非都市土地使用管制規則，經查：
（一）、按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。
但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」
為中央法規標準法第18條所規定，是行政機關機關受理人民聲請許可案件，如適用之法規變更，而有舊法規有利於當事人之情形時，須法規變更前已聲請，於變更後，行政機關之處理程序尚未終結者，始有適用舊法規之可能。
又按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。
是行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的（大法官會議釋字第 423號解釋、最高行政法院77年判字第2054號判決參照）。
（二）、本件原告於 91年8月22日向被告申請將坐落南投縣水里鄉○○段 2218及2219地號等2筆非都市土地（山坡地保育區農牧用地，面積0.5868公頃，下稱系爭土地），申請規劃變更為礦業用地作為土石碎解洗選場，案經被告於 91年8月30日以府流資字第0910147404-0號函復原告表示：「有關貴公司申請非都市土地變更編定為礦業用地乙案，因本府正辦理砂石專區規劃，本案暫緩受理，請查照。」
並檢還興辦事業計劃及污染防治計劃書。
被告上開函文雖未直接表明其為駁回原告上開申請之行政處分，然既已表明「暫緩受理」之意旨，又檢還原告檢送之申請文件，其真意自有對原告之申請事項不再受理之意思，應已有對原告之請求之事項，予以拒絕之意，難謂非行政處分。
至被告該處分未依行政程序法第96條第1項第6款記載不服之救濟方法期間及受理機關，係原告如有遲誤救濟之情形，依同法第98條第3項之規定，自該處分送達1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為之問題。
本件原告未於法定期間對被告該處分提起行政救濟，該處分已因而確定，原告主張被告上開函件並非行政程序法所規定之行政處分，原告所提出之該申請案，被告尚未作成准駁，仍屬受理中，符合法務部97年9月2日法律決字第0970033485號函釋之中央法規標準法第18條之適用前提要件：「對於人民申請許可案件該人民已提出申請，經機關受理並仍在處理程序進行中」，應適用修正前之「非都市土地使用管制規則」，尚非可採。
（三）、次按「申請人擬具之興辦事業計畫土地位屬山坡地範圍內者，其面積不得少於10公頃，但有下列情形之一者，不在此限：依第六條規定容許使用者。
依第31條至第40條、第45條及第46條規定辦理者。
興闢公共設施、公用事業、慈善、社會福利、醫療保健、教育文化事業或其他公共建設所必要之建築物，經直轄市或縣（市）政府依中央目的事業主管機關訂定之審議規範核准者。
屬地方需要並經中央農業主管機關專案輔導設置之公用性農業產銷設施者。
申請開發遊樂設施之土地面積達 5公頃以上。
風景區內土地供遊憩設施使用，經中央目的事業主管機關基於觀光產業發展需要，會商有關機關研擬方案報奉行政院核定者。
辦理農村社區土地重劃者。
依其他法律規定得為建築使用者。」
為非都市土地使用管制規則第52條之1所明定。
又經濟部 96年11月12 日經授務字第09600652140號函說明略以「非都市土地使用管制規則第52條之1規定．．．係由內政部於 92年3月26日修正發布適用，有關砂石碎解洗選場於上開時間點之後所提興辦事業計畫，其用地如位於山坡地範圍，並未排除於上開規定之外，自無免受10公頃限制文件之核發疑義。」
從而，原告於97年6月3日檢送興辦事業計畫書，向被告申請將系爭土地規劃變更為礦業用地，作為土石碎解洗選場。
經被告審查結果，認原告所提興辦事業計畫與現行非都市土地使用管制規則第52條之1規定不符(系爭土地面積0.5868公頃，未達10公頃），且依中央法規標準法第18條規定，亦不得適用舊法規定，乃以97年11月3日以府工資字第09702096020號函否准所請(本院卷24頁)，依上開規定及說明，並無違誤。
至原告引被告於97年3月5日召開「南投縣砂石碎解洗選場設置管理自治條例（草案）研討座談會」，作成「倘業者於 92年3月26日前向被告申請遭以暫緩受理申請退件者，個案依舊法審查」之結論(同卷19-21頁)，作為本件申請之依據，惟該座談會係被告為訂定上述之草案而「廣徵民意」，由被告及經濟部礦務局相關人員暨砂石業者參加，座談會中經研商所作之結論，係供被告制定該條例及施政之參考，並非被告依法定程序所作之行政規章或行政處分，尚無拘束被告之效力。
另行政程序法第119條規定之信賴保護原則，係行政處分之受益人，對於行政機關之行政授益性之行政處分，有信賴之基礎，並因而展開具體信賴行為，且其有信賴值得保護之情形而言，上開會議結論及原告於92年2月27日向被告申請系爭土地變更編定為礦業用地作為土石碎解洗選場當時之「非都市土地使用管制規則」相關規定，並非被告對原告為授益性之行政處分，原告自無有信賴之基礎及爾後之信賴表現，原告主張其於97年6月3日再向被告申請時，有信賴保護原則之適用，自屬無據。
（四）、復按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，固為行政程序法第8條所明定，惟行政機關應依法行政，如行政處分有違法之情事，人民對之不服，應依法循序提起行政救濟，此與行政程序法第8條所規定之誠實信用原則，係屬二事。
被告上開92年3月7日府流資字第09200404610號函之處分，已否准原告之申請，有如前述，雖有對人民申請之事項，僅以政策性之考量，而未依法定程序處理之違失，經濟部92年4月24日經授務字第09200069040號函亦認被告之政策決定，不得與區域計畫法、非都市土地使用管制規則等相關法律或中央法規命令牴觸等語。
然原告未於法定期間對被告上開否准處分提起行政救濟，該處分因而確定，有如上述，是原告主張被告上開否准處分，有違行政程序法第8條所規定之誠實信用原則，亦無可取。
關於原告另稱訴外人順益砂石行所提出之申請變更礦業用地案，經濟部以 97年6月5日經授務字第09720112240號函說明意旨，自適用原山坡地開發建築管理辦法第3條第1項第4款規定，得免受 10公頃限制等語乙節，然該砂石行係於89年間經經濟部以經（89）礦局字第89879014號函同意准予變更編定為礦業用地在案，與本件情形並非相同，原告引為被告依行政程序法第6條之規定，應平等處理，不得為差別待遇，亦非可採。
五、綜上所述，原告於97年6月3日檢送興辦事業計畫書，向被告申請將前揭土地規劃變更為礦業用地，作為土石碎解洗選場，經被告否准所請，依上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定及原處分均撤銷，及被告對於原告申請辦理非都市土地變更編定為礦業用地事件，應依 92年3月26日修正前之「非都市土地使用管制規則」審查，並作成處分，為無理由，應予駁回。
此外，本件兩造其餘之主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 2 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 9 月 7 日
書記官 廖 倩 慧
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