臺中高等行政法院行政-TCBA,98,訴,264,20091028,1

臺中高等行政法院判決
98年度訴字第264號
98年10月21日辯論終結
原 告 詠基工業股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 徐曉萍 律師
被 告 臺中縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 周黛婕 律師
上列當事人間因有關工廠登記事務事件，原告不服經濟部中華民國98年5月18日經訴字第09806112170號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於民國（下同）97年6月12日檢附工廠登記申請書、建物使用執照、土地登記謄本等相關文件，向被告申請工廠登記，經被告以申請之臺中縣烏日鄉○○段551、552、553、554、555、556、557地號等7筆土地（下稱系爭土地），原係由訴外人金興鋼鐵股份有限公司（下稱金興公司）因增闢必要通路或設置污染防治設備，依「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」將農業用地變更編定為丁種建築用地，而依其原核定計畫應為必要通路或設置污染防治設備使用，原告以系爭土地申請工廠登記係作為擴展工業使用，不符工廠管理輔導法第15條第2款、非都市土地使用管制規則第31條第5項及前開審查辦法等規定，於97年9月16日以府建工字第0970227682號函否准原告申請。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠原告前設廠於臺中縣太平市○○路新光巷32之1號，為配合被告辦理太平市區徵收，始覓地遷廠，並於94年3月間完成購入包括系爭土地在內坐落臺中縣烏日鄉○○段11筆土地，以及於同年4月4日完成所有權移轉登記。

依當時土地登記謄本記載，其地目為建，使用分區為特定農業區，使用地類別為丁種建築用地，符合工廠管理輔導法第9條：「設立工廠所使用之土地，以利用都市計畫工業區、非都市土地編定丁種建築用地．．．之土地為限」規定，遂基於設廠需要及信賴登記購入前開土地。

另為配合被告要求依區段徵收時程完成遷廠，亦陸續取得被告核發准予在系爭土地上興建廠房、辦公室及倉庫之建造執照，並再基於信賴被告核發建造執照之行政作為，花費鉅資完成建築，取得廠房使用執照及其他雜項執照。

㈡被告於原告完成土地所有權移轉登記後，以金興公司未依原核定計畫完成使用，依非都市土地使用管制規則第31條、第54條及促進產業升級條例第60條規定，於94年5月19日以府建工字第0940132089號函臺中縣大里地政事務所廢止原核定之金興公司事業計畫，並請該所將該等土地由丁種建築用地恢復原編定為農牧用地。

嗣經大里地政事務所於完成恢復編定以94年6月29日里地用字第0940008462號函通知後，原告即陸續向被告、經濟部工業局及行政院經濟建設委員會提出陳情。

嗣經經濟部工業局於96年7月10日召開「研商詠基公司申請協助其設廠用地回復為特定農業區丁種建築用地相關事宜會議」，會中決議：「有關本案詠基公司之信賴是否值得保護一節，經與會單位充分交換意見後，認為應予肯定。

後續請臺中縣政府依行政程序法第122條規定，將該府94年5月19日處分中關於詠基公司所有臺中縣烏日鄉○○段551、552、553、554、555、556、557、562、563、564、565地號等11筆土地部分廢止之，使該等土地仍維持丁種建築用地之使用地類別」，被告因而基於行政法之「信賴保護原則」，以96年12月26日府建工字第0960631001號函大里地政事務所，將其前揭94年5月19日函中關於原告所有11筆土地部分廢止之，並將該等土地由農牧用地回復為丁種建築用地，有該函及經濟部工業局及被告間其他往來函文足徵。

㈢按系爭土地業經被告基於信賴保護原則函大里地政事務所恢復編定為丁種建築用地，而依工廠輔導法第4條第1項規定為主管機關之經濟部工業局，復已明確函復被告：「．．．金興公司原核定之擴展計畫業已依貴府94年5月19日府建工字第0940132089號函廢止在案，且詠基公司（即原告）係因信賴保護原則取得旨揭地號土地，故應與金興公司原核定計畫無涉。

．．．則該公司之建廠應可不受金興公司原核定計畫之限制，自得作為金興公司原核定計畫以外之工廠使用。」

，有該局97年11月20日工地字第09700981401號函說明二所載可稽。

故系爭土地之使用自不再受金興公司原核定計畫之限制，且既屬非都市土地編定丁種建築用地，除已符合工廠管理輔導法第9條設廠土地規定外，亦無同法第15條第2款所稱違反土地使用管制規定之情事，原處分未能查明，遽以否准原告工廠登記申請，明顯違法且不當。

㈣又，行政程序法第8條明定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並保護人民正當合理之信賴」，實乃因信賴保護原則之適用攸關憲法上人民權利之保障，人民對公權力行使結果所定之合理信賴，法律自應予以適當保障，不使其遭受不可預計之損失。

本件除訴外人金興公司原核定之計畫已遭廢止外，原告係信賴丁種建築用地土地登記及被告核發興建廠房之建造執照，始購買土地並興建工廠，顯己具有信賴基礎及信賴表現，復無行政程序法第119條各款所列信賴不值得保護之情形，足認原告基於信賴保護原則取得之系爭土地，應不受金興公司原核定計畫做必要通路或設置污染防治設備使用之限制，而得以依一般非都市土地編定丁種建築用地申請設立工廠，誠無疑義，原處分未予查明，自有違誤。

㈤系爭土地之登記謄本雖尚有加註「本案土地應依據台中縣政府88年4月30日88府地用字第126163號函辦理」等文字，惟該註記僅表明文號，其意旨並未見諸於謄本之中，實難期待足令查閱謄本之人民獲得充分瞭解，故在92年5月8日以前係由地政事務所列管，並於辦理移轉時要求移轉雙方當事人檢附切結書，切結同意按核定事業計畫使用，如未依該事業計畫使用同意恢復原編定，始可辦理移轉登記，申請人如不肯切結，以有疑義為由函文被告地用科或逕函原核定事業計畫目的事業主管機關查詢並暫停受理移轉登記。

於92年5月8日被告則函知各地政事務所，應依非都市土地使用管制規定第30條加註「核定事業計畫使用項目」，無須再依88年4月30日府地用字第12613號函示檢附申請人切結書，有被告92年5月8日府地用字第0920122753號函及經濟部工業局96年5月30日工地字第09600321770號函意旨可參。

足見依該加註文字，並無法課以人民應先向地政機關查詢、確認其內容是否有使用上限制之注意義務，因而被告始先後要求地政事務所列管或加註核定事業計畫使用項目。

本件大里地政事務所並未依該函規定，於土地登記謄本註記核定事業計畫使用項目，致原告無法獲悉系爭土地原有之使用限制，訴願決定以原告有向地政機關查詢確認之一般注意義務，未加以查詢於信賴基礎上難謂無過失，自非允當。

㈥原告因信賴土地登記及取得之建造執照，已耗費新臺幣3億餘元用以購買土地、興建廠房及添購設備。

而除金興公司原核定之擴展計畫業經被告以94年5月19日府建工字第0940132089函廢止，無法再執行，前已敘明外，訴願決定所稱權衡原核定計畫系爭土地應作必要通路及設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，無信賴保護利益顯然大於所欲維護公益之情形云云，則顯然與實際事實不符。

又原告已依被告核准之建造執照在系爭土地上興建廠房、辦公室及倉庫，並取得使用執照，同時亦完成建物保存登記，是縱認系爭土地仍應受金興公司原核定之興辦事業計畫內容之限制，作增闢必要通路及設置污染防治設備之使用，但依行政程序法第121條第1項規定，被告並無法再撤銷原核發之建造執造及使用執照，事實上系爭土地即無法再為必要通路或設置污染防治設備之使用。

故准許系爭土地、廠房辦理工廠登記使用之信賴利益，更顯然大於原處分僅能維持現狀之利益。

均見訴願決定未予查明金興公司原核定之計畫業經被告廢止，以及系爭土地上已存在合法建造使用之廠房，事實上無法再執行金興公司原核定計畫等情，徒以無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形，認系爭土地仍應受原核定興辦計畫內容之限制，作增設必要通路及設置污染防治設備之使用，而予以維持原處分，明顯不當，至為灼然。

㈦綜上，基於信賴保護原則，原告取得之系爭土地，雖應依非都市土地管制規則第6條等規定使用，但應不受金興公司原核定計畫使用用途之限制。

而工廠輔導法第9條已明訂：「設立工廠所使用之土地，以利用都市計畫工業區、非都市土地編定丁種建築用地、依法編定開發之工業區或其他依法令規定可供設廠之土地為限」，系爭土地既為非都市土地，使用地類別復編定為丁種建築用地，依修正前非都市土地使用管制規則第6條第2項使用項目附表所列，其容許使用項目包含廠房、附屬辦公室、附屬倉庫等項目，故以之申請工廠登記，並無違反土地使用管制規定，原處分以原告違反土地使用管制規定，依工廠管理輔導法第15條第2款規定否准原告97年6月12日之工廠登記申請，以及訴願決定未予查明仍維持原處分，均有違誤等情。

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：㈠原告以系爭土地向被告申請辦理工廠登記，經查該等土地係原金興公司因增闢必要通路及設置污染防治設備需要，依「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」申請核定擴展計畫，案經經濟部工業局88年12月8日工（88）中字第520320號函核定其興辦事業計畫及工業用地證明書，並向地政單位申請將特定農業區農牧用地變更編定為同區丁種建築用地在案（該等土地為金興公司申請毗連土地21筆中之7筆土地）。

金興公司於93年11月23日向被告申請依前揭核定計畫完成使用及辦理工廠變更登記，經被告派員前往現場勘查，發現該廠機器設備均已搬遷，現場呈現停工狀態，且該等土地均未依原核定計畫完成使用，被告遂依「非都市土地使用管制規定」第31條、第54條及「促進產業升級條例」第60條之規定以94年5月19日府建工字第0940132089號函請地政單位將該等土地由特定農業區丁種建築用地恢復原編定為同區農牧用地。

㈡原告於94年3月7日購得該等土地，後因遭前述函文恢復原編定為特定農業區農牧用地，原告不服，遂於95年11月16日向行政院經濟建設委員會陳情，行政院經濟建設委員會96年4月3日都字第0960001488號函所送96年3月20日召開之「研商詠基公司申請協助其設廠用地回復為特定農業區之丁種建築用地案」會議紀錄結論（四）「請陳情人詠基公司檢具上開金興公司相關擴廠證明文件，送臺中縣政府轉經濟部工業局協助辦理，如本案具備依原核定計畫開發使用之事實或符合相關要件，再由臺中縣政府協助辦理後續相關事宜」。

嗣被告遂以96年12月26日府建工字第0960361001號函略以：「基於行政法之『信賴保護原則』及依行政程序法第122條規定，得將被告機關94年5月19日處分中關於詠基公司所有臺中縣烏日鄉○○段511．．．地號等11筆土地部分廢止之．．．」請地政單位將該等土地由特定農業區農牧用地回復為原核定計畫之同區丁種建築用地。

對此，被告並不爭執原告主張本件應有信賴護原則之適用。

㈢惟本件系爭土地係依促進產業升級條例第53條、「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」第12條、第13條、第14條及非都市土地使用管制規則第31條規定核定其興辦事業計畫（作增闢必要通路及設置污染防治設備使用），並依該核定計畫將該等土地由特定農業區農牧用地變更編定為同區丁種建築用地，爰該等土地應按非都市土地使用管制規則第6條規定，應依其容許使用項目及許可使用細目使用（即應作增闢必要通路及設置污染防治設備使用）。

現原告以系爭土地於97年6月11日向被告申請金屬製品製造及機械設備製造之工廠登記，係作為擴展工業使用，核與前述管制規定不符，被告依工廠管理輔導法第15條第1項第2款規定以97年9月16日府建工字第0970227682號駁回原告之申請，並無違誤。

㈣依「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」第15條第1項規定略以：「．．．由增闢必要通路或設置污染防治設備改為擴展工業之用者，應向經濟部申請核發屬低污染事業認定函件，並向土地所在地地方工業主管機關申請重新核定擴展計畫，．．．及回饋金之繳交．．．」。

同條第3項規定略以：「．．．興辦工業人於辦理綠地土地分割及按核定之綠地規劃配置圖施設完竣後，地方工業主管機關應函知地政主管單位將規劃為綠地之土地變更編定為國土保安用地。」

。

因增闢必要通路或設置污染防治設備係政府鼓勵事項，故無需認定低污染事業、繳交回饋金、設置綠地並編定為國土保安用地等事宜，爰該等土地應依原核定計畫作增闢必要通路及設置污染防治設備使用，如被告逕為准予其從事金屬製品製造及機械設備製造等作擴展工業使用，將不符合程序正義及公平正義原則。

㈤另有關原告主張本件工廠登記之申請人為原告，並非金興公司，原即無繼受金興公司義務之餘地云云，核系爭土地係金興公司向第三人租用，並經被告核定其興辦事業計畫作為增闢必要通路及設置污染防治設備使用，而原告向該第三人購買土地，理應繼受該處分（即核定計畫內容）之效力，因非都市土地使用分區及編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人仿效圖利之流弊，倘若原告不必繼受原金興公司核定之興辦事業計畫（作增闢必要通路及設置污染防治設備使用），則編定有名無實，管制工作將不具實質意義，否則將有違前述管制規定等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點在於系爭土地是否依其容許使用項目及許可使用細目使用，被告許原告為工廠登記是否合法，及原告是否受信賴保護，經查：㈠按「興辦工業人因擴展工業或增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。」

、「前項擴展工業，以經濟部認定之低污染事業為限。」

、「興辦工業人依第一項規定擴展工業，應規劃變更土地總面積百分之十之土地作為綠地。

並由當地直轄市或縣(市)政府辦理變更編定為國土保安用地」、「第一項擴展計畫及用地面積之審查辦法，由經濟部定之。」

為促進產業升級條例第53條第1項、第2項、第3項及第6項所明定。

而經濟部依該條例授權訂定之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」（95年10月16日修訂），明定將興辦工業人申請增加毗連非都市土地核定擴展計畫、辦理工廠變更登記及核發工業用地證明書之權責，由地方工業主管機關辦理。

又非都市土地使用管制規則（97年9月5日修正發布）第54條規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；

其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人」；

另「丁種建築用地或都市計畫工業區土地有下列情形之一而原使用地或都市計畫工業區內土地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，或依同條例第70條之2第5項規定，取得經濟部核定發給之證明文件者，得在其需用面積限度內以其毗連非都市土地申請變更編定為丁種建築用地：．．．」、「工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用；

如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業之核定者，直轄市或縣（市）政府應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人」復為同規則第31條第1項、第5項所明定。

次按「工廠有下列情形之一者，不得辦理登記或變更登記：．．．二、違反土地使用管制規定者．．．」工廠管理輔導法第15條第2款定有明文。

㈡本件原告檢附工廠登記申請書、建物使用執照、土地登記謄本等相關文件，向被告申請工廠登記，經被告以申請之系爭土地，原係由金興公司增闢必要通路及設置污染防治設備依「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」將農業用地變更編定為丁種建築用地，而依其原核定計畫應為必要通路或設置污染防治設備使用，原告以系爭土地申請工廠登記係作為擴展工業使用，不符工廠管理輔導法第15條第2款、非都市土地使用管制規則第31條第5項及前開審查辦法等規定，乃為否准原告申請之處分。

原告不服，循序提起本件行政訴訟，為如前述之主張。

㈢經查，原告向被告申辦工廠登記之系爭土地，原係由金興公司前因增闢必要通路及設置污染防治設備依「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」申請核定擴展計畫，案經工業局88年12月8日工(88)中字第520320號函核定，並向地政單位申請將特定農業區農牧用地變更編定為同區丁種建築用地在案（系爭土地為金興公司申請毗連土地21筆中之7筆土地）。

金興公司於93年11月23日向被告申請依前揭核定計畫完成使用及辦理工廠變更登記，嗣因被告於93年12月17日會勘金興公司工廠時發現其當時已呈停工狀態，且該等土地均未依原核定計畫完成使用，被告乃依前揭非都市土地使用管制規則第31條、第54條及促進產業升級條例第60條之規定，以94年5月19日府建工字第0940132089號函臺中縣大里地政事務所，廢止原核定之金興公司事業計畫，並請該所將該等土地由丁種建築用地恢復原編定為農牧用地。

惟原告於94年3月7日即購買金興公司申請毗連土地21筆中之11筆土地，乃就遭被告94年5月19日函恢復原編定為農牧用地一事，向經建會陳情，其後經建會、工業局及被告等就原告申請協助其設廠用地回復為特定農業區丁種建築用地案召開數次協調會後，被告審認原告有行政法上信賴保護原則之適用，嗣依行政程序法第122條規定，於96年12月26日以府建工字第0960361001號函臺中縣大里地政所，將前揭該府94年5月19日函中關於原告所有臺中縣烏日鄉○○段551、552、553、554、555、556、557、562、563、564、565地號等11筆土地部分廢止之，並請該所將該等土地由農牧用地回復為原核定計畫之丁種建築用地，此有經濟部工業局88年12月8日工(八八)中字第520320號函、工業用地證明書、被告94年5月19日府建工字第0940132089號函、經濟部工業局96年7月10日會議紀錄、被告96年12月26日府建工字第0960361001號函在訴願卷可稽，亦為兩造所不爭執。

而原告用以申請工廠登記之系爭土地，係其於94年4月4日以買賣為原因登記取得，有土地登記簿謄本7紙附本院卷足憑，系爭土地既係原由金興公司經被告依促進產業升級條例第53條、「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」第12條、第13條及非都市土地使用管制規則第31條規定核定其興辦事業計畫，應作增闢必要通路及設置污染防治設備使用，並依核定計畫將該等土地由農牧用地變更編定為丁種建築用地；

是以，系爭土地應按非都市土地使用管制規則第6條規定，依其容許使用項目及許可使用細目使用，即應作增闢必要通路及設置污染防治設備使用。

原告向第三人購買而繼受系爭土地所有權，依法自應繼受被告對該土地所為之上述管制規定限制(參照最高行政法院91年度判字第1863號判決)。

原告主張系爭土地之使用已不再受金興公司原核定計畫之限制，尚非可採。

㈣另按非都市土地使用分區及編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人假藉輾轉移轉謀利之流弊，系爭土地自需依原核定計畫作必要通路及設置污染防治設備之使用始合於規定。

原告雖稱其係因信賴土地登記及取得之建造執照，已耗費新台幣3億餘元用以購買土地、興建廠房及添購設備，其即應受信賴保護。

惟核其主張之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益；

而經濟部工業局則基於工業或經濟發展之必要，整體考量金興公司提出之計畫，而以88年12月8日工（88）中字第520320號函核准金興公司申請毗連非都市土地21筆土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫系爭土地應作必要通路或設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，顯具公益性，故以原告之經濟、金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形，依行政程序法第117條第2款立法意旨，原告上述主張亦非可採。

㈤綜上所述，被告依首揭工廠管理輔導法第15條第2款規定，以原告違反土地使用管制規定，所為否准申請工廠登記之處分，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。

兩造其餘訴弁事由，與前述論述無涉，自已無庸一一審論，併予敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 10 月 28 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰
法 官 王 德 麟
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 10 月 28 日
書記官 凌 雲 霄