臺中高等行政法院行政-TCBA,98,訴,408,20101006,4

臺中高等行政法院判決
98年度訴字第408號
99年9月29日辯論終結
原 告
即被選定人 ｎ○○
ｇ○○
宇○○
被 告 彰化縣員林鎮公所
代 表 人 ｏ○○
訴訟代理人 ｔ○○
被告參加人 ｐ○○
ｑ○○
ｒ○○
ｓ○○○

上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國98年9月7日府法訴字第0980134199號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件原告丙○○、戊○○、ｎ○○、庚○○、壬○○、子○○、寅○○、辰○○○、午○○、申○○、戌○○、天○○、宇○○、玄○○、Ａ○○、Ｃ○○、Ｅ○○、Ｇ○○、Ｉ○○、Ｋ○○、Ｍ○○、Ｏ○○、Ｑ○○、Ｓ○○、Ｕ○○、Ｗ○○、Ｙ○○、ａ○○、ｃ○○、ｅ○○、ｇ○○、ｉ○○、ｍ○○、ｋ○○等34人，於起訴後共同選定ｎ○○、ｇ○○及宇○○等3人為原告，為其全體起訴，其他原告即脫離訴訟，本判決之效力自及於各該選定人；

又被告代表人原為吳宗憲，於本院審理中變更為ｏ○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許；

另原告ｎ○○及被告參加人ｒ○○經合法通知，於言詞辯論期日未到場，核無民事訴訟法第386條所列各款之情形，爰分別經被告及原告之聲請，對此當事人之部分，由其一造辯論而為判決，均予合先敘明。

二、事實概要：緣原告與共有人共有彰化縣員林鎮○○段1054、1055、1056地號土地（下稱：系爭土地），由參加人ｐ○○、ｑ○○、ｒ○○及ｓ○○○等4人承租，雙方訂有員外字第285-1號私有耕地三七五租約，租期至民國（下同）97年12月31日屆滿。

承租人申請繼續承租，原告亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕，經被告審查承租人收入支出後，認原告以擴大家庭農場經營規模收回系爭土地自耕，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，因出租人收回耕地致承租人失其家庭生活依據之情形，爰核定不得收回自耕，准由承租人續訂租約6年，於報經彰化縣政府同意備查後，以98年5月1日員鎮民字第0980013038號函復原告及承租人雙方。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

三、本件原告主張略以：㈠按「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；

凡涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。」

司法院釋字第559號著有解釋。

又內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函訂之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」暨內政部97年7月1日台內地字第0970105525號有關「自耕地」之認定解釋函，並非行政程序法第150條所定之法規命令，亦未依行政程序法第160條第2項規定，由首長簽署，並登載於政府公報發布，依中央法規標準法第5條第2款及同法第6條，自不得限制原告之權利與義務。

蓋手冊與函釋並無拘束人民之效力，被告僅憑非法規命令之函釋，限制原告收回租期屆滿之系爭土地權利，並認定原告申請收回之系爭土地與自耕地要件不符合內政部函釋「耕地」與「自耕地」之規定，即不符母法所規定之要件，被告草率核准承租人續租，其所憑理由違反憲法與法律之規定，侵害原告權益，明顯違法。

㈡又立法院於72年11月29日修訂耕地三七五減租條例原第19條增訂第2、3項，其目的為：「擴大家庭農場經營規模，並兼顧佃農家庭經濟生活，增列第2、3項規定，對於業主兼自耕農者，得給予佃農相當補償後收回出租耕地」，由此可知，當時擴大農場經營，要件在於業主兼自耕農，審核重點在出租人是否有自耕能力，不問「自耕地」是否為出租人所有，只要補償給佃農即得收回。

所增訂之上開條例第19條第2項：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。

」（即母法），已放寬出租人收回其出租地之限制。

因之，母法所指「自耕地」顯然指「自耕之土地」或「現耕地」，也可解為「自耕之農地」或「自有農地實際耕作者」無疑。

㈢況農業發展條例第3條並無「自耕地」之定義，依農業發展條例及其施行細則內規定，並無「自耕地」一詞。

而自耕地之認定，依內政部89年8月5日台(89)內地字第8910123號函說明二略以：「．．．茲因農業發展條例之條正，『自耕能力證明書之申請核發注意事項』已停止適用，行政院農業委員會於89年7月26日訂定發布之『農業用地做農業使用認定及核發證明辦法』第二章，對農業使用認定基準規範詳細，是以平均地權第22條第2項『自耕農地』之認定，得比照農業用地作農業使用證明書之申請，由土地所有權人向土地所在地鄉、鎮、市、區公所提出申請，其所有權人身份之認定，則仍維持以切結書為之。」

等語，惟被告卻以函釋審核基準，對母法增加法律所無之限制，顯然違反法律保留原則亦悖法體系之完整性。

㈣系爭土地從未變更作其他用途，對系爭土地之實況，被告亦可勘查現場，實質認定，惟被告卻認為原告之系爭土地不符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義，即不符母法規定之要件，無異是吹毛求疵，故意否准原告收回系爭土地之作為，自有違失。

且被告以農業發展條例之「耕地」定義套在母法「耕地」與「自耕地」用詞，指鹿為馬，故意否准原告收回系爭土地，違背行政程序法第6、8條之明確性原則與誠信原則，也悖母法72年11月19日修訂之立法目的，牴觸上揭內政部台(89)內地字第8910123號函意旨，更背離司法院釋字第443、532、581等號解釋意旨，濫用裁量權，增加對人民權利之限制，其處分即屬違法，訴願決定對法律觀點隻字未提而駁回訴願，其理由不備，自應予撤銷。

㈤按農發條例第3條第11款所定義之「耕地」僅指依區域計畫法所劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言。

因之，本件都市計畫內劃為員林都市○○○○區○○道用地之農業用地，若認系爭土地均非屬耕地，而不適用耕三七五減租條例之規定，則不啻宣告凡都市計畫區內農業用地之租賃均不適用耕地三七五減租條例之規定。

又依農發條例第20條第1項：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之『農業用地』租賃契約應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。」

，本件系爭土地遭被告列為「非屬耕地」，依上述規定，當然無適用耕地三七五減租條例之餘地。

㈥系爭土地租約於97年12月31日租期屆滿，原告以擴大農場經營規模申請收回，被告以不符合母法規定之要件，否准原告收回，而核定由承租人續租6年，顯然恣意增設法無明文規定之要件，侵害人民之權益與自由權利，違反法律保留原則。

況母法於72年12月23日公布實施至今從未變動，其「耕地」與「自耕地」用詞亦未曾改變，原處分卻以92年2月7日修正公布之農業發展條例定義，割裂適用在母法條文，遂認原告之系爭土地及自耕地不符合母法要件為由，處分由承租人續租，明顯違背耕地三七五減租條例第1條規定之法律適用，亦背母法之立法目的，更違反行政程序法第4條至第10條之一般原理原則。

㈦再者，被告認為系爭土地與自耕地均為非耕地，則於97年12月31日租期屆滿時，依農業發展條例第20條第1項規定，即不適用耕地三七五減租條例之規定，應自98年1月1日起任由出租人收回抑或依契約自由原則締新農業用地租賃契約，不應再以公權力干預私權，更無再依耕地三七五減租條例強制續約之理。

簡言之，原處分依耕地三七五減租條例規定准參加人續租系爭土地，自與法不合。

㈧被告及訴願決定所引用之內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函解釋，業經高雄高等行政法院98年度訴字第509號判決書明確指出：「耕地三七五減租條例所謂之『耕地』，實包含耕地及耕地以外之農業用地。」

且該判決更指出：「上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂『耕地』係包含耕地以外之農業用地之解釋，本院自得拒絕加以適用。」

基此，該內政部函釋自不得拘束本件系爭土地依耕地三七五減租條例第19條規定收回自耕。

㈨系爭土地固於85年間經變更為非農業區，然於被告核發土地使用分區證明書時（98年4月20日），系爭土地「依法應完成之細部計畫未完成」（參土地使用分區證明書附註欄位），此為被告肯認之事實。

因依法應完成之細部計畫遲未完成，且至98年4月20日仍未完成，則依據「計畫書中土地使用之特別規定」欄位所載之附帶條件，被告本應於收到紀錄文（85年）起算滿3年後，應另行依法定程序檢討維持第二次通盤前原計畫農業區。

而被告是否確有依附帶條件執行？若有，則系爭土地於原告申請收回自耕時（98年1月間）自應仍屬農業區，即無被告所指因系爭三筆土地非屬農業區之農業用地而不得收回自耕之問題。

㈩退步言，縱認內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函訂之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」於本件仍有適用。

然耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提供農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。

其後為配合國家整體農地改革之措施，於72年雖有上開條例第19條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之相應修正。

惟同條例第19條第1項第3款復規定出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕，旨在保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農生存權（司法院釋字第422號解釋理由書參照），依同段同地號同面積之另案承租人黃桂榮於98年8月12日府法訴字第098013418號訴願決定書理由二、所示：「．．．至於系爭土地收入，承租人於訪談中告知為20,000元．．．」云云，則以承租人所稱有關承租耕地之收入僅為20,000元觀之，姑不論被告計算之標準承租人之全戶收入是否足以維持一家生活，惟承租人顯然「非」以仰賴承租耕地農作收入為生活之憑藉。

況本件承租人ｒ○○96年間曾就台灣彰化地方法院95年度執字第4009號清償債務強制執行事件之不動產公開拍賣程序中，得標買受彰化縣員林鎮○○段1059地號土地，並取得不動產權利移轉證書，經查，該筆土地之面積為218.52平方公尺、拍定價額為1,074,296元，試問若承租人全戶收入不足以維持一家生活，則其如何繳清近1百萬餘元之拍賣價金？另關於承租人之收支認定，參照彰化縣政府98年8月12日府法訴字第098013418號訴願決定書第5頁末6行及第7頁第1行：「．．．承租人本人及其配偶．．．其收益之認定基本工資17280元/月。

是否屬有工作能力．．．指16歲以上，未滿65歲。」

、彰化縣政府98年8月12日府法訴字第098013418號訴願決定書第5頁末3行：「依內政部公告96年度全年最低生活費114,108元」，可知承租人不僅其全戶收入足以維持一家生活，且系爭土地亦非承租人全戶生活之仰賴，故承租人一家之生活當不因出租人收回系爭土地致生活失其依據，自堪認定。

原處分及訴願決定認定出租人因收回耕地，將致承租人失其家庭生活依據，顯有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情事，自不得收回耕地自耕云云，顯然與事實不符，被告核定由承租人續訂租約6年之行政處分，於法自有不合。

若依被告之見解認因本件系爭土地為都市計畫內劃為員林都市○○○○區○○道用地非農業區之農業用地，因之而認定系爭土地均非屬耕地，而不適用耕三七五減租條例之規定不得收回自耕。

則依此見解，亦應同認因系爭土地已非屬農業區之耕地，則本件參加人申請續租亦應認無理由，蓋系爭土地已非屬農發條例第3條第11款所規定之「耕地」，系爭土地之租賃自不得依耕地三七五減租條例之規定為之，蓋耕地三七五減租條例第1條開宗明義規定：「耕地之租佃，依本條例之規定。」

而應依農業發展條例第20條第1項：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之『農業用地』租賃契約應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。」

則原處分依耕地三七五減租條例規定准予系爭土地續租予本件參加人，自與法不合，而不應維持。

被告稱系爭土地於98年7月底始完成變更為建地，在此之前竟以農地繼續租予承租人，而原告於98年1月8日以農地依法申請擴大農場經營收回自耕，依法應於同年5月31日完成核定，兩者時間上有所落差，顯見被告倒果為因，援用法令錯誤，原處分及訴願決定有諸多違誤，且損害原告之權益等情。

並聲明求為判決：⒈原處分關於坐落彰化縣員林鎮○○段1054、1055、1056地號土地出租於ｐ○○、ｑ○○、ｒ○○、ｓ○○○部分之續訂私有耕地三七五租約及駁回原告收回自耕申請部分與訴願決定均撤銷。

⒉應命被告就原告98年11月3日所請求對於如附表原告共有坐落彰化縣員林鎮○○段1054、1055、1056地號等三筆土地收回自耕申請案，作成准許之行政處分。

四、被告則略以：㈠按私有出租耕地租約期滿後，出租人收回自耕，應按耕地三七五減租條例第19條規定辦理。

本件系爭耕地租約期滿後，出租人（即本件原告）、承租人（即本件參加人），於受理申請期間內提出申請收回或續訂租約，經被告核定奉彰化縣政府98年4月14日府地權字第0980086284號函同意備查，因原告有「耕地三七五減租條例」第19條第1項第3款規定之情形，承租人收支相抵為負數者不得收回，被告依照同條例第20條、第5條規定准由承租人，自（98年1月1日起至103年12月31日止）續訂租約6年。

㈡原告出租系爭耕地，土地使用分區原為農業區，於85年4月12日依法變更編定為員林都市○○○○○區○○道用地之非農業區，依內政部97年8月編印「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」內⑵審查標準：第15頁F（按內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函）之意旨，出租人要求收回之出租耕地與其自耕地均必須符合農業發展條例第3條第11款之規定：「耕地：指區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」，暨依據彰化縣府98年5月12日府地權字第0980106862號函釋示，本件未符合農業發展條例第3條第11款「耕地」之規定，出租人不得以擴大家庭農場規模經營申請收回自耕。

㈢本件系爭耕地原為農業區，已依都市計畫法定程序，完成主要計畫變更為非農業區使用，雖細部計劃尚未發布及政府尚未辦理區段徵收，惟有內政部97年8月編印耕地三七租佃法規及法令解釋彙編：內政部85年5月7日台內地字0000000號示：[要旨]出租耕地已依都市計畫法定程序，完成主要計畫變更為非農業區使用，雖細部計劃尚未發布及政府尚未辦理區段徵收，出租人得依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款之規定終止租約。

[內容]「查『耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止．．．經依法編定或變更為非耕地使用時。』

為耕地三七五減租倏例第17條第1項第5款所明定，揆其立法意旨為考量耕地已依法編定或變更為非耕地使用，已無繼續保留作耕地之必要，明定上開規定，以放寬租期屆滿前終止租約之限制。

本件出租耕地原屬農業區土地，既依都市計畫法定程序，完成主要計畫之變更，其變更後之土地使用分區或用地別即告確定，尚難以其無法建築使用為由，認定該系爭土地不得依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定終止租約。」

等語，可供參照。

㈣被告本次作業依據內政部98年8月編印「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」內⑵審查標準第15頁F、耕地三七五減租條例第5條、第19條、第20條、臺灣省耕地租約登記辦法第7條與第10條、行政程序法、內政部相關函釋、耕地三七五租約清理要點及司法院釋字第128、422、580解釋意旨等規定辦理，並無違誤等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、被告參加人ｒ○○於言詞辯論期日未到場，以其於準備程序時所為之主張略以：㈠原告自謂擴大農場，惟自始未能提出其農場登記資格，且未實際參與農地工作，未能舉證其擴大農場經營之事實，其所稱擴大農場，顯然不實，參加人無此農地將頓失依附以養家，有被告證明為憑，應由參加人繼續租約，又耕地經都市變更後為非農業用地，原告擬收回耕地無所附麗，原告不經協商或依法給付補償金，卻將已變為非耕地之系爭土地猶指為耕地，倘為耕地自不能收回，法有明文，若非耕地，則原告依法應補償承租人，惟原告說詞前後矛盾，原告所訴，核不足採。

㈡若原告要收回系爭土地，希望原告依據耕地三七五減租條例第17條規定，按公告現值三分之一金額補償承租人，惟依法原告不得收回自耕。

原告訴稱參加人ｒ○○以百萬元拍定系爭土地毗鄰地橋愛段1059及1058 等地號土地，為該等土地既係毗鄰系爭租約土地，參加人既為承租人，基於耕作方便擴大農耕田地以求溫飽，遂向親友借貸籌資，始向地方法院拍定該等土地以續耕作，原告雖訴稱擴大農場，遇毗鄰地有出賣機會卻不思競標以符擴大農場之需，反採收回系爭土地剝削承租人之途。

㈢又原告訴稱98年1月8日申請收回自耕，依法應於同年5月31日完成核定云云，然原告所為申請之核定日係以被告之上級機關之核定日為準，並非原告可自行認定。

況原告所謂擴大家庭農場經營所憑農業發展條例第3條第4款所謂家庭農場，僅係執行該條例第41條以免徵田賦，與耕地三七五減租條例所規範收回耕地自耕無關，依耕地租約變更登記工作手冊之㈢審查H.之規定，所謂家庭農場需辦理農場登記始符合耕地三七五減租條例擴大農場之意，原告既未辦理農場登記，則原告所謂擴大家庭農場即與事實不合等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

六、兩造之爭點在於原處分以系爭土地不符合「耕地」之規定而撤銷原核准出租人原告等收回自耕核定，改核定由承租人續租6年，是否合法。

經查：㈠本件原告與共有人共有彰化縣員林鎮○○段1054、1055、1056地號土地，由參加人ｐ○○、ｑ○○、ｒ○○及ｓ○○○等4人承租，雙方訂有員外字第285-1號私有耕地三七五租約，租期至97年12月31日屆滿。

承租人申請繼續承租，原告亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕，經被告審查承租人收入支出後，認原告以擴大家庭農場經營規模收回系爭土地自耕，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，因出租人收回耕地致承租人失其家庭生活依據之情形，爰核定不得收回自耕，准由承租人續訂租約6年，於報經彰化縣政府同意備查後，以98年5月1日員鎮民字第0980013038號函復原告及承租人雙方。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，並為如事實欄所載之主張。

㈡按「耕地之租佃，依本條例之規定;本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」

、「本法所稱自耕，係指自任耕作者而言，其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論。」

、「(第1項)以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。

(第2項)前項所稱耕作，包括漁牧。」

分別為耕地三七五減租條例第1條及土地法第6條、第106條所明定。

72年8月1日修正公布之農業發展條例第3條第11款則規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區，保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」

，89年1月26日修正公布之同條例第3條第1項第11款規定：「耕地：指合於下列規定之土地：㈠依『區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地、或依『都市計畫法』劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』。

㈡國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」

及於同條項第14款增訂：「耕地租賃：指土地所有權人將其自有『耕地』之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」

其第20條第1項、第2項並規定：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』所訂立之『耕地租賃契約』，應依本條例之規定，『不適用耕地三七五減租條例之規定』。

本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」

、「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行前』『已依耕地三七五減租條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係，租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。』

嗣農業發展條例於92年2月7日修正公布第3條第11款之耕地定義為：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」

其修正理由載明：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍，理由如下：㈠耕地，係指主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，『依現行耕地定義，面積估計約97萬公頃，除特定農業區，一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地外，尚包括都市計畫區內之農業區、保護區及國家公園內田、旱地目之土地』，範圍太廣泛。

加入ＷＴＯ後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍，縮小在『依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地』之範圍，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；

同時，將現行『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目(指田、旱地目)規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。

調整後以地政機關90年底土地使用編定之資料顯示，符合修正後『耕地』定義之面積約76萬公頃。

㈡耕地定義範圍調整修正後，其政策意義為：都市計畫區農業區或保護區以及國家公園區內田、旱地目土地，平均面積偏小，性質屬都市發展預定地或須嚴格保護用地，非屬農業用地之管制重點地區，且目前已有完備之都市計畫法、建築法、國家公園法等法規規範；

至非都市暫未依法編定之土地，依規定則適用林業用地予以管制，改列為非耕地並歸由森林法來管理。

將上述三種土地範圍由農業用地中之『耕地』，改列為農業用地中之『耕地以外之農業用地』並不影響這些田、旱地目土地之變更使用、興建農舍之管理及稅賦優惠，僅是放寬這些土地之分割限制、耕地必須合法使用始得移轉限制及農企法人取得耕地之許可限制而已，但放寬後，一方面可紓解這些範圍內田、旱地目土地之土地所有權人要求變更地目之壓力，另外亦可導引農企法人取得這些限制較少之土地，兼顧該等法人經營農業生產之需求。

並於第20條第1項、第2項修正規定：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』所訂立之『農業用地租賃契約』，應依本條例之規定，『不適用耕地三七五減租條例之規定』。

本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」

、「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行前』已依『耕地三七五減租條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」

準此，92年2月7日修正公布農業發展條例，已將修正前「耕地」之定義範圍，縮小在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」之範圍；

同時將該次修正前亦列為「耕地」之「依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」、「非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地」及「國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目(指田、旱地目)規定之土地」，改列為「耕地以外之農業用地」，並規定89年1月4日農業發展條例修正施行後，不論係就該條例所指前揭「耕地」或「耕地以外之農業用地」，訂立之「農業用地租賃契約」，悉依農業發展條例之規定；

至89年1月4日農業發展條例修正施行前已依「耕地三七五減租條例」規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律(耕地三七五減租條例)之規定。

則依前揭說明，89年1月4日農業發展條例修正施行前已依「耕地三七五減租條例」規定訂定租約者，其所指之「耕地」，應包含：㈠依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；

㈡依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；

㈢非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；

㈣國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開㈠至㈢規定之土地而言甚明。

㈢又按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。

二、出租人所有收益足以維持一家生活者。

三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。

（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」

為耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項所明定。

是耕地租約期滿時，如無「出租人不能自任耕作」及「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」，出租人即得為擴大家庭農場經營規模，而收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。

惟出租人以上開理由收回自耕，須以擴大其所經營之家庭農場之規模目的，是擬依上開條例第19條第2項之規定，須所申請收回自耕之三七五租約土地為「耕地」，可供作農業使用，始合出租人為擴大家庭農場經營規模，而收回自耕之目的，方可能與耕地三七五減租條例第19條第2項規定之要件相符。

內政部97年7月1日以臺內地字第0970105525號函：「．．．有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。

質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」

亦同此旨。

又上開所謂「家庭農場」依農業發展條例第3條第4款之規定，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。

行政院農業委員會以81年5月15日（81）農企字第1010141A號函對於「家庭農場」之認定原則作成函釋：「『家庭農場』之認定可憑如下之戶籍資料與土地資料兩者之一認定之：一憑資料認定：以申請人檢附之全戶戶籍謄本，足資證明該同一共同生活戶中有一人之職業屬於農業範圍之職業者，予以認定，並注意：（一）所稱『共同生活戶』須為同一戶籍，同一戶籍成員中，如申請人本人之職業記載屬於（二）所列之農業範圍之職業者，可不必再查如下申請人與其他成員之關係外，如以其他成員之職業屬於農業範圍之職業而申請認定者，該其他成員與申請人本人須具備如下之互負扶養義務之親屬關係：(1）直系血親尊、卑親屬相互間，(2）夫妻之一方與他方之父母同居者，其相互間，(3）兄弟姊妹相互間，(4）家長家屬間。

（二）所稱「農業範圍之職業」指戶籍資料職業欄記載為農，其細目如自耕農、佃農、幫農、果農、園農、農夫、家畜飼養、養殖、雇農等，如對細目有疑義，應簽會戶政單位。

二憑耕地資料認定：以申請人檢附之耕地所有權或使用權證明文件，足資證明該申請人共同生活戶內有任何一人有耕地之所有權或使用權予以認定，並注意：（一）所稱「有耕地之所有權」，須憑耕地所有權狀或土地登記簿謄本認定之。

如耕地非本人所有而係其他共同生活戶成員所有，應另由申請人檢附該有耕地所有權之其他成員之戶籍資料，並能證明其與申請人本人具有前一－（一）所述之互負扶養義務之親屬關係。

（二）所稱『有耕地使用權』，須憑經鄉（鎮、市、區）公所登記或備查之承租耕地之租約或受託經營之委託經營契約書認定之。

如承租人或受託人非申請人本人而係其他共同生活戶之成員者，亦應另由申請人檢附承租或受託經營耕地之其他成員之戶籍資料，並能證明其與申請人具有前一－（一）所述之互負扶養義務之親屬關係。

㈣另按「（第1項）出租之公、私有耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人。

（第2項）依前項規定註銷租約者，承租人得依左列規定請求或領取補償：一、重劃後分配土地者，承租人得向出租人請求按重劃計畫書公告當期該土地之公告土地現值三分之一之補償。

二、重劃後未受分配土地者，其應領之補償地價，由出租人領取三分之二，承租人領取三分之一。

（第3項）由重劃抵充為公共設施用地之公有出租農業用地，直轄市或縣（市）政府應逕為註銷租約，並按重劃計畫書公告當期該土地之公告土地現值三分之一補償承租人，所需費用列為重劃共同負擔。」

，固為平均地權條例第63條所規定；

然按「選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部計畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重劃。」

、「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」

則分別為市地重劃實施辦法第9條前段及土地法第83條所規定，再參諸最高法院49年台上字第1375號判例「系爭土地編定為都市計劃範圍內住宅區建築用地後，倘尚未定期實行，依土地法第八十三條之規定，仍得繼續為從來之使用，則被上訴人不能謂有民法第二百二十五條第一項所謂給付不能之情形，因而使兩造間原租賃契約當然歸於消滅。」

及64年台再字第80號判例「土地法第八十二條所謂「凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用」，並非排除於其所定之使用期限前，仍為繼續從來之使用，此觀同法第八十三條之規定自明。

自不能因系爭土地經編為住宅區用地，即認為原耕地租賃關係當然終止，而無耕地三七五減租條例第十五條之適用。」

之意旨，足認耕地如僅編定為都市計劃範圍內住宅區建築用地，而未完成細部計畫，自不得辦理市地重劃，自無平均地權條例第63條所謂「因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的」之可言，依前開規定及說明，尚得為耕地三七五租約之續約對象。

㈤本件系爭土地使用分區原為農業區於農業發展條例89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約，且系爭土地於85年4月12日依都市計畫法變更編定為員林都市計劃○○○區○○道用地之非農業區，此有被告98年4日20日簡便行文表附卷可稽，且其細部計畫於98年7月29日完成發布實施，並於98年11月22日進行彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃開發，現已完成地上物補償費發放，現況已全部完成整地，而無法從事耕作，為兩造所不爭，且有土地登記簿謄本及彰化縣政府99年5月31日府地價字第0990130086號函附卷可憑（見本院卷第776頁）。

依上開事實，系爭土地雖已依都市計畫法變更編定為員林都市○○○○○區○○道用地而非農業區，然本件耕地三七五租約租期於97年12月31日屆滿後，承租人申請繼續承租，被告准由承租人續訂租約，於報經彰化縣政府同意備查後，係於98年5月1日通知原告及承租人時，系爭土地使用分區之細部計畫尚未完成發布實施，其所屬之彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1- 10市地重劃，亦未開始，依前開所述，系爭土地仍可依從來之使用，而得為耕地三七五租約之對象。

㈥原告本件耕地三七五租約租期於97年12月31日屆滿後，固亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕，經被告審查承租人收入支出後，認原告以擴大家庭農場經營規模收回系爭土地自耕，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，因出租人收回耕地致承租人失其家庭生活依據之情形，爰核定不得收回自耕。

按原告依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，以擴大家庭農場經營規模收回自耕，依前開所述，須原告為家庭農場之經營者，且所申請收回自耕之三七五租約土地為「耕地」，方得以該規定收回自耕。

查系爭土地為原告及其他所有權人所共有，且其等分居台北市、台北縣、彰化縣、南投縣等（見起訴狀所載住所），自非屬「共同生活戶」，而與前開所述農業發展條例第3條第4款所指「家庭農場」之定義及行政院農業委員會以81年5月15日（81）農企字第1010141A號函對於「家庭農場」之認定標準不符，本件原告及系爭土地之出租人已難認合於耕地三七五減租條例第19條第2項所規定之要件。

㈦末按課予義務訴訟之裁判，以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為基準時，本件原告起訴請求判命被告就系爭土地作成准予收回自耕之行政處分，自係提起課予義務訴訟，本院就此部分之判決，自應以本件言詞辯論終結時之事實狀態作為判決基準。

是本件原告請求收回自耕之土地於辯論終結時，已非屬「耕地」，自非屬得依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，收回自耕之對象。

依上所述，原告請求依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，收回自耕，自為無理由。

又依本件之情形，承租人是否具備出租人收回自耕將失其家庭生活依據之要件，已無關本件判決之判斷，爰不再予論述。

此外，本件原告以被告准承租人繼續承租定租約6年有違法情事，請求撤銷部分，核其此部分之起訴，係請求法院對於被告作成之准許處分，是否違法，予以審查，是被告有無違法情事，自應以被告作成處分時之法律及事實狀態，作為判決基準，尚不因處分作成後，系爭土地始因完成都市計畫之細部計畫及已進行市地重劃工程，無法作農業使用，而影響原行政處分作成時之合法性，亦附予說明。

㈧ 綜上所述，被告於系爭耕地三七五租約租期屆滿後，對於出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回自耕之申請，以出租人收回自耕有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，致承租人失其家庭生活依據為理由，予以否准，其理由與本判決之理由，雖有不同，然其結果並無不同；

另被告核准承租人申請繼續承租，而准由承租人續訂租約6年，予法則無違誤，訴願決定均予以維持，亦無不合。

原告本件之請求尚難認為有理由，均應予駁回。

此外，本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘主張和舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第195條第1項後段、第98條第1項前段、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 99 年 10 月 6 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 10 月 6 日
書記官 蔡 逸 媚