臺中高等行政法院行政-TCBA,99,訴,219,20101013,1

臺中高等行政法院判決
99年度訴字第219號
99年10月6日辯論終結
原 告 財團法人白陽大道教育基金會
代 表 人 甲○○
輔 佐 人 丙○○
被 告 南投縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丁○○

上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國99年4月27日台內訴字第0990017289號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰

主 文

原處分及訴願決定均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告未經申請許可，擅自於南投縣中寮鄉鄉○○段687-1地號山坡地保育區林業用地上，建造鋼骨架建物（供停車場使用），面積達2,591平方公尺，經臺灣南投地方法院檢察署協同被告於民國94年10月6日派員勘查屬實，被告審認原告業已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項，以95年2月16日府地用字第09402259860號處分書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於處分書送達次日起2個月內恢復原編定使用。

惟屆期原告仍未改正，被告乃以95年7月5日府地用字第09501284650號函移請臺灣南投地方法院檢察署偵辦，經臺灣南投地方法院南投簡易庭以95年11月21日95年度投刑簡字第595號簡易判決以原告代表人甲○○違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，經縣政府限期令其變更土地使用恢復原狀，不依限變更土地使用恢復土地原狀之規定，處有期徒刑參月，如易科罰金，以銀元參佰元即新臺幣玖佰元折算壹日。

原告代表人不服，提起上訴，復經臺灣南投地方法院以96年4月10日96年度簡上字第5號刑事判決上訴駁回。

被告復於95年8月23日及95年10月20日再次赴現場勘查，發現原告未經申請核准，設置鋼骨架混凝土造建築物、私設通路、餐廳、警衛室等，面積達2,591平方公尺，認原告業已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條，分別以95年9月6日府地用字第09501700230號處分書處原告12萬元罰鍰，並限於處分書送達次日起2個月內依區域計畫法第21條規定完成改正程序，逾期未完成者，則依規執行停止供水、供電、封閉或強制拆除；

及以96年1月26日府地用字第09600254340號處分書處原告15萬元罰鍰，並限於處分書送達次日起6個月內依區域計畫法第21條規定變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。

原告對上開2處分書不服，分別提起訴願，其中95年9月6日府地用字第09501700230號處分書部分，經訴願決定機關內政部以96年9月10日台內訴字第0960127413號訴願決定將原處分予以撤銷；

另關於96年1月26日府地用字第09600254340號處分書部分，則以96年10月12日台內訴字第0960111274號訴願決定駁回其訴願。

原告對內政部96年10月12日台內訴字第0960111274號訴願決定不服，提起行政訴訟，經本院以97年3月27日96年度訴字第734號判決將訴願決定及原處分均撤銷。

嗣原告以中寮鄉鄉○○段687-1、687-92地號作為興辦目的事業用地，向被告申請變更使用，經被告以97年12月25日府農管字第09702472720號函復其水土保持計畫不予通過。

被告復於98年9月1日再次派員赴現場勘查，發現原告未經申請核准，設置鋼骨架混凝土造建築物、私設通路、餐廳、警衛室等，面積約2,591平方公尺，認原告已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條，以98年11月9日府地用字第09802344030號裁處書處原告6萬元罰鍰，並限於裁處書送達次日起3個月內依區域計畫法第21條規定變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。

原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、原告訴稱略以：㈠原告於南投縣中寮鄉鄉○○段687-1號土地上設置之地上物及水土保持設施，被告業已移請南投地檢署偵辦，而經台灣南投地方法院判刑確定並執行完畢。

被告96年1月26日復以府地用字第09600254340號處分書，就同一行為再處原告15萬元罰鍰，並限期改正，雖經內政部為「訴願駁回」決定，然經原告提起行政訴訟，業經鈞院96年度訴字第00734號判決「訴願決定及原處分均撤銷」確定在案。

依行政罰法第26條及法務部95年5月30日法律字第0950012081號函說明二意旨，本件被告98年11月9日府地用字第09802344030號裁處書，依其違規內容及事實欄之記載，與已「被撤銷原處分」之內容，及業經「刑事判決確定」之事實，既屬相同之單一同一行為（法務部法律常識396釋示參照），即不得再為本件處罰（行政罰）。

基此，本件被告再處以行政罰鍰6萬元整，已有違行政罰法第26條一行為不二罰及刑事優先規定，於法即有不合。

㈡原告行為早於93年3月底完工，迄被告98年11月9日為本件裁處前，已逾越5年，依行政罰法第27條第1項及第2項規定，被告之裁處權已因3年期間之經過而消滅。

本件依行政程序法第4條依法行政原則，既已逾越行政罰裁處權之時效，則被告98年11月9日再為重複罰鍰，顯違行政罰法第27條規定，應屬無效處分，於法不合。

況被告就此同一行為，亦以99年2月4日府授環空字第09900260260號函認定「裁處權時效計算確已逾越3年期間而消滅」。

㈢本件訴願決定理由雖謂：「法務部95年5月30日法律字第0950012081號函釋意旨，基於刑事判決既判力時點之效力言，訴願人於96年4月10日以前所為違反管制使用土地不依限恢復土地原編定使用之行為，始為上開刑事有罪判決之既判力所及。」

等語，惟前開法務部函釋意旨，基於刑事判決既判力之效力而言，就同一單一行為，不得重複處罰，然訴願決定就原告於96年4月10日以前所為違反管制使用土地不依限恢復土地原編定使用之行為，既認定為上開刑事有罪判決之既判力所及，卻就原告並無再為任何行為，被告誤將先前之同一行為，遽然以98年9月1日再次勘查（並未發現有何新行為），即行科罰，顯已違背法令。

㈣被告98年11月9日府地用字第09802344030號裁處書，既未載明其係依據區域計畫法第21條第幾項處罰，且違規之內容及事實欄並未載明限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從之情形，有違行政程序法第5條規定「行政行為之內容應明確」之原則；

被告處分內容既無載明原告未依指定改正事項中之何項而有不遵從之情形？而據以認定原告未依期限完成，即逕處以罰鍰，依行政程序法第4條依法行政原則及同法第111條第7款規定「其他具有重大明顯之瑕疵者」應屬無效之行政處分，該裁處書於法即有不合。

㈤本件被告早於94年3月10日府流保字第09400497440號函請原告於30日內將本案之安全鑑定報告送被告，原告即於94年9月12日委由力宏工程顧問有限公司水利技師、結構技師謝金勳提出擋土牆結構及排水系統安全鑑定報告至被告，被告經於94年9月19日通知原告及簽證技師現場勘查，並簽名於94年9月30日會勘紀錄上。

被告依區域計畫法指定改正事項中有關涉及水土保持法相關規定部分，原告業已遵照被告指示之水土保持改正事項，做水土保持之處理與維護，此事實依據被告95年5月29日府流保字第09501041310號函臺灣南投地方法院檢察署說明三末段已明敘「本案已由專業技師簽證並依所提改正書圖改正，故本案視同完成改正」在案可稽。

又被告上開95年5月29日府流保字第09501041310號同函說明「．．．因違規後經現勘所施設之相關設施基於安全考量認有保留現狀之需的結構物，應由專業技師簽證之安全鑑定報告做為依據，如經鑑定所施設之設施無危險之虞，簽證即可，如需作補強措施，亦應由技師簽證提出改正之書圖改正。

反之，如未經申請核准在山坡地上所施設之設施一定要拆除，人民須重新申請後施設相同設施，不但浪費資源，且這期間如大豪雨或颱風來襲可能造成崩塌滑落，且破壞第2次之水土保持，故限期改正是做水土保持之處理與維護。

違規基地嗣後如申請開發仍需依據水土保持法規定擬具水土保持計畫送主管機關核定」。

是被告於95年2月16日府地用字第09402259860號裁處書處以原告罰鍰6萬元後，原告即遵照處分書指示應改正事項，委請力宏工程顧問有限公司辦理用地變更編定使用事宜，並在期限內於95年4月11日將「目的事業興辦計畫書」送被告審核，被告並以95年6月9日府教社字第09501109660號函指示應依序辦理「1．水土保持計畫，2．坡度分析及建物安全報告，3．依非都巿土地使用管制規則等相關規定辦理用地變更」等事項，並經原告依規提出申請水土保持計畫。

惟水土保持計畫審查案，在被告迄仍無針對原告98年1月22日97年白陽教字第97041-1號異議書及98年3月27日98年白陽教字第98007號異議書陳明理由及再異議事項明確函復前，致被告指示改正事項辦理變更編定程序，原告目前尚無從辦理。

從而，本件業經由專業技師簽證之安全鑑定報告，並由被告認定「本案已由專業技師簽證並依所提改正書圖改正，故本案視同完成改正」，則被告就本案之裁處，應依行政程序法第9條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」通盤明確為之。

四、被告答辯略以：本件經被告於98年9月1日實地會勘，實地仍有有水泥鋪面供通路使用，一棟鋼骨構建物、平台及鋼構鐵皮加蓋屋頂建築物，且其水土保持計畫亦經被告以97年12月25日府農管字第09702472720號函知行為人不予通過，因其違反區域計畫法情事仍在，被告即以98年11月9日府地用字第09802344030號違反區域計畫法案件裁處書，予以裁處6萬元之罰鍰，並限其於裁處書送達3個月應依指定改正事項及規定期限完成改正。

系爭土地是山坡地保育區林業用地，因此在未經核准前不能建造使用，原告在未經核准前就建造使用，且從95年第1次舉報迄今，原告始終沒有改善到符合林業用地容許使用狀態，被告之本意係原告迄今未依限期改正，而依區域計劃法第21條規定按次連續處罰，僅是原裁處書之違規事實因疏忽而未記載正確，被告之行政處分無違反行政罰法第24條「一行為不二罰」及第26條「刑事優先」之規定。

五、本件兩造之爭點為：依本件原處分即被告98年11月9日府地用字第09802344030號裁處書所載，被告以原告有「於系爭土地，未經核准興建鋼骨架混凝土造建築物、私設通路、餐廳、警衛室等」之違規情事，而依區域計畫法第15條第1項及第21條規定，處以原告罰鍰6萬元，並限於裁處書送達次日起3個月內完成改正，是否適法？

六、按區域計畫法之立法目的，依該法1條之規定，係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利。

另依同法第3條及第15條第1項前段規定，主管機關基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定區域發展計畫，又區域計畫公告實施後，不屬同法第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，是人民使用土地，應受主管機關訂定之土地分區使用計畫管制。

又「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」

、「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。」

分別為區域計畫法第15條第1項、第21條第1、2項及第22條所明定。

七、準此，人民使用土地，如有違反區域計畫法第15條第1項之管制使用，由該管直轄市、縣（市）政府依同法第21條第1、2項之規定處罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，又經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，另行為人不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，依同法第22條之規定，另負刑事責任，得處6個月以下有期徒刑或拘役。

再者，區域計畫法規定之按次處罰，係對於違章人因其行為所造成之違法狀態，須負恢復原狀之責任，並藉由主管機關依法按次處罰，予行為人不利益之效果，督促其於一定期限內完成恢復原狀，以達成土地管制使用之目的。

是行為人使用土地違反區域計畫法第15條第1項之管制使用，該管直轄市、縣（市）政府依同法第21條第1、2項之規定處罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，除非行為人事後另有再違反土地管制使用之情事，否則，主管機關對於行為人違反土地使用管制之行為，予以處罰鍰後，行為人如有不按期恢復原狀之情事，雖得按次處罰，然不得再對於行為人違反土地使用管制之行為，再處以罰鍰，方符合行政罰禁止重覆處罰之法治國基本原則。

八、經查，本件原告未經申請許可，擅自於南投縣中寮鄉鄉○○段687-1地號山坡地保育區林業用地上，建造鋼骨架停車場，面積達2,591平方公尺，被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項，以95年2月16日府地用字第09402259860號處分書處原告6萬元罰鍰，並限於處分書送達次日起2個月內恢復原編定使用(訴願卷69頁處分書)。

因原告未遵期改正，被告函移請臺灣南投地方法院檢察署偵辦後起訴，並經臺灣南投地方法院南投簡易庭以95年11月21日95年度投刑簡字第595號簡易判決，以原告代表人甲○○違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，經縣政府限期令其變更土地使用恢復原狀，不依限變更土地使用恢復土地原狀之規定，處有期徒刑參月，如易科罰金，以銀元參佰元即新臺幣玖佰元折算壹日，原告代表人不服，提起上訴，復經臺灣南投地方法院以96年4月10日96年度簡上字第5號刑事判決上訴駁回(同卷74-89頁判決書)。

嗣被告以原告均未恢復土地原狀，分別以95年9月6日府地用字第09501700230號處分書處原告12萬元罰鍰，並限於處分書送達次日起2個月內依區域計畫法第21條規定完成改正程序，逾期未完成者，則依規定執行停止供水、供電、封閉或強制拆除；

及以96年1月26日府地用字第09600254340號處分書處原告15萬元罰鍰，並限於處分書送達次日起6個月內依區域計畫法第21條規定變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀(同卷90,120頁)。

原告對上開2處分書均不服，各提起訴願，如事實概要欄所示之過程，分別經願決定機關內政部及本院均撤銷在案。

又原告以中寮鄉鄉○○段687-1、687-92地號作為興辦目的事業用地，向被告申請變更使用，經被告以97年12月25日府農管字第09702472720號函復其水土保持計畫不予通過。

被告復於98年9月1日再次派員赴現場勘查，仍以原告未經申請核准，設置鋼骨架混凝土造建築物、私設通路、餐廳、警衛室等，面積約2,591平方公尺，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，以98年11月9日府地用字第09802344030號裁處書處原告6萬元罰鍰，並限於裁處書送達次日起3個月內依區域計畫法第21條規定變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀(本院卷62頁)。

九、依上，原告未經申請許可，擅自於南投縣中寮鄉鄉○○段687-1地號山坡地保育區林業用地上，建造鋼骨架停車場等建物，而違反區域計畫法第15條第1項規定，業經被告依同法第21條第1項，以95年2月16日府地用字第09402259860號處分書處原告6萬元罰鍰，原告並已繳清該處分罰鍰，為被告所不爭。

又被告該次處分，係依南投地政事務所94年10月25,27,28日複丈成果圖，原告使用同段687-1地號等土地，現況為4層樓停車場、餐廳、蓄水池及走廊、廁所及廣場等，面積為2,591平方公尺(同卷63頁)，被告再於98年9月1日派員赴現場勘查，發現原告於該土地上仍設有建築物而違反土地管制使用之情形，又為本件之98年11月9日府地用字第09802344030號裁處書，惟該處分書違規內容及事實記載原告於該土地未經核准興建鋼骨架混凝土造建築物、私設通路、餐廳、警衛室等違規情事，違規面積約2,591平方公尺，被告上開二處分書所載違規面積均為約2,591平方公尺，又依被告98年9月1日之會勘紀錄表，實地情形概述欄係記載實地仍有水泥鋪面供通路使用，一棟鋼骨構建物、平台及鋼構鐵皮加蓋屋頂建築物(同卷65頁)，並未有原告另於該土地新開發行為之記載，被告於本件審理時亦稱其本意其實是原告一直未依限期改正而按次處罰，只是就原裁處書之違規事實疏忽沒有記載正確等語(同卷146頁準備程序筆錄)，足認被告對原告違反土地管制使用之行為，於95年2月16日以府地用字第09402259860號處分書處原告6萬元罰鍰後，並未再有另一開發行為，僅其未遵期恢復原狀，被告於本件不得再對原告違反土地管制使用之行為，另行處罰。

十、復按行政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據，而主管機關對於人民有行政法上之違章行為，所為課處罰鍰之書面處分，應就行為人違章行為之事實予以明確正確記載，如違章行為人、日期、地點及違章行為，而其記載之內容，須達其要件已可得確定之程度，且得據以與其他行政處分為區別，及判斷其已否正確適用法律，方得謂行政處分已有事實之記載。

而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合上開事實記載之法定程式，因依行政程序法第114條第1、2項之規定，該條第1項第2款至第5款得於訴願程序終結前補正之行為，並未包括違反行政程序法有關行政處分事實記載之瑕疵，是該瑕疵並無法於行政處分作成後予以補正，而屬違法。

、從而，本件被告98年11月9日府地用字第09802344030號裁處書，該處分書違規內容及事實係記載原告於該土地未經核准興建鋼骨架混凝土造建築物、私設通路、餐廳、警衛室等違規情事，違規面積約2,591平方公尺，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，處原告6萬元罰鍰，並限期恢復原狀，依此文義記載，被告係對原告有違反土地使用管制之行為，而處罰鍰及限期恢復原狀，因原告此違反土地使用管制之行為，業經被告於95年間處罰鍰在案，不得再行處罰，被告又不得對行政處分事實記載之瑕疵，於行政處分作成後予以補正，均有如前述。

又原處分關於限期恢復原狀之部分，依本件上開過程，原處分應記載原告違反土地使用管制之行為，經被告於95年2月16日府地用字第09402259860號處分書處6萬元罰鍰，並限該處分書送達次日後2個月內完成改正，因原告未依期改正，本次再限期完成改正，如未遵期改正，依區域計畫法第21條第2項之規定，得按次處罰，方屬正辦。

乃原處分僅載明原告有違反土地使用管制之行為，應立即辦理，並限於裁處書送達後次日起3個月內完成改正，如此並無法得知原告之違章行為前經被告處罰鍰及限期完成改正，本次已進入再限期而未完成改正，得按次處罰之階段，該部分事實之記載，亦有不明確之處，是本件原處分均有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應由本院將之均予撤銷，由被告另為適法之處分，以維法制。

此外，本件兩造其餘之主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不另一一指陳，併此敘明。

、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 99 年 10 月 13 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 10 月 21 日
書記官 許 騰 云