臺中高等行政法院行政-TCBA,100,訴,286,20120119,2

臺中高等行政法院判決
100年度訴字第286號
101年1月12日辯論終結
原 告 賴陳屘妹
訴訟代理人 張績寶 律師
複代理人 黃建閔 律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 周瑞銘
蔡宜林
參 加 人 交通部公路總局第二區養護工程處
代 表 人 陳敬明
訴訟代理人 徐文宗 律師
複代理人 林雅儒 律師
上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國100年7月28日臺內訴字第1000108296號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

訴願決定撤銷。

被告對原告於民國99年12月1日就坐落苗栗縣三義鄉○○○○○○段787-1、787-2、789-1地號土地（即重測後鯉魚段1349、1350、1354地號土地）申請依平均地權條例第11條第3項規定補償之案件，應依本判決之法律見解另為處分。

原告其餘之訴駁回。

訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣精省前臺灣省交通處公路局為辦理臺13線55K+400~55K+693段及55K+400~57K+420段義里大橋改建工程，申請移轉使用臺灣省水利局經管之苗栗縣三義鄉○○○段618-1地號等35筆省有土地及臺灣省新生地開發處經管之苗栗縣三義鄉○○○段608地號等12筆省有土地，案經臺灣省政府以民國（下同）84年4月18日84府財5字第27823號函及87年11月24日87府財5字第113474號函核准移轉使用，並辦理管理機關變更登記。

原告主張坐落苗栗縣三義鄉○○○○○○段787、789地號土地（重測後為鯉魚段1351、1355地號土地）及重測前鯉魚潭段787-1、787-2、789-1地號土地（重測後為鯉魚段1349、1350、1354地號土地），原係其承租耕作之土地，被告為辦理臺13線55K+400～55K+693段義里大橋改建工程，需用系爭土地，於84年間辦理撥用時，將系爭土地認定為河川公地，並依行為時臺灣省河川管理規則第34條之規定，另以簽奉省長核准土地整修費特別救濟金之方式，核發系爭土地之補償金，原告僅領取其中1354地號土地地上物補償費新臺幣（下同）56,675元，及土地整修費特別救濟金324,408元，其他部分均未獲補償；

原告原以參加人為被告，提起行政訴訟，經本院於99年10月18日以98年度訴字第385號判決駁回，駁回理由為原告應以苗栗縣政府為被告，當事人始為適格，因而原告撤回該案上訴。

嗣99年12月1日原告繕具「請求補發補償費書狀」向被告請求給付1,326,566元並自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息，案經被告以100年1月24日府地用字第1000016922號函（下稱系爭函文）轉參加人：「有關賴陳屘妹請求補發補償費書狀乙案，經查貴管為需地機關請貴處依規卓處，逕復申請人，……說明：……二、查本案係貴處於84年辦理臺13線55K+400~55K+69 3段及87年辦理臺13線55K +400~57K+420段義里大橋改建工程移轉使用，有關撥用公地上民眾請求補發補償費，請需地機關本於權責核處。

……」並副知原告。

原告對之不服，提起訴願。

案經訴願機關審認依卷附臺灣省政府84年4月18日及87年11月24日函內容所示，係依據「臺灣省省有財產管理規則」第25條規定核准移轉使用，非屬撥用，被告系爭公文僅係轉請需地機關本於權責核處，該函尚未發生法律效力，核非行政處分，訴願決定不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）查苗栗縣三義鄉○○段1349（重測前為鯉魚潭段787-1）、1354（重測前為鯉魚潭段789-1）地號2筆土地，原管理機關為「臺灣省水利局」，因參加人於84年間為辦理臺13線55K+400～55K＋693段義里大橋改建工程，乃由參加人申請移轉使用，該次申請移轉使用範圍為苗栗縣三義鄉○○○段618-1地號等35筆省有土地，面積0.9037公頃，經臺灣省政府以84年4月18日84府財5字第27823號函依行為時臺灣省省有財產管理規則（92年3月1日廢止）第25條及第31條規定，核准移轉使用並辦理管理機關變更登記。

另系爭鯉魚段1350（重測前為鯉魚潭段787-2）地號土地原管理機關為「臺灣省新生地開發處」，因交通部公路總局第二區養護工程處於87年間為辦理臺13線55K＋400～57K＋420段義里大橋改建工程，乃由參加人申請移轉使用，該次移轉使用範圍（撥用範圍）為苗栗縣三義鄉○○○段608地號內等12筆省有土地，面積0.1033公頃，經臺灣省政府以87年11月24日87府財5字第113474號函依行為時臺灣省省有財產管理規則第25條規定，核准移轉使用並辦理管理機關變更登記等情，有臺灣省政府函及移轉土地使用清冊等件可稽。

是上開土地，乃係省屬各機關間依行為時臺灣省省有財產管理規則第25條及第31條之規定，經臺灣省政府核准將省有非公用財產無償撥用予通部公路總局第二區養護工程處使用。

（二）苗栗縣三義鄉○○○段787、789地號土地（重測後為鯉魚段1351、1355地號土地）及重測前鯉魚潭段787-1、787-2、789-1地號土地（重測後為鯉魚段1349、1350、1354地號土地，下稱系爭土地），原係原告承租耕作之土地，而原告就訴外人國有財產局中區辦事處所管理系爭1351、1355地號等2筆土地確存有耕地租賃關係，前經臺灣高等法院臺中分院95年度上字第232號判決、最高法院96年度臺上字第615號裁定確定在案，國有財產局中區辦事處雖不服，提起再審之訴，亦經臺灣高等法院臺中分院96年度再字第17號判決、最高法院96年度臺聲字第894號、96年度臺上字第2765號裁定駁回。

（三）參加人為辦理臺13線55K＋400～55K＋693段義里大橋改建工程，需用系爭土地，於86年間辦理徵收時，參加人將系爭土地認定為河川公地，並依臺灣省河川管理規則第34條之規定，另以簽奉省長核准土地整修費特別救濟金之方式，核發系爭土地之補償金，原告僅領取1354地號土地地上物補償費56,675元，及土地整修費特別救濟金324,408元，其他部分均未獲補償。

（四）惟查，系爭土地71年間亦已經苗栗縣銅鑼地政事務所依法定程序編定為「特定農業區」，使用地類別為「農牧用地」，此有系爭土地舊登記簿謄本上所載，編定使用種類：「特定農業區牧用地」，備考欄記載：「71年12月23日栗府建水字第113256號函辦理，苗栗縣政府七三府地用字第二七八○八號非都市土地使用編定公告確定，73年7月18日補記」即明。

而苗栗縣銅鑼地政事務所就系爭土地之所有權人、管理者、地目、編定使用種類等為登記，係基於苗栗縣政府之申請為之，依臺灣省河川管理規則第3條第1項規定，該規則所稱之主管機關，在省為臺灣省政府，在縣（市）為縣（市）政府，苗栗縣政府係屬系爭土地之主管機關，是地政機關既係依系爭土地之主管機關即苗栗縣政府之請求而為登記，其依法所為之公告自屬有效。

依土地登記簿之記載，系爭土地於72年2月23日完成土地總登記時，即不屬河川公地，而為一般農地，主管機關即被告應依平均地權條例第11條、平均地權條例施行細則第9條第2項、專案簽奉省長核准補償地價及土地整修費特別救濟金補償原告。

（五）原告承租之土地，地號變更之過程，說明如下：⒈系爭787地號土地（耕地）：部分遭撥用，故分割為787、787-1、787-2地號等3筆土地。

嗣經重測後，該3筆土地地號分別改為：⑴鯉魚段第1351號（原787號）。

⑵同段第1349號（原787-1號）：遭撥用面積1828.78平方公尺。

⑶同段第1350號（原787-2號）：遭撥用面積129.85平方公尺。

⒉系爭789地號土地（耕地）：部分遭撥用，故分割為789、789-1地號等2筆土地，重測後，該地號分別改為：⑴1355號（原789號）。

⑵1354號（原789-1號）遭撥用面積36.01平方公尺。

⒊綜上，重測後第1349號（原787-1號），面積1828.78平方公尺、重測後第1350號（原787-2號），面積129.85平方公尺、重測後第1354號（原789-1號），面積36.01平方公尺均遭撥用。

（六）而重測前787-1、787-2地號土地係由787地號土地分割出來，789-1地號係由789-地號土地分割出來，因此，重測前系爭787、789地號等2筆土地之耕地租賃關係，其權利範圍自包括重測後之1349、1350、1354地號等3筆土地，主管機關即被告應依平均地權條例第11條、平均地權條例施行細則第9條第2項、專案簽奉省長核准土地整修費特別救濟金補償原告。

（七）據此爰請求被告應給付之補償費如下：⒈88年度公告地價1/3補償耕地承租人即原告997,320元【計算式：（1,828.78＋129.85＋36.01）平方公尺×88年度公告地價1,500元×1/3＝997,320元】。

⒉就1349、1350地號等2筆土地之地上物補償費部分，依工程用地徵收收購地上物補償費清冊所載，地上物經履勘認定為水稻，並以每平方公尺25元計算，故應給付原告地上物之補償費為48,965.75元【計算式：1,828.78＋129.85＋36.01）平方公尺×水稻單價25元＝48,965.75元】。

⒊就1349、1350地號等2筆土地之土地整修費特別救濟金部分，依臺灣省交通處公路局85年7月4日函，簽奉省長同意之救濟標準，即「有許可者每公頃153萬元，資料不全者，每公頃143.1萬元」為準，而原告屬資料不全者，故應給付原告土地整修費特別救濟金280,279.95元【計算式：（1,828.78＋129.85）平方公尺×每公頃1,431,000元＝280,279.95元】。

⒋綜上，被告應給付原告之補償金計1,326,566元【計算式：997,320＋48,965.75＋280,279.95＝1,326,566（元以下四捨五入）】等情，並自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。

（八）本件原告主張其租用之系爭耕地被撥用，除已核發地上物補償費56,675元及特別救濟金324,408元外，其餘部分乃依平均地權條例第11條第3項準用第1項、第2項之規定，請求補償地價、地上物及土地改良等費用計1,326,566元。

惟依平均地權條例第2條明定「本條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」

是以本件依該條例之規定，其處分機關應為苗栗縣政府。

至於同條例第11條第3項但書所稱「無償撥用者，補償費用由需地機關負擔。」

仍須由需地機關編列預算後將補償費移請主管機關依法發放，故該規定僅屬政府機關內部關係，並不影響處分機關之認定，此有前揭最高行政法院98年度判字第1052號判決、臺中高等行政法院98年度訴字第385號判決、最高行政法院95年度判字第697號判決可茲參照。

（九）又原告前於99年12月1日請求苗栗縣政府補發補償費，惟被告以非補償機關為由，以系爭公文函拒絕補償，係一拒絕補償之行政處分，爾後經原告提出訴願，經內政部以100年7月28日臺內訴字第1000108296號函訴願不受理，上開行政處分及訴願決定違反平均地權條例第11條、平均地權條例施行細則第9條第2項、專案簽奉省長核准土地整修費特別救濟金等規定，依法即應撤銷。

（十）此外，本案乃係原告因被告對其依法申請之案件，被告於法令所定期間內應作成給付原告1,326,566元之行政處分而不作為，導致原告權利受損，本案亦經訴願程序，原告爰依行政訴訟法第5條第1項之規定。

（十一）故訴願決定應予撤銷，且被告應作成給付原告1,326,566元及自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息之行政處分，且應給付原告1,326,56 6元暨自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。

（十二）綜上所述，基於平均地權條例第11條，被告應作為而不作為違法。

為此原告依據行政訴訟法第5條第1項規定提起本件課予義務訴訟，並陳明求為判決：⒈訴願決定撤銷⒉被告應作成給付原告1,326,566元及自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息之行政處分。

⒊訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原告於99年12月1日檢具補發補償費書狀，請求被告給付1,326,566元並自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。

惟所請事項非被告權責業務，與被告無涉，被告未便答復。

被告以系爭公文請需地機關參加人依規卓處，逕復原告。

（二）依訴願法第3條規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

被告以系爭公文函請參加人依規卓處，逕復原告，應屬觀念通知，非為對撥用公有土地職權核定有所准駁，不因此項通知而生法律上之效果，故非為行政處分，本案被告非有核定權責之處分機關，原告對被告提訴撤銷行政處分，應無理由。

（三）又，依內政部91年8月28日臺內地字第0910010682號函：「……，因判決之既判力，僅以主文為限而不及於理由，……」，故臺中高等行政法院98年度訴字第385號判決，並未於主文中判命被告作成行政處分，被告不受其理由內容之拘束。

原告憑以認定被告應作成行政處分，應無理由。

（四）按平均地權條例第11條第2項規定：「前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」

所述僅主管機關於發放補償時，代為扣交，並未規定主管機關應作成補償承租人金額之行政處分。

又，第3項規定：「公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；

所需經費，由原管理機關負擔。

但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」

本案既補償費用由需地機關負擔，自應向需地機關申請補償，法有明文。

原告向被告請求作成行政處分，於法不合。

（五）依行政院72年8月31日臺72財字第16024號函訂頒並於84年9月6日臺84財字第32527號函第3次修正政府機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項第2項第1款規定：「（一）無償撥用部分：……如係公有出租耕地，則由申請撥用機關逕洽耕地承租人依平均地權條例第11條第2項規定辦理補償及註銷租約手續。」

訂有明文，故本案權責處分機關為申請撥用機關交通部公路總局，原告向被告請求補償，與前揭規定不符。

（六）特別救濟金、農作物補償部分：⒈分別依移轉使用清冊、謄本、領取記錄面積計算金額，原告所領面積、金額，不論依移轉使用清冊所載或依謄本所載計算，均已超過應領面積、金額，原告補償費計算式中1349、1350地號業已領取，原告欲重複申請，應予否准。

⒉原告將領取紀錄上之「鯉魚潭段789地號，面積0.2267公頃」，解釋為「僅領取1354地號……，其他部分均未獲補償」（原告起訴狀第7頁及臺中高等行政法院98年度訴字第385號判決第3頁）。

按原告之意，即僅領取鯉魚段1354地號面積0.003601公頃，與事實不符。

按789地號係繕造特別救濟金更正清冊時之代表號，所列更正後使用面積0.2267公頃，即已包含本案標的3筆地號土地之面積。

（七）有關原告請求依平均地權條例第11條第3項補償費用：⒈原告主張：「重測前787-1、787-2地號土地係由787地號土地分割出來，789-1地號係由789地號分割出來，因此，重測前系爭787、789地號等2筆土地之耕地租賃關係，其權利範圍自包括重測後之1349、1350、1354地號等3筆土地，……」云云。

⒉經查，臺灣高等法院臺中分院95年度上字第232號裁判書主文，原告係請求確認就財政部國有財產局中區辦事處所管理之鯉魚段1351地號面積1640.33平方公尺及同段1355地號839.05平方公尺之租賃關係存在。

⒊按：⑴鯉魚潭段787地號於84年7月1日及87年12月21日經2次逕為分割，分割後地號為787、787-1、787-2，經2次分割後之787子地號自然不包括787-1、787-2地號。

鯉魚潭段789地號於84年7月1日逕為分割，分割後地號為789、789-1，經分割後之789子地號自然不包括789-1地號。

亦即分割後之鯉魚潭段787子地號、789子地號等2筆土地及面積之租賃關係，其權利範圍不包括鯉魚潭段787-1、787-2、789-1地號（亦即重測後之鯉魚段1349、1350、1354地號等3筆土地及面積）。

原告將鯉魚段1351地號視為分割前之鯉魚潭段787母地號（即含787 、787-1、787-2地號及面積），將鯉魚段1355地號視為分割前之鯉魚潭段789母地號（即含789 、789-1地號及面積），標示地號面積不相符，與事實不符。

⑵又，鯉魚潭段787、789兩筆母地號經分割後，其與子地號間已互不隸屬，亦即重測後鯉魚段1349、1350、1351、1354、1355地號為互不隸屬之土地，原告以鯉魚段1351、1355地號之租賃關係，推論互不隸屬之土地鯉魚段1349、1350、1354地號亦有租賃關係，邏輯錯誤。

原告請求補償費計算式，查無法源依據。

⑶鯉魚段1349、1350、1354地號（重測前鯉魚潭段787-1、787-2、789-1地號，面積0.1820公頃、0.0129公頃、0.0036公頃），無租賃關係，無平均地權條例第11條之適用。

⑷租賃領三分之一地價補償與特別救濟金，為二選一項，不可兼領。

（八）綜上所論，原告請求本府依平均地權條例第11條規定，給付原告於84年及87年間鯉魚段1349、1350、1354地號等3筆土地之土地改良費、尚未收穫之農作改良物及補償地價扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償，及自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息，於法不合，應予否准，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人則以：

（一）查原告本案請求於程序上應有違一事不再理原則，且本案請求應受參加人前所為已確定之處分拘束，說明如下：⒈查系爭1349（重測前原地號為787-1地號，）、1354（重測前原地號為789-1地號，）二筆地號土地，原管理機關為「臺灣省水利局」，因參加人於84年間為辦理臺13線55K+400－55K+693段義里大橋改建工程，乃由參加人申請移轉使用，該次申請移轉使用範圍為苗栗縣三義鄉○○○段618-1地號等35筆省有土地，面積0.9037公頃，並辦理管理機關變更登記，另系爭1350地號（重測前原地號為787-2地號）土地原管理機關為「臺灣省新生地開發處」，因參加人於87年間為辦理臺13線55K+400-57K+420段義里大橋改建工程，乃由參加人申請移轉使用，該次申請移轉使用範圍為苗栗縣三義鄉○○○段608地號內等12筆省有土地，面積0.1033公頃，茲先敘明。

⒉次查，參加人前對於上述申請移轉使用之土地發放地上物補償費及特別救濟金予原告，然原告對於參加人所發放補償費之金額有所不服，曾於87年間對於參加人所為補償費之處分提起訴願，惟經臺灣省政府以87年6月19日訴願決定書駁回訴願，而參諸訴願決定書理由第3項「關於訴願人李錦河等人請求提高徵收補償部分」之內容記載：「……訴願人等人主張其在系爭河川地，長年耕作，有承租之事實，原處分機關應按地價三分之一予以補償。

惟查訴願人等人與苗栗縣政府間有無租賃關係，應訴請法院裁判，已於前述，而前就訴願人等人提出之河川公地使用費繳納收據，原處分機關（即參加人）認定訴願人等人非承租耕作，無依平均地權條例第十一條規定，給予地價三分之一之補償，揆諸首揭規定，尚非無據（原處分機關辯明，已專案簽奉省長核准發給土地整修費特別補償金，有許可使用者每公頃一五三萬元，無許可使用或證件不全者，每公頃一四三、一萬元），所訴核無可採。

是原處分應予維持。」

可知，原告前於87年間即曾依平均地權條例第11條規定請求參加人給予地價補償費，惟經參加人否准其請求，原告不服乃提起訴願，然訴願決定亦認其請求並非可採而駁回其訴願，嗣原告並未就該訴願決定提起再訴願，則本案原告請求前業經訴願駁回確定在案，而參諸原告於另案鈞院98年度訴字第385號案件，於99年4月22日庭訊時自承其先前提起訴願請求範圍包含本件系爭土地範圍，是原告本案請求前既已經參加人審查後認其請求於法無據，否准其請求，而原告對於參加人所為之處分於訴願決定後未再提起救濟已告確定，是參加人前所為之處分已具有形式確定力及實質存續力，於未經撤銷或廢止前，即仍有效存在，是原告本案請求即應受參加人前所為已確定之處分拘束，且原告再行提起本件訴訟應有違一事不再理原則，自非適法。

（二）退步言之，縱認原告本案請求程序上並未違反一事不再理原則，惟原告實體上請求亦非有據。

（三）又退萬步言之，縱認原告仍得為實體上之請求，惟查，原告分別於88年1月21日領訖地上物補償費及特別救濟金，是倘如原告主張其尚得請求本案之補償費，則原告至遲應於88年1月21日即可提出請求，然原告遲至99年12月1日始向被告苗栗縣政府提出本案補發補償費之請求，顯已罹於公法上請求權之5年時效，是依行政程序法第131條第2項規定，此部分公法上請求權已因時效完成而當然消滅，是原告已無公法上之請求權可資行使，從而原告提起本件課予義務訴訟，自無理由。

五、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭公文函、臺灣省政府84年4月18日84府財5字第27823號函、臺灣省政府87年11月24日87府財5字第113474號函、內政部91年8月28日臺內地字第0910010682號函、行政院84年9月6日臺84財字第32527號函、參加人85年6月7日用85-251-3-109號函、苗栗縣三義鄉○○○段787、787-1、1349、1350、1351地號土地登記謄本、苗栗縣三義鄉○○○段789、1354、1355地號土地登記謄本、補償費計算式表、工程用地徵收收購地上物補償費清冊影本、特別救濟金更正清冊影本、鯉魚潭段789-1地號移轉使用清冊、移轉使用土地使用清冊、臺灣省交通處公路局移轉使用土地清冊、苗栗縣（市）銅鑼地政事務所土地複丈成果圖影本、苗栗縣三義鄉地籍圖查詢資料、原告領取地上物補償清冊、三義鄉○○○段787、787-1、787-2地號土地登記簿謄標示部、本案標的地籍圖謄本套繪圖、本院98年度訴字385號準備程序筆錄等件附卷可稽，為可確認之事實。

六、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點為：被告是否為平均地權條例第11條所規定之補償機關？原告以之為被告是否適格？被告以系爭函文答覆原告依平均地權條例第11條第3項規定所為補償之申請有無違誤？原告起訴之請求是否全部有理由？茲分述如下：

（一）按平均地權條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。

其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」

同法第11條規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。

前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。

公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；

所需經費，由原管理機關負擔。

但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」

平均地權條例施行細則第9條規定：「依本條例第十一條第一項規定扣除之土地增值稅，以被徵收或照價收買土地實際應繳納之土地增值稅為準。

公有出租耕地依法撥用時，依本條例第十一條第三項規定，應按核准撥用當期公告土地現值之三分之一，補償承租人。」

據此可知，平均地權條例第11條所規定之補償機關，應係指同條例第2條所稱之主管機關，在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。

至於同條例第11條第3項但書所稱「無償撥用者，補償費用由需地機關負擔」，仍須由需地機關編列預算後將補償費移請主管機關依法發放，該規定僅屬政府機關內部關係，並不影響原處分機關之認定（最高行政法院95年度判字第69 7號、98年度判字第1052號判決意旨參照）。

（二）另按，行為時臺灣省省有財產管理規則（業於92年3月1日廢止）第25條規定：「省屬各機關因公共或公務所需必須使用其他機關經管之財產或需相互交換使用者，應由雙方同意，並報經本府核准後方得移轉使用。

不動產部分並應辦理管理機關變更登記。

前項必須使用之財產為事業機構經管者，應辦理計價移轉。」

及第31條規定：「省屬各機關間移轉使用省有非公用財產者，準用第二十五條規定。

」係有關省有財產相互移轉使用之規定。

而同規則第26條規定：「非公用財產之土地，得撥供各級政府機關為公務用或公共用。

但有左列情形之一者，不得辦理撥用：一、位於商業或住宅地區，依申請撥用之目的，非有特別需要者。

二、擬作為宿舍用途者。

三、不合區域計畫或都市計畫土地使用分區規定者。」

第27條規定：「申請撥用非公用財產之土地者，應檢具撥用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得管理機關及主管機關同意後，依土地法第二十六條規定，送請當地縣（市）政府核轉本府核辦之。

前項撥用之土地，其附著之房屋屬於省有者，得一併辦理撥用。」

第28條規定：「非公用財產之土地，經核准撥用變更為公用財產後，應辦理管理機關變更登記，於完成變更登記後一個月內，函主管機關備查。」

第29條規定：「非公用財產之土地經本府核准撥用前，不得先行使用。」

第30條規定：「非公用財產之土地經撥用後，有左列情形之一者，由原管理機關函請核准撥用機關撤銷後，予以收回：一、廢止原定用途。

二、變更原定用途。

三、擅供原定用途外之收益使用。

四、擅自讓由他人使用。

五、建地空置逾一年，尚未開始建築。

前項第一款至第三款情事，原管理機關得要求撥用機關恢復原狀後交還，第四款情事應由撥用機關恢復原狀後交還。」

則係屬有關省有非公用財產撥用之規定。

依照上開規定，可知省有財產移轉使用及撥用雖有標的及構成要件上之差別，但其同係提供各政府機關作為公務用或公共用之目的則屬一致，故其性質上相同。

因此，省有財產移轉使用亦應有前揭平均地權條例規定之適用（最高行政法院95年度判字第697號、98年度判字第1052號判決意旨參照）。

（三）本件臺灣省交通處公路局為辦理臺13線55K+400~ 55K+693段及55K+400~57K+420段義里大橋改建工程，申請移轉使用臺灣省水利局經管之苗栗縣三義鄉○○○段618-1地號等35筆省有土地及臺灣省新生地開發處經管之苗栗縣三義鄉○○○段608地號等12筆省有土地，經臺灣省政府以84年4月18日84府財5字第27823號函及87年11月24日87府財5字第113474號函核准移轉使用，並辦理管理機關變更登記在案，而原告所爭執之坐落苗栗縣三義鄉○○○○○○段787-1、787-2、789-1地號土地（重測後為鯉魚段1349、1350、1354地號土地），亦在上開核准移轉使用範圍內等情，為前開所確認之事實。

本件原告主張上開土地，原係其承租耕作之土地，被告為辦理臺13線55K+400～55K+693段義里大橋改建工程，需用系爭土地，於84年間辦理撥用時，將系爭土地認定為河川公地，並依行為時臺灣省河川管理規則第34條之規定，另以簽奉省長核准土地整修費特別救濟金之方式，核發系爭土地之補償金，原告僅領取其中1354地號土地地上物補償費56,675元，及土地整修費特別救濟金324,408元，其他部分均未獲補償，乃於99年12月1日繕具「請求補發補償費書狀」（參見訴願卷第11頁至第18頁），向被告請求給付1,326,566元並自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息等語，核其申請依據為平均地權條例第11條第3項準用第1、2項規定，有上開「請求補發補償費書狀」附卷可稽（參見訴願卷第11頁至第18頁），並經原告於本院審理時陳述明確（參見本院卷第94頁）。

本件原告既係依平均地權條例第11條第3項準用第1、2項規定請求補償，依照首揭說明，即應由平均地權條例第2條所稱之主管機關即被告受理核發，並不因同條例第11條第3項但書所稱「無償撥用者，補償費用由需地機關負擔」，而影響原處分機關之認定。

是被告訴稱「本案補償費用既應由需地機關負擔，自應向需地機關申請補償，法有明文。

原告向被告請求作成行政處分，於法不合。」

云云，即有誤解，洵非可採。

（四）復按，現行行政訴訟法第5條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。

人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

是課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，其著重者並非行政機關是否已就該申請案作成否准之行政處分（其差別僅在於究係行政訴訟法第5條第1項或第2項而已），而係人民就其依法申請案件最終是否能獲准許，而達到權利保護之功能。

易言之，就一因人民依法申請而開始行政程序之案件，無論行政機關係根本未予置理，或係作成否准行政處分，或係不斷的以退件或命補正或其他方式而未直接表示准駁，在行政訴訟上，只要其已依法提起訴願而未獲救濟，均得向行政法院請求救濟。

又訴願法第2條第1項規定：「人民對於中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，致損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」

此屬課予義務訴願之類型。

而訴願程序之設置，在於貫徹「依法行政」原則及行政機關自我審查，以維持法治之功能。

訴願管轄機關除對原處分是否合法有審查權外，並有對於原處分是否適當加以審查之權能。

從而，若訴願管轄機關對於原處分應作實體審查，而卻僅作形式之處理，其未盡訴願審查之瑕疵，若逕由行政法院加以審查，顯然違反訴願制度設置之意旨，且損害相對人訴願之合法權益。

尤其行政機關對於做成准予備查或否准具有裁量權時，行政法院在其未做實體審查之裁量前，依法要無代行政機關做成裁量處分之職責。

（五）承前所述，原告係依據平均地權條例第11條第3項準用第1、2項規定，向被告提出補發補償費之請求，被告自有受理管轄之權限，本應對該補償申請作成准駁之行政處分，惟其以系爭函文轉知參加人謂：「有關賴陳屘妹請求補發補償費書狀乙案，經查貴管為需地機關請貴處依規卓處，逕復申請人……說明：……二、查本案係貴處於84年辦理臺13線55K+400~55K+693段及87年辦理臺13線55K+400~57K+420段義里大橋改建工程移轉使用，有關撥用公地上民眾請求補發補償費，請需地機關本於權責核處。

……」等語（參見本院卷第57頁），未於法令所定期間內為准駁，處置顯有違誤。

原告不服該函文，依據訴願法第2條規定提起課予義務訴願，並主張被告就其申請事件應具體作成補償之處分（參見訴願卷第63頁至第70頁），訴願管轄機關受理該訴願，依照上開說明，即應對原告之申請作實體審查，命被告於法定期間內為准駁之行政處分，惟其未予糾正，僅作形式之處理，以系爭函文非行政處分為由決定訴願不受理，自有未合。

從而，原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。

（六）又公有出租耕地依法撥用或移轉使用時，應否補償該土地之承租人，主管機關除應確認使用之土地標示、面積、權屬、管理機關、使用編定及是否在核准之範圍內等事項外，尚應調查該土地是否有租賃關係及自任耕作等情，業經被告陳明在卷，並有上開條文考資參照。

本件原告之訴雖有理由，惟原告之申請是否符合上開要件，是否應予補償及補償金額為何，尚待被告依前揭規定為實體性之審查，案件事證尚未臻明確，且上開機關就此部分亦有行政裁量決定權，非行政法院能替代，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，本院自應認原告有關「被告應作成給付原告1,326,566元及自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息之行政處分。」

部分之起訴，並未達全部有理由之程度。

因此，原告在請求命被告遵照本院判決之法律見解對原告作成行政處分部分為有理由，應予准許；

其餘部分則無理由，應予駁回（參照各級行政法院92年度行政訴訟法律座談會法律問題第8則決議）。

七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
書記官 莊 啟 明