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臺中高等行政法院判決
101年度訴字第278號
102年4月3日辯論終結
原 告 台亞石油股份有限公司
代 表 人 蘇啟邑
訴訟代理人 陳錦隆 律師
複 代理人 洪韻婷 律師
被 告 雲林縣政府
代 表 人 蘇治芬
訴訟代理人 許維麟
上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國101年2月29日環署訴字第1010016821號訴願決定，向高雄高等行政法院提起行政訴訟，經該法院101年度訴字第185號裁定移送本院管轄，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告自民國93年2月1日起至98年1月31日止，於坐落雲林縣斗南鎮○○段0548-2、0548-3地號土地即交通部臺灣區國道高速公路局（下稱高公局）設置之高速公路斗南交流道加油站址（下稱系爭場址）經營加油站，從事油品販售業務。
因自系爭場址採取之土壤樣品及地下水樣品，經檢測結果，其所含污染物質濃度均超過管制標準，屬於有土壤或地下水污染之虞之場址，被告乃認定系爭場址為土壤及地下水污染控制場址，且原告為污染行為人，而適用土壤及地下水污染整治法第12條第2項、土壤及地下水污染整治法施行細則第10條規定，以100年9月20日府環水字第1003666927號公告（下稱原處分一）系爭場址為土壤、地下水污染控制場址，而於公告事項記載原告為污染行為人及場址之名稱、地址、現況概述暨污染物及污染情形等項，另依土壤及地下水污染整治法第11條及第13條第1項規定，以100年9月22日府環水字第1003667260號函（下稱原處分二）命原告於文到2個月內提出土壤、地下水污染控制計畫送被告環境保護局審核。
原告不服原處分一公告其為污染行為人，且以原處分二限期命其提出控制計畫，合併提起訴願，均經決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：㈠原告於98年2月1日移交系爭場址予臺灣中油股份有限公司（原名稱為中國石油股份有限公司，下稱中油公司）接管之前，自行採取系爭場址之土壤及地下水樣品檢驗結果，並未有超過管制標準之情形，而臺灣檢驗科技股份有限公司（以下稱臺檢公司）出具之99年12月2日土壤樣品檢測報告、100年2月23日地下水水質樣品檢測報告，雖判定污染物質濃度均超過管制標準，但並未判定污染行為人為何者。
且系爭場址自98年2月1日起即已回復由中油公司經營，上開臺檢公司檢測報告係於原告將系爭場址移交予中油公司之後約2年左右，始進行採樣檢測，若無明確相反事證，該等檢測出超過管制標準之污染土壤及地下水樣品，理應認係採樣時之經營者即中油公司所造成，不得逕將污染責任歸屬於原告。
而且土壤及地下水污染之造成並非一蹴可幾，就系爭場址之經營時間而言，中油公司自67年起至93年1月31日止，長達25年，並為目前之經營者，參酌系爭場址內編號S02、S04及S07之採樣點，於原告93年1月31日接管當時，即發現已有污染，則其土壤及地下水污染之責任歸屬，自不得排除係因中油公司管理不當所肇致之可能性。
又參照高公局、中油公司及原告為解決系爭場址污染責任歸屬爭議，於98年7月16日合意委託臺灣土壤及地下水環境保護協會（下稱臺灣土水協會）進行鑑定，其出具之鑑定報告亦記載S7採樣點之污染責任歸屬無法判定。
另行政院環境保護署（下稱環保署）99年6月1日環署土字第0990049672號函亦載稱：如後續調查結果，該五站確實超過污染管制標準，將依法公告中油公司及原告為共同污染行為人為原則等語，益見系爭場址之土壤及地下水檢測結果超過污染管制標準，顯非僅可歸責於原告，而不追究中油公司之責任。
原處分一未具體敘明何以系爭場址之目前經營者中油公司毋庸負擔整治義務？何故非應由中油公司及原告共同負擔整治義務？及逕自認定原告為污染行為人之依據究竟為何？等理由，顯然與行政程序法第96條第1項第2款之規定有違，應予撤銷。
㈡臺灣土水協會所為之鑑定報告，顯有下列重大瑕疵，為不可採：⒈按臺灣土水協會鑑定報告之鑑定依據係採「美國ASTME1527 phaseⅠ、E1903 phaseⅡ程序」，依美國ASTME1527標準規範之環境場址評估，應審閱該環境場址之歷史資料，且其歷史資料審閱應回溯自該場址最初被開發利用時或1940年時，以上開時間點較早者為準。
又美國ASTM標準操作準則包括「E1527－第一階段ESA」、「E1528－交易篩檢程序」及「E1903－第二階段ESA」，採用「E1527－第一階段ESA」之調查工作，至少須包括場址之使用歷史及目前使用狀況、場址所有人及員工訪談、相關環境報告之審閱、場址相關記錄資料之審閱等資料之蒐集，故此階段ESA，應包括紀錄審閱、場址現勘、人員訪談及評估報告。
而「E1903－第二階段ESA」則係依據第一階段之資訊，針對可能潛在之污染作細部採樣分析，要項包括工作範疇規畫、評估方式、數據評估、結果分析以及報告草擬等項，是此階段之調查計畫，應列入考量之要項包括採樣程序，其評估方式則有現場篩選及分析技術（例如火焰離子偵測器、攜帶式氣相層析儀等）、干擾性採樣及實驗室分析等方法，並進行結果分析，亦即由現勘、採樣與檢測結果，解析排除或確認土壤及地下水潛在污染之支持原因。
本件臺灣土水協會之鑑定依據，既應按「美國ASTM E1527phaseⅠ、E1903 phaseⅡ程序」進行鑑定，則其就中區五站環境場址歷史資料審閱，至少應回溯自其最初被開發利用時，並應就上開環境場址進行採樣檢測及檢測結果之分析評估等項，惟臺灣土水協會所為環境場址歷史資料審閱，僅回溯自93年中區五站地下環境調查報告，且實際上僅就原告、中油公司及被告所提供之書面資料進行鑑定，並未就中區五站進行採樣、檢測，此觀臺灣土水協會98年11月6日鑑定報告之鑑定依據載明「針對現有已提供之書面資料及本會評估鑑定小組現場勘查所獲得之相關資訊，……七、高公局、台亞及中油提供書面資料（一）中區五站歷年土壤及地下水汙染調查報告（資料編號：1~22）1.93年間中區五站地下環境調查報告……」以及其鑑定報告內所引用之檢測數據，均係源自原告或中油公司之檢測報告等情即明。
是臺灣土水協會之鑑定程序，顯與其鑑定依據所載「美國ASTM E1527 phaseⅠ、E1903 phaseⅡ程序」之規範相悖。
⒉臺灣土水協會並未進行採樣、檢測，其僅就原告、中油公司及高公局所提供之書面資料進行鑑定，依其98年11月6日鑑定報告之表3.1-2「斗南交流道站歷次土壤檢測數據」可知原告97年12月間依與高公局及中油公司之三方協議，就系爭場址土壤進行採樣之深度為1.8公尺，且上開採樣檢測之結果，均未超過污染管制標準，惟中油公司於98年2月接手經營後，自行進行土壤採樣之深度竟為3公尺或5公尺，且中油公司係於原告已就系爭場址完成交接後，始先後於98年2月17日至98年3月間進行取樣，其採樣時間與原告於97年12月25日至98年1月10日進行取樣之時間，相隔2至3個月。
又高公局另案自承中油公司就斗南加油站之地下水檢測係採用「土壤及地下水直接貫入採樣及篩選測試方法」，而非如其他站使用「地下水採樣方法NIEAW103.53B」可見中油公司就系爭場址所使用之地下水採樣及檢測方法，不僅與原告所使用者不同，並與其自行就其他站所為之採樣及檢測方法不同。
可知，原告與中油公司就系爭場址進行土壤及地下水檢測之採樣深度不同，取樣時間亦不相當，甚至中油公司就系爭場址使用不同之地下水採樣及檢測方法，是2份檢測報告就採樣深度及檢測方法等比較基礎，顯有不同，自不得等同視之。
⒊依臺灣土水協會98年11月6日鑑定報告圖3.1-1「斗南交流道站場址平面配置圖、潛在污染源分布及採樣點配置圖」之圖例，以虛線方塊標示「92年中油開挖改善區」，以及臺灣土水協會認定系爭場址之污染位置S7坐落於中油公司92年開挖改善區域範圍內等情，益證中油公司確實曾於92年就上開加油站進行開挖改善之整治計畫，且就上開污染位置之責任歸屬，顯有確認並瞭解中油公司92年間就上開加油站所為開挖改善整治計畫之必要。
臺灣土水協會於98年10月1日中區五站地下環境污染鑑定工作之第2次評估鑑定工作會議中，要求高公局責成中油公司應就斗南加油站提出「92-93年1、2泵島間開挖施作深度、範圍、回填土等照片相關資料」惟中油公司或高公局始終未配合提出92-93年就上開加油站進開挖改善之相關資料，此觀土水協會鑑定報告「表1-2鑑定經過說明」，並無中油公司提供資料之記錄即明。
由此可知，臺灣土水協會之鑑定，因有上開重要資料漏未審酌，其鑑定結果自難謂正當。
⒋依臺灣土水協會鑑定報告表3.1-5「斗南交流道站污染鑑定成果」，就S4、S7及TW-1位置之污染於判定項目之「分析圖譜是否可判定洩漏年代」欄，均勾選「否」，就S7之「責任歸屬」欄記載無法判定，並於「五、場址污染責任歸屬」項下就S7位置之污染載明「現有資料顯示污染來源與傳輸途徑皆不明確，故無法據以判斷污染來源與成因」等語，足證臺灣土水協會鑑定時，依現有資料僅能確認S4、S7及TW-1位置有污染，並無法判斷該等污染係何時發生及其責任歸屬。
且參照依臺灣土水協會鑑定報告之鑑定人即證人盧至人於本院證稱：「（當時檢測之主要項目為何？）主要是看能否從既有資料內去判斷污染係可歸責於台亞或中油，因那是高公局的土地。」
、「（實際上去採樣的係土地及水？）我們沒有採樣，是就既有資料為判讀。
」、「（所謂既有資料為何？）是指台亞及中油所提供之資料。
係指由台亞提供的土壤及地下水檢測分析之資料，及由中油自己所做的分析資料，這些資料係在高公局，並由高公局委託土水協會，土水協會再請我們分析。」
、「（當時證人係以書面為分析鑑定，此與一般進行採樣分析是否會有誤差？）當然如果有經費到現場重新採樣分析，但本次可能是經費不夠，故就既有資料去判讀，我們也有到現場以目視瞭解，回去再討論。」
、「（證人到現場檢測，能判斷他們提供之資料正確與否？）沒辦法，因中油及台亞都有提供，數據的來源是經環保署認可之檢測公司所提供的。」
、「（依該2家公司提供之數據，能否判定污染源造成的年代？）年代係沒辦法，只能判定污染與現場本身有何關係，數據本身無法告訴我們係於何年污染的。」
、「（按該表3.1-5所載之『汙染來源是否明確』係勾『是』，其中污染來源所指為何？）就是S4、TW-1係有污染，S4是土壤，TW-1是地下水，是現場在視覺上判斷有無污染來源，不是去鑑定由哪一家污染。」
、「（對於是由何家公司污染有無判定？）沒有。」
等語，益見臺灣土水協會之鑑定係目視瞭解現場，未為採樣檢測，僅依既有資料進行判讀，並未鑑定污染行為人究為何家公司，亦無法判定系爭場址現有污染造成之年代。
㈢原告於93年接手經營斗南交流道加油站時，發現該站地表有明顯切割痕跡，顯見中油公司曾於交接前進行換土或整治工程，此觀受環保署委託之美商傑明工程顧問股份有限公司台灣分公司（下稱美商傑明公司）於100年6月完成之國道一號中區5處加油站土壤及地下水調查成果報告書（下稱調查成果報告書）2.5-1「斗南交流道加油站場址配置圖」之圖例及98年11月6日臺灣土水協會鑑定報告圖3.1-1「斗南交流道站場址平面配置圖、潛在污染源分布及採樣點配置圖」之圖例，均以虛線方塊標示「92年中油開挖改善區」可稽，而上揭S7之位置正係位於「92年中油開挖改善區」範圍內。
足見此處污染係中油公司92年底交接前未完全整治改善所致。
另S4位置係位於卸油管旁，原告於92年底與中油公司交接時，即發現柴油卸油區域已處於長期濕潤狀況，自應係中油公司經營期間長期發生滿溢洩油情況所致。
故上開S4及S7污染位置尚不可歸責於原告，中油公司尚難辭其咎。
原處分一逕認定原告為污染行為人，原處分二並限期命原告提出整治計畫，均違反行政程序法第9條規定之利益平衡原則，具有重大瑕疵。
㈣依美商傑明公司完成之調查成果報告書所載高公局係於92年12月31日委託工業技術研究院（下稱工研院）進行土壤及地下水污染檢測，該檢測係採集地面下深度1.0至1.5公尺間之土壤樣品，所有土壤檢驗結果均未超過土壤污染管制標準，而地下水樣品檢驗結果，亦均未超過第二類地下水污染管制標準等情，可知中油公司93年1月底交接予原告前就各加油站所為之檢測結果，地表下1.0至1.5公尺之土壤並無污染。
以此比對上開臺灣土水協會98年11月6日鑑定報告表3.1-2「斗南交流道站歷次土壤檢測數據」檢測結果，原告97年12月間所進行之採樣檢測，斗南交流道加油站於地表1.8公尺深處之土壤並無污染等情，足見原告及中油公司於93年1月及98年1月交接前所為土壤採樣深度相當，且檢測結果亦均未超過污染管制標準，則系爭場址在原告經營期間，自未曾發生污染，至為明確。
㈤再者，環保署以94年11月30日環署檢字第0940097070號公告之NIEA S102 61B土壤採樣方法迄今皆無修正或變更，而原告與中油公司於92年底及97年底交接前之採樣深度，均經原告、高公局及中油公司三方協議，且就斗南交流道加油站地表下1.0至1.5公尺或1.8公尺深度之土壤，進行採樣檢測之結果均未有污染。
惟中油公司98年2月間自行採樣送驗之3公尺或5公尺深處土壤卻有污染。
兩相對照，此種地表下1.0至1.5公尺或1.8公尺間之淺層土壤無污染，而3或5公尺處深層土壤卻有污染之現象，顯然違反經驗法則及論理法則，並適足以反證中油公司於98年2月間自行採樣檢測所發現之污染，應係該公司於93年1月底交接予原告前之經營期間所造成者，核與原告無關，中油公司明知其於93年原告接站前所進行之整治工作未徹底而遺留污染，竟嗣後採檢未經整治之土壤，以陷原告於不義，實不足為式。
㈥系爭場址之污染油品，應非原告所使用之臺塑公司油品：⒈依環保署上網公告之「加油站土壤及地下水污染調查計畫（第六期）（甲）」公開簡要版第8章第8.2節「加油站之環境法醫指紋圖譜判釋技術建立」分別內載「本章節中之比對樣品係以本計畫所執行國道五站（國道三站、國道二站、國道一站、國道四站與國道五站）之查證作業所分析樣品進行指紋圖譜鑑識，其中查證成果報告書詳參附錄九」「8.2.2污染油品鑑別……由表8.2-2可發現品供應商的pristane/phytan e比值確實有所差異，因此便可利用此一特徵比值進行污染油品鑑定。
……本計畫國道五站各點位pristane/phytane比值列如表8.2-3所示，…由表8.2-3可發現各點位的pristane /phytane比值趨勢大多為大於1，僅國道三站有1點數值有小於1的情形」，又上開調查計畫之表8.2-2「不同油品供應商其新鮮柴油中特徵化合物比值對照表」記載中油公司油品pristane/phytane比值為1.38（1.30~1.14），而臺塑公司油品pristane/phytane比值則為0.76（0.64~0.88），以及表8.2-3「國道五站各點位pristane/phytane比值」所載比值，除國道三站pristane/phytane比值為0.97小於1以外，其餘各站點位之比值均大於1。
兩相對照，足見美商傑明公司就國道五站污染油品進行鑑別之結果，除國道三站以外，其餘各站依其pristane/phytane比值應為中油公司之油品，且國道三站點位之pristane/phytane比值雖小於1，惟其亦未落於臺塑公司pristane/phytane比值0.64至0.88之範圍內，自非臺塑公司油品。
是國道五站之污染油品，應非原告所使用之臺塑公司油品，至為明確。
⒉證人盧至人所提供本院尚未公開之研究資料即「應用化學指紋與生物指標鑑定柴油污染土壤與地下水污染源之研究」一文，業載明「2.4.1加油站柴油之生物指標……羅文杰（2005）更進一步指出當時實驗所購買使用的中油公司柴油和台塑公司柴油具有高度類似碳數分佈（i.e.,總石油碳氫化合物化學指紋）；
但兩者的Pristane和Phytane比值存在明顯差異，也就是中油公司的柴油Pristane/Phyta ne＞1，而臺塑公司柴油之Pristane/Phytane＜1，該研究建議透過Pristane/Phytane特徵因子比值的可以明顯看出兩者的差異。」
等語，復對照證人劉文堯所證稱：「（該『國道五站』所指為何？）這計畫所稱之國道五站係指苗栗、員林、泰安南、北及斗南共五個站，斗南只是其中一站。」
、「（其中本院卷第110頁表8.2 -3『Pristane/Phytane』比值之中文名稱為何？）係指碳18與碳19這2個化合物之比值。
（法官：該表中與本件有關者係國道五站？）從該表來看，該國道五站就是斗南站。」
、「（從該比值1.77來看，有無哪家公司的油品係符合該比值？）一、可看表8.2-2，當時有針對中油及臺塑公司，分別取得13個及12個新鮮柴油去計算比值，計算出來的結果，中油部分是1.38，係大於1，臺塑部分是0.76小於1。
……三、如從國道五站之1.77數據，係大於1的，並參考文獻資料，我能夠說應該不算是臺塑的油品。」
、「（從前述表8.2-2、表8.2-3之數據，是否傾向為中油之油品？）一、從該2表的數據，我個人會判斷不是臺塑的油品。
二、當時在斗南站只有採一個樣品，數值為1.77。」
、「（能否判定臺塑生產之油品所污染？）沒辦法，從目前數據只能知道較符合何家公司的油品，……」等語，益證斗南加油站所發生之柴油污染，經環保署上開調查計畫進行污染油品鑑別後，確非屬原告所銷售之臺塑油品。
⒊依環保署102年1月29日環署土字第1020007700號函檢附「土壤及地下水污染（油品類）應用指紋圖譜鑑識-專家學者諮詢會議」之會議資料中之「指紋圖譜技術探討（投影片）」載明「Pr與Ph的比值與生成環境密切相關，不易受菌蝕作用，可作為區別油源的指標。」
、「芳香烴化合物分析……alkyl- phenathrenes對alkyl-dibenzothiophenes的比值在風化過程中幾乎是固定不變的，利用其比值作圖，可區別油源的差異」等語，以及美商傑明公司就系爭場址之污染油品進行上開Pr/Ph比值、芳香烴化合物、含硫化合物及生物指標化合物等分析之綜合評析結果，可知系爭場址之柴油污染，經以中油公司及原告之油品進行Pr/Ph比值比對結果，土壤中柴油係來自中油所供應之油品，且進行芳香烴化合物分析後，由alkyl-dibenzothiophenes（m/z212、226）與alkyl- phenathrenes（m/z206、220）之比對分析結果，亦與中油公司油品部分吻合，判定疑似來自中油公司之油品。
又證人盧至人所提供之上開研究資料雖亦論及中油公司柴油之Pr/Ph比值亦有小於1之可能性，單純藉由柴油油品Pr/Ph特殊因子比值無法百分百合理地鑑識或分辨出中油公司和原告之柴油，尚須依賴其他資訊始能正確鑑別油品來源云云。
惟揆諸上開說明，美商傑明公司就系爭場址污染油品所進行之指紋圖譜判識，除進行Pr/Ph比值之分析外，尚進一步分析比對其芳香烴化合物、含硫化合物及生物指標化合物等項，則依其上開綜合分析結果，應已足證明系爭場址之污染油品，傾向為中油公司之油品，不可歸責於原告。
㈦綜上，臺灣土水協會之鑑定報告，僅係依既有資料進行判讀，並未鑑定污染行為人為何家公司，亦無法判定系爭場址現有污染造成之年代，尚不得據以認定原告為污染行為人。
又依環保署之「加油站土壤及地下水污染調查計畫（第六期）（甲）」及中區五站調查成果報告書，其調查結果均僅能確定斗南站有土壤及地下水超過污染管制標準之情事，而未實質認定其污染行為人。
抑且，依證人劉文堯之上開證言、環保署所公告上開調查計畫之表8.2-2及表8.2-3載明國道五站污染油品鑑別之查證結果及前揭專家學者諮詢會議之會議資料，已足證系爭場址之污染油品，並非原告所使用之臺塑公司油品，則系爭場址之污染，不得歸責於原告。
基此，本件顯有前揭事證足認系爭場址所發生之污染，並不可歸責於原告，詎被告竟未進一步詳予調查，疏漏上開有利原告之情事，僅憑臺灣土水協會之鑑定報告，即率予認定原告為系爭場址之污染行為人，自有違反行政程序法第9條及第36條規定之重大違誤等情。
並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分一及原處分二。
三、被告答辯略謂：㈠依據環保署國道一號中區五處加油站土壤及地下水調查成果報告書，表1.2-1中區五站交接期間地下環境污染調查及衍生爭議歷程中，項次2、3已提及在經營交接時中油公司發現斗南交流道加油站1支測漏管有浮油出現，並向高公局要求重新進行土壤及地下水調查，並於98年2月自行完成土壤及地下水調查工作，發現斗南交流道加油站土壤、地下水均超過管制標準，因雙方污染責任不清，因此高公局與中油公司和原告三方協調會議中決定委託專業鑑定機構，分析造成土壤及地下水污染責任之鑑定。
鑑定完成後之責任歸屬如經確認，應當速進行整治，故高公局委託臺灣土水協會於98年11月6日完成國道一號中區五處加油站地下環境污染責任鑑定。
此期間至環保署於99年12月2日及100年2月23日進行土壤、地下水採樣檢測，均未有任何污染整治之計畫提送或相關污染改善申請。
㈡依據臺灣土水協會於98年11月6日完成國道一號中區五處加油站環境污染責任鑑定報告，樣點S4及TW1經鑑定為原告營業期間造成之污染。
又依該協會98年12月8日土水環協第980058號函，國道一號中區五處加油站地下環境污染責任鑑定報告補充說明事項第1段第3點，於92年中油交接予原告時，已依當時法令完成交接，雙方污染責任於當時已釐清，依據98年原告與中油公司交接中污染調查現況，原告須承擔主要的或全部污染責任。
㈢上開臺灣土水協會鑑定報告，斗南交流道加油站鑑定報告摘要表項次四、五已說明該場址已有洩漏導致污染發生之情形。
另於鑑定報告佐證資料，試驗日期97年10月2日之斗南交流道加油站試壓異常之PD-1、PD-2加油管確認紀錄表，現場工作紀錄：加油機下方軟管明顯洩漏。
斗南交流道加油站試壓異常之98油槽確認紀錄表，現場工作紀錄：站長說98槽10A測漏管異常、於98-in陰井內二處發現洩漏情形。
㈣環保署所採樣位置與國道一號中區五處加油站地下環境污染責任鑑定報告中採樣位置S4、TW-1區域吻合，且依據報告中場址污染責任歸屬所述及判定項目，已確認責任屬於原告，因此本件污染行為人判定為原告，符合土壤及地下水污染整治法第2條第15條及第12條第2項及細則第10條第2項等相關規定等語。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為：被告作成原處分一及原處分二認定原告係屬系爭場址之污染行為人，並課以原告提出土壤、地下水污染控制計畫之義務，認事用法有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按土壤及地下水污染整治法第2條第1、2、4、5、7、10、11、15、17及20款分別規定：「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。
二、地下水：指流動或停滯於地面以下之水。
四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。
五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。
七、污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。
十、土壤污染管制標準：指為防止土壤污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。
十一、地下水污染管制標準：指為防止地下水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。
十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。
（二）非法排放或灌注污染物。
（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。
（四）未依法令規定清理污染物。
十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。
二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」
第12條規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。
（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。
（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；
控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；
直轄市、縣（市）主管機關於公告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。
（第4項）農業、衛生主管機關發現地面水體中之生物體內污染物質濃度偏高時，應即通知直轄市、縣（市）主管機關。
（第5項）直轄市、縣（市）主管機關於接獲前項通知後，應檢測底泥，並得命地面水體之管理人就環境影響與健康風險、技術及經濟效益等事項進行評估，評估結果經中央主管機關審核，認為具整治必要性及可行性者，於擬訂計畫報請中央主管機關核定後，始得實施。
必要時，並得準用第15條第1項規定。
（第6項）地面水體之管理人不遵行前項規定時，直轄市、縣（市）主管機關得依行政執行法代履行之規定辦理。
（第7項）依第2項、第3項規定公告為控制場址或整治場址後，其管制區範圍內之底泥有污染之虞者，直轄市、縣（市）主管機關得命污染行為人或潛在污染責任人準用第5項規定辦理，並應將計畫納入控制計畫或整治計畫中執行。
（第8項）污染行為人或潛在污染責任人不遵行前項規定時，直轄市、縣（市）主管機關得準用第13條第2項及第22條第2項規定辦理。
（第9項）污染物係自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌致場址之污染物濃度達第2項規定情形者，直轄市、縣（市）主管機關應將檢測結果通知相關目的事業主管機關，並召開協商會議，辦理相關事宜。
必要時，並得準用第15條規定。
（第10項）前項之場址，直轄市、縣（市）主管機關得對環境影響與健康風險、技術及經濟效益等進行評估，認為具整治必要性及可行性者，於擬訂計畫報中央主管機關核定後為之。
（第11項）第3項初步評估之條件、計算方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。
（第12項）依第2項、第3項公告為控制場址或整治場址之土地，如公告後有土地重劃之情形，土地所在地登記機關應將重劃後之地籍資料，通知直轄市、縣（市）主管機關。
（第13項）直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項。」
第13條規定：「（第1項）控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。
污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。
（第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；
污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」
土壤及地下水污染整治法施行細則第10條規定：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。
二、場址名稱。
三、場址地址、地號、位置或座標。
四、場址現況概述。
五、污染物及污染情形。
六、其他重要事項。
（第2項）前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。
（第3項）第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。
（第4項）第一項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；
於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」
㈡經查：⒈原告因標得高公局公開招標之包括系爭場址在內之國道一號中區沿線五處加油站，而與高公局訂約，自93年2月1日起，在系爭場址經營加油站，從事油品販售業務，迄98年1 月31日止，而自翌日起移交系爭場址予中油公司接管，中油公司旋即採取系爭場址之土壤與地下水樣品檢測結果，發現其中編號S4與S7採樣點之土壤樣品所含總石油碳氫化合物（TPH）濃度，均已超過管制標準值1,000mg/kg；
而編號TW-1採樣點之地下水樣品之苯及總酚濃度分別超過管制標準值之0.05及0.14mg/L，並經高公局委託臺灣土水協會鑑定判認其中編號S4土壤採樣點及編號TW-1地下水採樣點之污染責任均歸屬者均為原告；
嗣經環保署介入調查後，分別於99年12月2日與100年2月23日重新採取系爭場址之土壤樣品與地下水水質樣品委託臺檢公司鑑定結果，其土壤樣品所含總石油碳氫化合物濃度為17,200mg/kg，仍超過污染管制標準1,000mg/kg，而地下水所含柴油總碳氫化合物濃度為10.8mg/L，亦超過污染管制標準10mg/L等事實，有卷附加油站經營契約書（見高雄高等行政法院第101年度訴字第185號卷宗，下稱高高行法院卷宗第17至22頁及第112頁正反面）、臺檢公司之土壤樣品檢驗報告及水質樣品檢驗報告（高高行法院卷宗第23至26頁）等件可稽，足認屬實。
⒉被告因認系爭場址有土壤或地下水污染之虞，且原告為污染行為人，乃作成原處分一公告系爭場址為土壤、地下水污染控制場址，並記載原告為污染行為人及場址之名稱、地址、現況概述暨污染物及污染情形等事項，另以原處分二命原告於文到2個月內提出土壤、地下水污染控制計畫送被告環境保護局審核，原告不服，合併提起訴願，均經決定駁回等情，有卷附原處分一及原處分二（高高行法院卷宗第14至15頁及第16頁）及訴願決定（高高行法院卷宗第81至86頁）等件可稽，堪予認定。
㈢原告指摘原處分一及原處分二均屬違法應予撤銷云云，無非以：⒈原告在移交前，自行於98年1月與97年12月間分別採取地下水樣品及地下深度1.8公尺深度之土壤樣品，經檢測結果，均未超過污染管制標準，中油公司檢驗出超過污染管制標準之土壤樣品深度竟為3公尺或5公尺，明顯與其先前93年間交接系爭場址予原告時之檢測深度不同，自不能將之歸責於原告；
⒉臺灣土水協會之鑑定報告雖判定系爭場址之污染責任應歸屬原告，但其鑑定違反美國ASTME1527phaseⅠ、E1903phaseⅡ規定之程序，且係逕就原告、中油公司及高公局所提供之書面資料進行鑑定，並未再行採樣檢驗，復因中油公司未提出92-93年1、2泵島間開挖施作深度、範圍、回填土等照片相關資料，而未能參酌此部分資料，有漏未斟酌有利於原告事證之瑕疵，不能採信；
⒊原告已於98年2月1日將系爭場址移交予中油公司接管，故於99年12月2日及100年2月23日之土壤樣品及地下水樣品採驗結果，雖逾管制污染標準，理應認係後手之經營者中油公司所造成，不得由原告負擔其污染責任；
⒋臺檢公司之檢驗報告及美商傑明公司受環保署委託完成之調查成果報告，均未判定該污染源之責任歸屬於原告；
⒌原告係販售臺塑公司生產之油品，而依據曾經公開上網之美商傑明公司調查成果報告簡要版第8章第8.2節所載及表8.2-2、表8.2-3所示各比值資料，並參酌證人即美商傑明公司經理劉文堯於本院102年1月17日本院準備程序期日之證詞，可見系爭場址之污染物質pristane/phytane比值均大於1，顯非原告所造成等情詞，資為主要論據。
㈣惟查：⒈系爭場址係因中油公司於98年2月1日接管之初，即發見有污染情事，隨即採驗發現土壤及地下水均有超過污染管制標準之情形，並經委託臺灣土水協會鑑定屬實，已如前述，是系爭場址既在中油公司甫接管尚未營業污染時，即發現有污染之情事，殊難認該污染係中油公司所造成。
再者，原告雖稱其自中油公司接管系爭場址時，即發現已為中油公司所污染未清除等語，並援引臺灣土水協會鑑定報告圖3.1-1之斗南交流道站場址平面配置、潛在污染源分布及採樣點配置圖上標記「92年中油開挖改善區域」之虛線及文字為證。
然系爭場址原為中油公司所經營，迄93年2月1日始移交於原告經營等情，固為兩造所不爭執，前有前揭加油站經營契約書可憑，足認不虛，但高公局於原告93年2月1日接管系爭場址開始之前，經委託工研院採樣檢驗結果，土壤及地下水樣品均未超過各該污染管制標準，此稽之卷附國道一號中區五處加油站土壤及地下水調查成果報告書之場址污染現況分析暨表2.5-2之92年斗南交流道加油站土壤檢驗結果與表2.5-3之92年斗南交流道加油站地下水檢驗結果可明（見本院卷第223頁）。
是中油公司於92年移交系爭場址予原告接管之前，固可認曾在如上開配置圖虛線標示範圍開挖改善，但其移交前既經檢測證明無污染情形，且原告點收接管後亦未有異議究責，雙方間之責任自已釐清，其託詞自行經營5年後始發現之污染係前手之經營者所殘留，尚難採信。
⒉衡諸中油公司採取土壤樣品係自地面處起，遞次加深，而將各次樣品分析檢測予以紀錄，其中編號S4之土壤採樣點距地表1至1.5公尺深度之土壤即發現有污染，有卷附該土壤採樣樣品紀錄表可稽（見本院卷第419至420頁）。
參諸該採樣點係在柴油糟卸油管旁，有採樣點配置圖可參（高高行法院卷宗第61頁），且依原告97年12月間自行檢測填製之測漏管油氣檢測工作紀錄表所載（見本院卷第42 3頁），其編號A02之測漏管已有0.2CM厚度浮油，顯認係原告經營期間因管制不當造成漏油所致之淺層污染，要難認定係93年以前殘留之污染。
再者，參佐原告會同三普環境分析股份有限公司測試人員於97年10月間測試結果，發現98油糟進油陰井內法蘭螺栓處有洩漏，其附近之測漏管（編號A10及A7)油氣濃度皆偏高，有98油糟確認紀錄表及測漏管油氣檢測工作紀錄表可參（分見本院卷第427頁及423頁），而參諸前揭採樣點配置圖所示，編號TW-1地下水採樣點即接近此洩漏點，經由該漏油滲入地下水擴散、傳輸即造成地下水污染，要無疑義。
又參酌證人即臺灣土水協會鑑定報告鑑定人（中興大學教授）盧至人於本院102年1月17日準備程序期日已結證：「（按該表3.1-5所列之責任歸屬為何列載台亞而非中油？）因A2側漏管內都有油，中油是92年之前的，92年到97年底應該是台亞經營，油在那邊，是誰的油不曉得，我們去看的時候經營者已轉手為中油，假如是短時間洩漏的油跑得並不快，應該是有一段時間。」
「（那如何知道不是中油的？）如是中油在92年留下來的油，不可能經過5、6年還在那裡，那個油看起來不是短時間剛漏的，係從管壁的情況及聞味道，新鮮的油與長時間的油係不一樣的。」
等語在卷（見本院卷第290至291頁）。
是臺灣土水協會所為之鑑定報告判定編號S4土壤採樣點與編號TW-1地下水採樣點之污染，係原告經營期間所造成，核與事證情況相符，無違經驗法則與論理法則，當屬信實可採。
又上開採樣點之污染情形，因已有充足證據及情況可以判定，自無參酌中油公司92至93年間有關1、2泵島間開挖施作深度、範圍、回填土等照片資料之必要，亦不能因未踐行美國ASTME1527phaseⅠ、E1903phaseⅡ所列之不必要程序，即認其鑑定結果為不可採。
⒊臺灣土水協會就系爭場址之編號S7土壤採樣點之污染，雖因資料不足，無法判定其形成之主要原因及責任歸責，固有前揭該協會之鑑定報告在卷可稽（高高行法院卷宗第60頁），但揆諸土壤及地下水污染整治法第2條第17款關於污染控制場址之定義及第12條規定旨意，並參照場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則三關於地下水污染場址及加油站類型之土壤污染場址之公告列管範圍之規定（見本院卷第194至195頁），單一場址內之凡有採樣檢測結果達管制標準，且污源來源明確者，因地下水污染有擴散之虞，而加油站係屬高污染潛勢區，且配置緊鄰，即應將全站範圍所涵蓋所有地號為場址。
是系爭場址之編號TW-1地下水採樣點與編號S4土壤採樣點之地下水樣品及土壤樣品均已經檢測超過污染管制標準，且原告係屬污染責任歸屬者，自不因有部分採樣點尚有疑義，無法判認，即影響系爭場址係屬土壤及地下水污染控制場址，且原告為污染行為人之認定。
⒋稽之上開臺檢公司出具之土壤樣品及地下水樣品檢驗報告及美商傑明公司完成之調查成果報告書，固均未判定該污染源之責任歸屬，且曾經公開上網之美商傑明公司調查成果報告簡要版第8章第8.2節亦載稱：「本章節中之比對樣品係以本計畫所執行國道五站（國道三站、國道二站、國道一站、國道四站與國道五站）之查證作業所分析樣品進行指紋圖譜鑑識，其中查證成果報告書詳參附錄九」「8.2.2污染油品鑑別……由表8.2-2可發現油品供應商的pristane/phytane比值確實有所差異，因此便可利用此一特徵比值進行污染油品鑑定。
……本計畫國道五站各點位pristane/phytane比值列如表8.2-3所示，…由表8.2-3可發現各點位的pristane/phytane比值趨勢大多為大於1，僅國道三站有1點數值有小於1的情形」等語，且其附表8.2-2「不同油品供應商其新鮮柴油中特徵化合物比值對照表」所示中油公司油品pristane/phytane比值為1.38（1.30~1.14），臺塑公司油品pristane/phytane比值則為0.76（0.64~0.88），而依表8.2-3「國道五站各點位pristane/phytane比值」所示之系爭場址比值大於1等情無訛（見本院卷第104至111頁）。
然經本院向環保署函取該署針對美商傑明公司關於指紋圖譜鑑識意見而召開之專家學者諮詢會議紀錄，可見美商傑明公司上開鑑識意見並不為全體專家學者所認同，綜合各該出席委員之質疑意見如次：⑴僅有TPH資料，在場址環境鑑定上資料較缺乏；
⑵目前土壤及地下水公告污染項目及分析方法不足以對油品類指紋圖譜之判定提供足夠之工具；
⑶和供應商之判定無關之結論，可考慮刪除，PR/PH之穩定性作更仔細的探討；
⑷用以推估之前後次序與分析樣品，似乎有誤導或不明確之處，例如PR /PH的比值，部分是自由相油品，但是又夾雜以環境樣本（土壤）中萃取後的分析推導，忽略期間可能之人為或其他化學、物理添加後的改變，沒有中間明確歷史或是一定軌跡，兼在貧乏之資料累計性對比下，輕率下「吻合」一字不代表真實可行；
⑸單以pristane/phytane比值大於1或小於1，判斷污染者為何者，存有很大疑慮；
⑹務必要取得背景樣品與現場樣品比較，請注意進油時間與採樣時間之樣本是否相同；
最終達成結論認為美商傑明公司現階段提出之成果報告，尚不足以認定污染行為人等語，有卷附環保署102年1月29日環署土字第1020007700號函附之該會議紀錄及美商傑明公司之簡報資料可稽（見本院卷第354頁、第357至358頁及第359至386頁）。
是美商傑明公司最後定稿之調查成果報告書亦採取專家學者意見，將上開尚欠成熟之研判意見予以刪除，有該調查成果報告書正本併卷可參（見本院卷外放證物）。
從而，證人即美商傑明公司經理劉文堯雖於本院102年1月17日本院準備程序期日仍證稱：「（從該比值1.77來看，有無哪家公司的油品係符合該比值？）一、可看表8.2-2，當時有針對中油及臺塑公司，分別取得13個及12個新鮮柴油去計算比值，計算出來的結果，中油部分是1.38，係大於1，臺塑部分是0.76小於1。
……三、如從國道五站之1.77數據，係大於1的，並參考文獻資料，我能夠說應該不算是臺塑的油品。
」「（從前述表8.2-2、表8.2-3之數據，是否傾向為中油之油品？）一、從該2表的數據，我個人會判斷不是臺塑的油品。
二、當時在斗南站只有採一個樣品，數值為1.77。」
「（能否判定臺塑生產之油品所污染？）沒辦法，從目前數據只能知道較符合何家公司的油品，……」等語（見本院卷第281至284頁），但因土壤之pristane/phytane比值之形成受諸多不確定因素影響，不能徒以其比值之大小為基準判斷該污染油品來源，故美商傑明公司未能精確研判並控制其他相關連因素，率然採行指紋圖譜鑑識本件個案污染油品來源，甚有疑慮，難認真實可行，已據環保署召集專家學者諮詢會議討論研議後達成結論如前述，是上開證人劉文堯證詞自不能援為有利於原告之認定。
六、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。被告作成原處分一公告系爭場址為土壤及地下水污染控制場址，並於公告事項記載原告為污染行為人及其他必要記載事項，而以原處分二命原告提出土壤、地下水污染控制計畫於被告所屬環境保護局，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。
從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分一、二，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 10 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 4 月 10 日
書記官 凌 雲 霄
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